II SA/Kr 1326/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi "K" Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 7 września 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010r. znak: [...] Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku A. sp. z o.o. z siedzibą w K. z dnia 3.02.2010r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe i magazynowe na działce nr 1 obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. [...] w K". W uzasadnieniu wskazano, że działka, na której planowana jest inwestycja położona jest w południowej części miasta w osiedlu domków jednorodzinnych J. Wzdłuż całej ul. T. zlokalizowane są jednorodzinne budynki mieszkalne w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. Na działce nr 1 zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek, w którym znajduje się firma A. W wyniku przeprowadzonej analizy stwierdzono, iż w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy usługowej, poza zabudową na działce nr 1. W związku z powyższym brak jest działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Organ podkreślił, iż za działkę sąsiednią można uznać jedynie działkę, która nie jest objęta wnioskiem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. sp. z o.o. w K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W odwołaniu podniesiono, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dyskryminują właścicieli nieruchomości położonych na terenach pozbawionych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W ocenie strony wyznaczony obszar analizowany jest zbyt mały, co prowadzi do przypadkowości rozstrzygnięcia. W najbliższym sąsiedztwie nie ma biur ani magazynów, ale na ulicach sąsiednich znajdują się warsztaty samochodowe, rzemieślnicze, usługowe, biura i gabinety. Ponadto w odwołaniu podniesiono, że złożony wniosek dotyczył wyłącznie zmiany kwalifikacji zajmowanego budynku, bez jakiejkolwiek fizycznej zmiany. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] września 2010r. znak: [...] działając na podstawie art. 59, art. 61, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało zaskarżoną decyzję organu l instancji w mocy. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie toczyło się na zasadach i w trybie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 711 ze zm.). W myśl art. 59 ust. 1 ustawy, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy wskazuje pięć przesłanek, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do danego terenu. Wedle tego przepisu wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Sposób ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, określił, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Akta przedmiotowej sprawy zawierają taką analizę opracowaną przez mgr inż. arch. M.O.-K. (k. [...]). . W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Kolegium obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z przepisami rozporządzenia, dlatego też nie ma podstaw do jego kwestionowania. Z przeprowadzonej analizy wynika, iż działka nr 1 , która objęta jest wnioskiem Inwestora, znajduje się na osiedlu domków jednorodzinnych J. Na przedmiotowej działce zlokalizowany jest budynek, w którym znajduje się firma A. oferująca systemy lakiernicze, lakiery wodne, akryle, bazowe, szpachle, rozcieńczalniki, utwardzacze, pistolety lakiernicze, maski, odzież ochronną, promienniki, taśmy maskujące, maszyny polerskie, materiały ścierne, masy uszczelniające, pasty polerskie. W całym obszarze analizowanym, nie licząc działki nr 1 , nie występuje zabudowa usługowa. Dlatego też nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy podkreślić, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza na grunt polskiego systemu prawnego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ww. ustawy, czyli takiego ukształtowania przestrzeni, który tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjne - estetyczne. Powyższy przepis wskazuje kumulatywne przesłanki składające się na zagwarantowanie ładu przestrzennego. Zatem wyznacznikiem spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa jest dostosowanie zabudowy planowanej, do cech zabudowy już istniejącej w danym terenie. Nie budzi wątpliwości, iż w obszarze analizowanym brak jest działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej, która jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, której dotyczy wniosek inwestora. Jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego, nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której też są przewidziane zgodnie z wnioskiem roboty budowlane (NSA w wyroku z dnia 27 lutego 2009 r., II OSK 253/08, LEX nr 515198; podobnie NSA w wyroku z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 518/07, LEX 504821). Jednocześnie Kolegium podkreśliło, iż okoliczność, że w obszarze analizowanym występuje wyłącznie funkcja mieszkaniowa nie oznacza, że nie istnieje możliwość dopuszczenia zabudowy usługowej. Jednakże, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 2 lipca 2008r, w sprawie II SA/Gd 848/07 (LEX nr 499804), funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego, co jest uzasadnione pomocniczym charakterem tej funkcji podporządkowanej funkcji podstawowej i ochroną funkcji mieszkaniowej, tymczasem trudno za uzupełnienie funkcji mieszkaniowej uznać przechowywanie szlifierek pneumatycznych i elektrycznych czy polerek pneumatycznych i elektrycznych. Zatem w ocenie Kolegium nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego też nie istniała możliwość uwzględnienia wniosku Inwestora. Odnosząc się do zarzutu, iż wyznaczenie większego obszaru analizowanego pozwoliłoby na wydanie decyzji pozytywnej, gdyż na ulicach sąsiednich znajdują się warsztaty samochodowe, rzemieślnicze i innego rodzaju usługi, Kolegium podało, iż przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wyraźnie wymaga istnienia działki sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Dlatego też okoliczność, że na działkach dostępnych z innych dróg występuje zabudowa usługowa, nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożyła A. sp. z o.o. z siedzibą w K. , wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisów § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu 22 stycznia 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził samowolną zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego przy ul. [...] w K. i wydał postanowienie o wstrzymaniu użytkowania w/w obiektu budowlanego oraz nałożył obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Strona skarżąca zarzuciła błędne wyznaczenie obszaru analizowanego oraz brak wskazania danych, na podstawie których wyznaczono granice obszaru. Wskazano, iż obszar analizowany jest zbyt mały, co prowadzi do przypadkowości rozstrzygnięcia i zbyt rygorystycznego ustalania kontynuacji funkcji. W ocenie strony skarżącej obszar analizowany nie może być wyznaczony w oderwaniu od znajdujących się przy sąsiednich ulicach warsztatów samochodowych, rzemieślniczych, usługowych. W odpowiedzi na skargę zaskarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 p.p.s.a. Przepisy ustawy przewidując jedynie uprawnienia kontrolne sądów administracyjnych nie dają im kompetencji do zastępowania organów administracji publicznej w wykonywaniu ich zadań orzeczniczych. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi, sąd , w myśl art. 151 p.p.s.a., skargę oddala. Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. , jak i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydenta Miasta K. o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na pomieszczenia biurowe i magazynowe na działce nr 1 obr. [...] jedn. ewid. P. przy ul. [...] w K. ", są zgodne z prawem. Organy prawidłowo zastosowały przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, póz. 717 ze zm.), zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. W kontekście pkt 1 w/w przepisu istotna zatem była analiza wprowadzonych przez ustawodawcę wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu, które określił, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w oparciu o zakres przedmiotowy zawarty w ust. 7 tego przepisu, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588). Stosownie zatem do § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ocenie Sądu organy administracji publicznej w kontrolowanym postępowaniu wyznaczyły i przyjęły obszar analizowany zgodnie z w/w wymogami. Z analizy przedmiotowego obszaru wynika, że działka nr 1, położona jest na osiedlu domków jednorodzinnych J. . Wzdłuż całej ul. T., , przy której ma znajdować się zamierzenie inwestycyjne strony skarżącej, znajdują się jedynie jednorodzinne budynki mieszkalne w układzie wolnostojącym lub bliźniaczym. W obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy usługowej, poza zabudową na działce nr 1 tj. strony skarżącej, gdzie zlokalizowany jest dwukondygnacyjny budynek, w którym znajduje się firma A, . Wobec tego należy w ocenie Sądu uznać, że brak jest spełnienia wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo również uznano w zaskarżonej decyzji, że za działkę sąsiednią można uznać jedynie działkę, która nie jest objęta wnioskiem. Podobnie uznał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 253/08, w którym wskazał, że ,jako działka sąsiednia włączana do obszaru analizowanego, nie może być traktowana działka położona w granicach linii rozgraniczających teren inwestycji, czyli działka, na której też są przewidziane zgodnie z wnioskiem roboty budowlane." Por. również wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r. II OSK 518/07, w którym uznano, iż "przez działkę sąsiednią należy rozumieć inną działkę niż ta, na której ma być realizowana inwestycja". W związku z tym w ocenie Sądu zarzuty w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu..., nie zasługują na uwzględnienie. Sąd nie podzielił także zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego oraz braku wskazania danych, na podstawie których wyznaczono granice obszaru (naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), ponieważ organy wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji w jaki sposób wyznaczały powyższy obszar, załącznik nr 2 do decyzji w postaci części graficznej wyników analizy urbanistyczno -architektonicznej jest jasny i przejrzysty, a ponadto obszar wyznaczono zgodnie z minimalnymi wymogami określonymi w § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu... Mając na uwadze powyższe Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.