II SA/Kr 1320/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Paweł Darmoń Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. G. i K. Z. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 lipca 2014 r. znak: [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...],. działając na podstawie art. 49b ust. 4 i 5, art. 80 ust. 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz art. 123 kpa, nałożył na inwestorów M. G. i K. Z. obowiązek wpłacenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł w związku z budową budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. C. bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ocenie organu I instancji budowa przedmiotowego budynku gospodarczego jest zgodna z ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku gospodarczego na działce nr [...] obr. [...] [...] przy ul. C. w K. " i nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych. PINB wskazał, że budynek ten usytuowany jest w granicy z niezabudowaną działką nr [...] obr. [...] [...] oraz w odległości ok. 3,15 m od ogrodzenia z działką nr [...] obr. [...] [...]. Zgodnie zaś z treścią § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem PINB dokonane ustalenia faktyczne dawały więc podstawę do nałożenia na inwestorów opłaty legalizacyjnej w wysokości [...] zł. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli M.G. oraz K. Z., zarzucając naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a także przepisów Prawa budowlanego powołanych w podstawie prawnej postanowienia organu I instancji. Żalący się domagali się umorzenia postępowania, wskazując, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany legalnie przez poprzedniego właściciela działki nr [...] a oni nabyli go w 1995 r., a więc powinny mieć do niego zastosowanie przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Żalący się podkreślili, że jedynie dbali o stan techniczny przedmiotowego budynku gospodarczego. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 123 § 1 i art. 144 kpa oraz art. 49b ust. 4 i 5, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotowy budynek gospodarczy powstał w latach 1996-1997 r. co wynika z oświadczeń inwestorów zawartych w protokole przyjęcia strony z dnia [...] grudnia 2010 r., piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., protokole kontroli z dnia [...] lutego 2011 r., jak i z dokumentów i pism przedłożonych przez żalących się. Wskazano, że w aktach sprawy znajduje się kopia projektu zagospodarowania działki sporządzona na mapie sytuacyjno - wysokościowej dotycząca działki nr [...] obręb [...] w K. z [...] maja 1996 r., na której na działce nr [...] nie widnieje budynek gospodarczy. Organ odwoławczy nie dał więc wiary wskazanym w późniejszych pismach inwestorów stwierdzeniom, jakoby przedmiotowy budynek gospodarczy istniał przed rokiem 1996 r. i w związku z tym w sprawie zastosowanie winny mieć przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto [...] WINB zwrócił uwagę, że sami inwestorzy w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (akta PINB k. nr [...]) wskazali, że prowadzili przy przedmiotowym obiekcie roboty budowlane: "na przełomie lat 1996/1997, wykorzystując częściowo konstrukcję ww. kontenera" i "odtworzyli poprzednio istniejące pomieszczenia do stanu obecnego (...) zwrócili się do właścicieli nieruchomości sąsiednich o wyrażenie zgody na postawienie w granicy budynku gospodarczego (...)". Sami inwestorzy stwierdzili, że nie była to całkiem nowa budowla lecz odtworzenie stanu, który istniał. [...] WINB stwierdził, że jeżeliby przyjąć, że przed rokiem 1996 r. istniał w tym samym miejscu budynek gospodarczy, to wskazane w ww. piśmie roboty budowlane ingerowały w konstrukcję obiektu, tym samym stwierdzić należałoby, że obiekt nie został zakończony przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r., tj. przed dniem [...] stycznia 1995 r., wobec czego zastosowanie w sprawie mają przepisy aktualnie obowiązujące. Z uwagi na powyższe organ nie dał wiary przedłożonym przez skarżących kopiom pism zawierających oświadczenia sąsiadów. Natomiast w oświadczeniu kierownika budowy, na które powoływali się odwołujący, wskazano na istnienie budynku gospodarczego, ale na oświadczeniu tym brak jest daty jego sporządzenia, tym samym nie stanowi ono potwierdzenia, że budynek został zrealizowany przed 1996 r. Zdaniem [...] WINB organ I instancji prawidłowo przyjął, że w sprawie zastosowanie miał tryb postępowania uregulowany w art. 49b Prawa budowlanego, a przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie określają kwotę opłaty legalizacyjnej, która dla budynku gospodarczego o powierzchni do 25 m2 wynosi 5.000 zł. Skargę na postanowienie [...] WINB w K. wnieśli M. G. oraz K. Z., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 7 w związku z art. 77 oraz 80 kpa poprzez zaniechanie dokonania w postępowaniu odwoławczym wszechstronnej oceny dowodów zgromadzonych przez organ I instancji; 2) art. 7 w związku z art. 77 oraz 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie na stwierdzeniu, że "organ nie dał wiary" bez podania powodu, dla którego odmówił przesłuchania świadków; 3) art. 7 w związku z art. 77 oraz 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy bez podania powodu, dla którego odmówił rozpatrzenia pisma wysłanego przez UM[...] Wydział Architektury w zakresie przechowywania dokumentacji i ewidencji; 4) art. 7 w zw. z art. 77 oraz 80 kpa poprzez oparcie rozstrzygnięcia sprawy bez podania powodu, dla którego organ odmówił rozpatrzenia sprawy w zakresie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r., które nie nakładały na inwestora czy właściciela obowiązku przechowywania dokumentacji w zakresie prowadzonych prac budowlanych; 5) art. 142 w związku z art. 84 kpa polegające na nierozpatrzeniu przez organ II instancji zarzutów zgłoszonych wobec postanowienia co do zaniechania wyjaśnienia sprawy na zasadzie uzyskania zeznań świadków, którzy złożyli oświadczenia - co skutkowało brakiem rzetelnej oceny tegoż dowodu; 6) art. 107 § 3 w związku z art. 140 kpa polegające na całkowitym pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wymaganych prawem elementów, co utrudnia ocenę prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia organu wyższego stopnia; 7) art. 8 i art. 15 kpa poprzez niewypowiedzenie się w przedmiocie zarzutów potwierdzonych dowodami przedstawionych w odwołaniu, co skutkuje pozbawieniem strony prawa do rozpatrzenia sprawy w drugiej instancji; 8) art. 7 i art. 10 § 1 w zw. z art. 81 kpa poprzez zaniechanie rozważenia zastrzeżeń zgłoszonych przez strony wobec dowodów zebranych w postępowaniu przed organem I instancji i uznaniu tych dowodów za wiarygodne, co doprowadziło organ wyższego stopnia do błędnych ustaleń faktycznych: – w zakresie daty postawienia pomieszczenia gospodarczego – w zakresie zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego – w zakresie rozpatrzenia złożonych wyjaśnień przez Wydział Architektury UMK co do sposobu przechowywania zgłoszeń budowlanych w latach ubiegłych; 9) art. 10 w związku z art. 86 i 89 kpa poprzez zaniechanie wyznaczenia rozprawy administracyjnej w tej sprawie, mimo iż skarżący o to wnosili, na okoliczność daty, miejsca i okoliczności powstania budynku gospodarczego; 10) art. 11 i art. 107 § 1, 3 kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie w zakresie poruszonych przez stronę zarzutów dotyczących postanowienia wydanego przez PINB Kraków z dnia [...] kwietnia 2014 r. i z dnia [...] marca 2011 r. znak akt. [...] 11) art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, mimo że było ono konieczne w celu przesłuchania świadków oraz ze względu na bezpodstawne stwierdzenie organu II instancji, że nie daje wiary twierdzeniom skarżących; 12) art. 141-143 kpa poprzez niezajęcie stanowiska przez organ II Instancji w zakresie postanowienia, na które stronie wcześniej nie przysługiwało zażalenie. Skarżący wnieśli o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie powinny mieć przepisy obowiązujące w chwili oddania budynku mieszkalnego wraz z istniejącą infrastrukturą. Przepisy te stanowiły, że w przypadku budynku gospodarczego - blaszaka - wymagane było jedynie zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Skarżący podali, że zakupili nieruchomość w 1995 r., a poprzedni właściciel nieruchomości dokonał wszelkich wymaganych prawem pozwoleń na budowę domu jednorodzinnego wraz z infrastrukturą. Powołali się na plan realizacyjny zabudowy działki [...] z marca 1988 r., na którym widnieje również naniesione pomieszczenie gospodarcze, wykazane jako konstrukcja o charakterze nietrwałym (blaszak). Skarżący podali też, że z informacji, jakie uzyskali w Wydziale Architektury UM[...] wynika, że organ ten nie posiada żadnej dokumentacji, w tym również decyzji administracyjnych i innych dokumentów wydawanych dla wcześniejszych właścicieli i inwestorów tejże nieruchomości, a to na organie ciąży obowiązek udowodnienia, że wobec danego zamierzenia nie wystąpiono o odpowiednie zezwolenia. Skarżący podnieśli również, że przepisy obowiązujące w czasie realizacji inwestycji nie obligowały inwestora ani właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego do archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją tego obiektu. Na dowód tego, że pozwolenie na budowę domu i budynku gospodarczego zostały wydane już w 1988 r., skarżący załączyli mapę z 1988 r., na którą budynki te zostały naniesione. W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. W świetle powyższych zasad skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi wskazujących na naruszenie przepisów postępowania. W ocenie Sądu niezasadne są zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego. Z akt administracyjnych wynika, że organy nadzoru budowlanego obu instancji dążyły do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy użyciu wszystkich dostępnych środków dowodowych. W tym celu zgromadziły dostępne dokumenty, zebrały zeznania świadków, a także umożliwiły stronom postępowania przedstawienie swoich stanowisk. Następnie całokształt materiału dowodowego został przez organy nadzoru budowlanego oceniony z uwzględnieniem zasad logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Skarżący zarzucili, że ich twierdzenia nie zostały uwzględnione przez organy, zaś dowody świadczące przeciwko nim organy przyjęły w sposób bezkrytyczny. Zdaniem Sądu taki zarzut jest nieuzasadniony. Jak wskazano wyżej, skarżący na każdym etapie kontrolowanego postępowania administracyjnego mieli możliwość przedstawiania swojego stanowiska i odnoszenia się do zgromadzonego materiału dowodowego, co jednak nie oznacza, że organy zobowiązane były do przyjmowania poglądów tożsamych z twierdzeniami skarżących. Należy też zwrócić uwagę, że skarżący zmieniali swoje stanowisko w tak kluczowej kwestii jak czas wybudowania spornego budynku. [...] grudnia 2010 r. K. Z. oświadczył, że budynek ten został postawiony przez skarżących w 1996 r. (k. [...] akt adm. I instancji) i potwierdził to w piśmie opatrzonym datą [...] grudnia 2010 r. podpisanym przez niego i M. G. Z kolei w piśmie z [...] marca 2012 r. (k. [...] akt adm. I instancji) skarżący wyraźnie stwierdzili, że "budynek gospodarczy (blaszak) został wybudowany – postawiony przez pierwszego właściciela tej nieruchomości". Wskazali, że wszelkie formalności zostały dopełnione przez poprzedniego właściciela. Stanowisko takie skarżący podtrzymali w zażaleniu od postanowienia organu I instancji. Przy takiej rozbieżności twierdzeń samych skarżących organy nadzoru budowlanego zasadnie skonfrontowały je z całością materiału dowodowego. W ocenie Sądu treść akt administracyjnych dawała podstawę do przyjęcia, że przedmiotowy budynek gospodarczy został zbudowany przez skarżących i podlegał regulacjom obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Na potwierdzenie tego wskazać należy, że [...] października 1995 r. J. K. wyraził zgodę na budowę budynku gospodarczego przez M. G. (k. [...] akt adm. I instancji), lecz skarżąca nie zakończyła tej budowy do końca 1995 r., skoro miały miejsce kolejne zgody, ponieważ w oświadczeniu złożonym [...] maja 1996 r. (k. [...] akt adm. I instancji) I. B. oświadczyła, że zgadza się na wybudowanie (a nie remont) budynku gospodarczego. Z kolei na mapie sytuacyjnej wykonanej w dniu [...] lutego 1997 r., a pochodzącej z inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego także brak jest spornego budynku gospodarczego (k. [...] akt adm. I instancji). Zwrócić też należy uwagę, że "Dokumentacja techniczna" do projektu zagospodarowania działki nr [...] wyraźnie stwierdza (k. [...] akt adm. I instancji), że inwestor podał jako czas wykonania budynku gospodarczego lata 1996-1997 i że nastąpiło to "po uprzednim uzyskaniu zgody sąsiadów na taką jego lokalizację". Ponadto na mapie sytuacyjno – wysokościowej z [...] maja 1996 r. (k. [...] akt adm. I instancji) nie został naniesiony sporny budynek gospodarczy. Zdaniem Sądu z przedstawionych okoliczności wynika, że budowa budynku gospodarczego została ukończona pod rządami obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, a więc stanowisko organów nadzoru budowlanego w tej kwestii było prawidłowe i opierało się na zgromadzonym materiale dowodowym, który przeczył twierdzeniom skarżących oraz przedłożonym przez nich oświadczeniom sąsiadów. Tych ustaleń nie podważa brak w aktach administracyjnych mapy z 1988 r. oraz brak "odnalezienia" pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia dotyczącego budynku gospodarczego, na które powoływali się skarżący. Gdyby bowiem nawet przyjąć, że takie pozwolenie na budowę, obejmujące także sporny budynek gospodarczy, zostało w 1988 roku wydane, to nie oznacza jeszcze, że zamierzenie budowlane objęte takim pozwoleniem rzeczywiście zostało zrealizowane. Takie założenie jest tym bardziej wątpliwe, że powołane wyżej mapy oraz oświadczenia wskazują na to, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie został ukończony jeszcze w końcu 1996 roku. Odnośnie zaś twierdzeń skarżących, że prace wykonane przy przedmiotowym budynku stanowiły remont, a nie budowę, należy zwrócić uwagę, że ugruntowany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że roboty budowlane polegające między innymi na wymianie elementów konstrukcyjnych obiektu nie są remontem w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 20 czerwca 2002 r., SA/Rz 1547/00, Lex Polonica nr 357166; wyrok NSA z dnia 14 marca 2006r., II OSK 636/05 niepubl.). Skoro budowa przedmiotowego budynku gospodarczego podlegała regulacji Prawa budowlanego z 1994 r., to organy nadzoru budowlanego ustalając, że budynek ten ma wymiary 3,5 m x 6,50 m (pow. zabudowy 22,75m2) zasadnie przyjęły, że jego budowa wymagała zgłoszenia właściwym organom architektoniczno – budowlanym. Wynika to z treści art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który to przepis stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde [...] m2 powierzchni działki. Niespornym jest natomiast, że inwestorzy takim zgłoszeniem się nie legitymują. Jeśli zatem skarżący jako inwestorzy wykonali roboty budowlane, które trafnie zostały zakwalifikowane jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, bez uprzedniego zgłoszenia, to organy nadzoru budowlanego zasadnie wszczęły procedurę legalizacyjną. Podkreślić trzeba, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, lecz jedynie uprawnieniem, z którego inwestor może skorzystać. W kontrolowanym postępowaniu skarżący jako inwestorzy podjęli działania w celu legalizacji przedmiotowego budynku, a organy, w ocenie Sądu, prawidłowo zastosowały odpowiednie przepisy prawa. Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty (wskazane w postanowieniu z 16 marca 2011 r., łącznie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu), co uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, czyli ustalenia w drodze postanowienia wysokości opłaty legalizacyjnej. Przepisy Prawa budowlanego jednoznacznie określają kwotę opłaty legalizacyjnej, która dla budynku gospodarczego do 25 m2 wynosi 5.000 zł (art. 49b ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego). Podsumowując w ocenie Sądu postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z uwzględnieniem wymogów opisanych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego postanowienia pozwala zapoznać się dokonanymi przez organ ustaleniami faktycznymi, mającymi zastosowanie przepisami prawa, a także motywami podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że w kontrolowanym postępowaniu nie miały miejsca naruszenia przepisów postępowania ani prawa materialnego. Skoro zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, należało oddalić skargę na podstawie art. 151 ppsa.