II SA/Kr 1317/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku S.Z. o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[ ]" postanawia oddalić wniosek o przywrócenie terminu. W dniu [...] listopada 2008 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) S.Z. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia skargi na uchwałę Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr XXX/365/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[......]". Z wnioskiem złożono jednocześnie skargę na powyższą uchwałę. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że skarżący w dniu [...] kwietnia 2008 r. wystąpił do Prezydenta Miasta K. z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w związku z przedmiotową uchwałą. Skarżący wyczekiwał na odpowiedź organu do dnia [...] listopada 2008 r., kiedy to wystosował pismo z prośbą o informację o stanie sprawy. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. skarżący został poinformowany, iż odpowiedź ekspediowano do niego w dniu [...] maja 2008 r. przesyłką dwukrotnie awizowaną, której nie podjął w terminie. Skarżący podał, że jedyną skrzynką pocztową wiszącą na drzwiach budynku, jest skrzynka A.G.Ł. Jeśli listonosz pozostawił awizo w tej skrzynce, to skarżący nie miał możliwości podjęcia przesyłki. Nadto skarżący podał, iż w dniu [...] 2008 r. zmarła mu matka A.Z. , a on przejął opiekę nad ojcem w podeszłym wieku. Ta okoliczność również, zdaniem skarżącego, mogła spowodować, iż nie był w stanie odebrać przesyłki z dnia [...] maja 2008 r. W świetle powyższego uzasadnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi należy stwierdzić, iż okoliczności, na które powołuje się wnioskodawca nie stanowią podstawy do zastosowania art. 86 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zgodnie z którym, jeżeli strona nie dokonała czynności w postępowaniu sądowym bez swojej winy, sąd na jej wniosek postanowi przywrócenie terminu. Skarżący wiąże uchybienie terminu do wniesienia skargi z niepodjęciem przez niego odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] maja 2008 r. Jednakże fakt ten nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia oceny zachowania terminu do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Oceny zachowania terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego należy dokonać uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 (sygn. akt: II OPS 2/07) wyjaśniającą powyższy przepis, w związku z rozbieżnościami orzecznictwa w zakresie jego stosowania. Zgodnie z brzmieniem tej uchwały z art. 53 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika termin trzydziestodniowy do wnoszenia skargi i ma on zastosowanie w sytuacji, gdy organ udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i biegnie od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi. Zaś art. 53 § 2 cytowanej ustawy odnoszący się do sytuacji, gdy organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, statuuje sześćdziesięciodniowy termin dla wniesienia skargi i biegnie od dnia wniesienia tego wezwania do organu. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, przy czym w sprawie wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwienia spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 35 k.p.a.). Przepis art. 35 k.p.a. przewiduje natomiast, że organy administracji mają obowiązek załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, sprawa wymagająca postępowania wyjaśniającego powinna być załatwiona nie później, niż w ciągu miesiąca, a szczególnie skomplikowana nie później niż w ciągi dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca. Z tak sformułowanych przepisów wynika, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a., przy czym ustawa o samorządzie gminnym nie wiąże wniesienia skargi z terminem do załatwienia wezwania. Oznacza to, że skarżący nie musi wyczekiwać na odpowiedź właściwego organu, tzn. ma prawo wezwać organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wnieść skargę do sądu, a skarga taka nie będzie skargą przedwczesną. Istotne jest jedynie to, by przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia, a wezwanie to ma być bezskuteczne. O bezskuteczności wezwania natomiast można mówić zarówno wówczas, gdy właściwy organ nie uwzględni wezwania i to stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajmie stanowiska w sprawie wezwania i nie udzieli odpowiedzi skarżącemu. W każdym z tych przypadków jednak będzie miał zastosowanie inny termin dla wniesienia skargi - bądź trzydziestodniowy, bądź też sześćdziesięciodniowy. Jeśli skarżący po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia otrzyma odpowiedź na wezwanie i stwierdzi, że nie jest ono skuteczne, to wówczas może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpowiedzi na wezwanie. Ów termin trzydziestodniowy do wniesienia skargi zaczyna biec tylko wówczas, gdy doręczenie odpowiedzi na wezwanie nastąpi przed upływem sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania, chyba że skarżący już wcześniej nie czekając na odpowiedź złoży skargę. Jeśli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, a skarżący wyczekuje na stanowisko organu, to powinien wnieść skargę w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania. W przedmiotowej sprawie właściwym organem do udzielenia odpowiedzi skarżącemu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa była Rada Miasta K. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie "zajęcie stanowiska w sprawie wezwania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) i poinformowanie o tym wzywającego nie może być traktowane jako stanowisko rady gminy, jeżeli rada w tym przedmiocie nie zajmowała stanowiska. W takim przypadku, bez względu na przyczyny nie przekazania radzie wezwania i nie zajęcia w tej sprawie stanowiska przez radę, należy przyjąć, że rada gminy nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie" (postanowienie NSA z dnia 8 sierpnia 2006 r., II OSK 1009/06 (publ. na stronie internetowej NSA). Jak wynika z akt sprawy Rada Miasta K. nie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2008 r. Pismo Przewodniczącej Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. - co wynika z jego treści - nie zawiera stanowiska Rady Miasta K. , lecz stanowisko projektodawcy uchwały, tj. Prezydenta Miasta K. Z pisma tego nie wynika też, że Rada Miasta K. podziela stanowisko Prezydenta Miasta K. , co ponadto musiałoby znaleźć wyraz w stosownej uchwale Rady Miasta K. W sytuacji, gdy pismo Przewodniczącej Rady Miasta K. z dnia [...] maja 2008 r. nie było odpowiedzią na wezwanie z dnia [...] kwietnia 2008 r. pochodzącą od właściwego organu, należy przyjąć, iż skargę do sądu administracyjnego należało złożyć w terminie sześćdziesięciodniowym liczonym od dnia wpływu tego wezwania do właściwego organu. Rozstrzygające znaczenie ma tutaj data wpływu wezwania na dziennik podawczy Urzędu gminy (urzędu miasta). Urząd gminy rozumiany jako zorganizowany zespół osób, przydany organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji należy traktować jako jednostkę nie służącą wyłącznie do obsługi organu wykonawczego gminy, ale i do obsługi rady gminy (zob. komentarz do art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w: W. Kisiel, S. Płażek, P. Chmielnicki, P. Dobosz, M. Mączyński, P. Kryczko, K. Bandarzewski). Z akt sprawy wynika, że wezwanie z dnia [...] kwietnia 2008 r. zostało złożone na dzienniku podawczym Urzędu Miasta K. w tym samym dniu, tj. w dniu [...] kwietnia 2008 r. Termin do wniesienia skargi upływał zatem z dniem 20 czerwca 2008 r. Skarżący złożył skargę dopiero w dniu [...] listopada 2008 r. W tym stanie rzeczy należy rozważyć, czy okoliczności, na które powołuje się skarżący w swoim wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia skargi uzasadniają uwzględnienie tego wniosku. W pierwszej kolejności rozważyć należy, czy śmierć matki skarżącego, jako okoliczność od niego niezależna i niezawiniona, mogła mieć wpływ na tak znaczne uchybienie przez niego terminowi do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Mając na uwadze oczywisty fakt, że śmierć osoby bliskiej jest zdarzeniem dramatycznym mogącym determinować czasową ograniczoną zdolność do należytej dbałości o własne interesy należy jednocześnie odnotować, że - jak podaje skarżący - jego matka zmarła w dniu [...] 2008 r. Zważywszy, iż termin do wniesienia skargi upływał dopiero z dniem [...] czerwca 2008 r., należy stwierdzić, iż skarżący dysponował jeszcze wystarczającą ilością czasu, aby wnieść skargę na kwestionowaną uchwałę. Istotne jest podkreślenie, że wskazywany przez skarżącego fakt powiązania śmierci jego matki z nie odebraniem przez niego pisma z dnia [...] maja 2008 r. nie miał znaczenia - jak wyżej wykazano - z punktu widzenia ustalenia terminu do złożenia skargi. Pismo z dnia [...] maja 2008 r., a w konsekwencji kwestia jego doręczenia skarżącemu nie miały wpływu na bieg terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 86 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd może przywrócić termin do dokonania czynności w postępowaniu sądowym, jeśli strona nie dokonała w terminie czynności bez swojej winy. Zgodnie ugruntowanymi poglądami doktryny i orzecznictwa, brak winy w dokonaniu czynności procesowej ma miejsce wtedy, gdy istnieje przeszkoda uniemożliwiająca zachowanie terminu i gdy strona nie może usunąć tej przeszkody przy użyciu największego w danych okolicznościach wysiłku. Kryterium braku winy, jako przesłanka przywrócenia terminu, wiąże się zatem z obowiązkiem strony do zachowania szczególnej staranności przy prowadzeniu własnych spraw, w tym przy dokonywaniu czynności procesowych. Przywrócenie terminu nie jest więc dopuszczalne, gdy strona dopuściła się chociażby lekkiego niedbalstwa, przy przyjęciu obiektywnego miernika staranności, jakiej można wymagać od osoby należycie dbającej o swoje interesy. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nagłej, niezależnej od woli skarżącego i nie dającej się przezwyciężyć (np. przerwa w komunikacji, nagła choroba, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą, powódź, pożar itp.). Okoliczności podnoszone przez skarżącego w jego wniosku o przywrócenie terminu nie mieszczą się w powyższym katalogu przyczyn niezawinionego uchybienia terminu. W świetle powyższych ustaleń w przedmiotowej sprawie nie zachodzą zatem przesłanki do przywrócenia skarżącemu terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na kwestionowana przez niego uchwałę. Mając powyższe na uwadze należało odmówić przywrócenia terminu do wniesienia skargi na podstawie art. 86 § 1 w związku z art. 87 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Na marginesie należy wspomnieć, iż w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie toczą się sprawy w przedmiocie zaskarżenia uchwały Rady Miasta K. z dnia 5 grudnia 2007 r. Nr XXX/365/07 zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta K. obszaru [...] do sygn. II SA/Kr 470/08 oraz II SA/Kr 834/08. Obecnie skarga kasacyjna wniesiona w sprawie II SA/Kr 834/08 podlega rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie.