II SA/Kr 1326/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi A.M.T. i przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. [...] G.M.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 25 czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu scalenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących A.M.T. i L.S. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uzasadnienie wyroku z dnia 6 grudnia 2012 r. Starosta K. postanowieniem z dnia 14 marca 2012 r. znak: [....] orzekł o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.1983 r. nr [....] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów na terenie wsi [....] i [....] oraz części wsi [....],[....],[....],[....],[....], , gmina M. , w części dotyczącej działek: nr nr [....] obr. [....] , jednostka ewidencyjna M. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, że z podaniem o wznowienie postępowania wystąpili: L.S. , J.P. i A.T. powołując się na przyczynę wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. fakt, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wyżej opisanej decyzji. W związku z tym organ I instancji wskazał, że jakkolwiek S.T. i A.T. byli współwłaścicielami b. parcel katastralnych, z których powstały działki ewidencyjne, noszące po dalszych zmianach oznaczeń i konfiguracji, takie oznaczenie jak na wstępie, to jednak w dniu wszczęcia postępowania scaleniowego A.T. oraz spadkobiercy S.T. : L.S. , J.P. i A.T. nie byli stronami tego postępowania, ponieważ nie byli wymienieni jako właściciele lub współwłaściciele działek objętych decyzją scaleniową. Starosta [....] wyjaśnił również, że w roku 1979 dla obrębu [....] została założona nowa ewidencja gruntów, która zastąpiła operat ewidencji gruntów sporządzony w oparciu o mapy katastralne, przy czym nowa ewidencja, zgodnie z § 10 obowiązującego wówczas Zarządzenia Ministrów: Rolnictwa i Gospodarki Komunalnej z dnia 20.02.1969 r. w sprawie ewidencji gruntów (MP nr 11 poz. 98 i nr 7 poz. 23), w myśl którego granice działki określał przebieg linii według faktycznego stanu władania stwierdzonego na gruncie, uwidoczniła faktyczny stan użytkowania na gruncie bez uwzględniania stanu prawnego granic nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 17 obwiązującej wówczas ustawy z dnia 26.03.1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów, stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określano według danych z ewidencji gruntów, wobec czego do postępowania scaleniowego przyjęto taki stan własności oraz posiadania gruntów, jak również oznaczenie i powierzchnię nieruchomości, jaki był ujawniony w rejestrach założonej w 1979 r. ewidencji gruntów tj. właścicielem ówczesnych działek nr [....], nr [....] , nr [....] , nr [....] , nr [....] i nr [....] był Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi, m.in. na podstawie decyzji Naczelnika Gminy w M. z dnia 12.08.1980 r. nr [....] o przejęciu nieruchomości wpisanych w rejestrze gruntów jako mienie opuszczone; działki nr [....] - A.C. , na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 5.02.1979 r. nr [....] wydanego przez Naczelnika Gminy w M. ; działek nr [....] i nr [....] - K.Z. , na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 5.02.1979 r. nr [....] wydanego przez Naczelnika Gminy w M. oraz umowy przekazania gospodarstwa rolnego z dnia 1.09.1979 r. nr [....] ; działek nr [....] i nr [....] - W.W. - na podstawie Aktu Własności Ziemi z dnia 6.08.1980 r. nr [....] wydanego przez Naczelnika Gminy w M. W tym stanie rzeczy organ I instancji przyjął, że w dniu podjęcia postępowania scaleniowego A.T. oraz spadkobiercy S.T. , czyli L.S. , J.P. oraz A.T. nie mogli być stronami tego postępowania, ponieważ nie byli wpisani w rejestrach gruntów jako właściciele lub współwłaściciele działek objętych postępowaniem scaleniowym, a zatem nie zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. W uzasadnieniu podano także aktualny stan własności działek. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli L.S. i A.T. podnosząc, że przy sporządzaniu w 1979 r. nowej ewidencji gruntów, według stanu władania potwierdzonego na gruncie, pominięto właściciela hipotecznego działek, którym był S.T jego spadkobierców: żonę i dzieci:, J.P. i A.T. , kwalifikując jednocześnie przedmiotowy grunt jako mienie opuszczone i wpisując jako właściciela Skarb Państwa - Państwowy Fundusz Ziemi. Tym samym prawowity właściciel nieruchomości nie został potraktowany jako strona postępowania scaleniowego i w jego efekcie pozbawiony został prawa własności. Wskazano, że mimo formalnoprawnej poprawności przeprowadzonego scalenia doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego i w rezultacie do niedopuszczalnego pozbawienia własności i uzyskania ekwiwalentu scaleniowego. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. [....] , utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że interes prawny w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest scalenie gruntów, będą mieli właściciele, współwłaściciele, względnie użytkownicy wieczyści gruntów podlegających scaleniu. W myśl zaś przepisu art. 17 obowiązującej w dacie wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, ustawy z dnia 26.03.1982r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. nr 11, poz. 80) stan własności oraz posiadania gruntów, powierzchnię użytków i klasy gruntów określa się według danych ewidencji gruntów. W ocenie organu odwoławczego, skoro wnioskujący o wznowienie postępowania, jak również ich poprzednicy prawni nie byli uczestnikami postępowania scaleniowego, gdyż nie figurowali w rejestrach gruntów odnoszących się do scalanych nieruchomości, to tym samym nie mogą się skutecznie domagać wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.1983 r. nr [....] . Odnosząc się do dalszych zarzutów, Kolegium podało, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 26.05.2011 r. sygn. akt II SA/Ba 677/10, Lex nr 818486, wyjaśnił, ze "ewentualne nieprawidłowości ewidencji gruntu nie mogą mieć znaczenia dla oceny legalności zatwierdzenia projektu scalenia". Kolegium uznało, że wobec złożenia podania o wznowienie postępowania przez osoby które nie były i nie mogły być jego stronami, zasadnym było podjęcie przez Starostę K. rozstrzygnięcia o odmowie wznowienia postępowania. Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyli A.T. oraz L.S. , zarzucając: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 (obecnie art. 20) ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 80) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieuprawnionym przyjęciu, jakoby ów przepis miał przesądzać, iż osoba będąca właścicielem gruntu na obszarze objętym postępowaniem lecz nieujawniona jako właściciel w ewidencji gruntów i budynków miała nie być stroną postępowania scaleniowego; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie dokładnego wyjaśnienia sprawy polegające na pominięciu badania zapisów operatu ewidencji gruntów i jego ewentualnej aktualizacji w celu ujawnienia w nim osób, która, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w dacie prowadzenia postępowania objętego wnioskiem o wznowienie postępowania, były właścicielem nieruchomości i powinny były zostać w ewidencji ujawnione; - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 k.p.a. poprzez orzeczenie o odmowie wznowienia postępowania mimo okoliczności, że zachodzą wszelkie podstawy do orzeczenia o wznowieniu postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, a wcześniej w postanowieniu Starosty K. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania scaleniowego z uwagi na fakt, że ani S.T. ani jego następcy prawni nie figurowali w ewidencji gruntów jako właściciel nieruchomości, jest nietrafne. W ocenie skarżących krąg stron postępowania scaleniowego nie może zostać ograniczony wyłącznie do osób ujawnionych w ewidencji gruntów, ponieważ prawo własności, także w okresie, kiedy prowadzone było postępowanie scaleniowe, podlegało ochronie i nie mogło być odejmowane wyłącznie na tej podstawie, że właściciel nie był ujawniony w ewidencji gruntów, a dodatkowo stan prawny nieruchomości wynikał z ksiąg wieczystych. Zdaniem skarżących bezprawnym byłoby zatem odmówienie właścicielowi nieruchomości udziału w postępowaniu scaleniowym tylko na tej podstawie, że jego prawo nie jest ujawnione w ewidencji gruntów. Zarzucono również, że organy administracji publicznej wyraziły swą ocenę sprawy w oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków, które ukształtowane zostały przez decyzję naczelnika Gminy M. z dnia 12.08.1980 r. nr [....] , przy czym decyzja ta obarczona jest kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a., ponieważ skierowana została do S.T. , który już od wielu lat nie żył. W związku z tym rzeczą organów administracji było dokonanie aktualizacji zapisów ewidencji gruntów i budynków poprzez ujawnienie praw skarżących po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wadliwej decyzji Naczelnika Gminy M. W oparciu o powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Starosty K., a także o zasądzenie kosztów. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. sąd uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięte zostały naruszeniem prawa o takim właśnie charakterze. Kwestionowane postanowienia zostały podjęte w postępowaniu nadzwyczajnym, tj. w sprawie o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 29.08.1983 r. nr [....] o zatwierdzeniu projektu scalenia gruntów, w oparciu o art. 149 § 3 k.p.a. Sprawa ta została wszczęta w wyniku podania o wznowienie postępowania L.S. , J.P. i A.T. , którzy powołali się na przyczynę wznowienia opisaną w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., tj. okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem wyżej opisanej decyzji. Należy w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2). Oznacza to, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania jest oparty na ustawowych przesłankach wznowienia, enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 oraz w art. 145a § 1, oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w m.in. w art. 148 k.p.a. Zatem postępowanie w sprawie wznowienia postępowania jest nadzwyczajnym trybem postępowania, w toku którego można wyróżnić trzy stadia: 1) stadium wszczęcia postępowania, 2) stadium rozpoznania, 3) stadium rozstrzygnięcia. W stadium wszczęcia postępowania następuje jedynie ustalenie dopuszczalności tego nadzwyczajnego trybu postępowania oraz spełnienie wymagań formalnych. W tym stadium organ bada spełnienie wymogów formalnych podania, stosując przepisy o podaniach i konsekwencjach braków oraz bada zachowanie terminu do złożenia żądania wszczęcia postępowania (w zw. z art. 148 § 1 i 2 k.p.a.). Dokonane ustalenia w stadium wszczęcia postępowania są podstawą do wydania: 1) postanowienia o wszczęciu postępowania w sprawie wznowienia postępowania, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do podstaw wznowienia postępowania, a następnie w razie ustalenia wystąpienia jednej z podstaw, do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną (art. 149 § 2 k.p.a.); 2) postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania, a więc wydanie postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., może mieć miejsce w wypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, tzn. gdy z podaniem wystąpiła osoba nie będąca stroną postępowania zakończonego decyzją, co do której wznowienia postępowania żąda, jednakże inna jest sytuacja, gdy z wnioskiem o wznowienie postępowania występuje osoba na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a tak było w kontrolowanej sprawie. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot, który nie jest stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot, który nie jest w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. W niniejszej sprawie jak wyżej wskazano, we wniosku o wznowienie postępowania powołano m.in. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a w toku postępowania wnioskodawcy wskazali także, iż w postępowaniu scaleniowym niesłusznie pominięto spadkobierców S.T., jako właścicieli gruntów podlegających scaleniu. Z akt sprawy wynika także, iż wnioskodawcy są spadkobiercami S.T. Zatem we wniosku o wznowienie postępowania skarżący wywiedli przymiot strony, a w związku z czym zachodziła potrzeba zbadania przymiotu strony i legitymacji do żądania wznowienia postępowania na podstawie akt sprawy, a to wymagało wznowienia postępowania w celu dokonania oceny, czy wskazywana podstawa występuje. Zbadanie powyższych okoliczności powinno być dokonane po wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, zgodnie z regułami prawa procesowego. Reasumując, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, powołanie się przez składającego podanie o wznowienie postępowania na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, powinno skutkować wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania jurysdykcyjnego, w którym powinny brać udział wszystkie strony postępowania. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, to jest legitymacji materialno-prawnej osoby żądającej przeprowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej. Organ, poza przypadkami braku wyraźnego wskazania w żądaniu wszczęcia postępowania wznowieniowego przyczyny wznowienia z katalogu przesłanek zawartych w k.p.a. lub oczywistego braku legitymacji do występowania w charakterze strony takiego postępowania, ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 k.p.a. Po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, organ przeprowadza postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). W przeciwnym razie następowałoby badanie przyczyn wznowienia postępowania przed jego wszczęciem. Powyższe stanowisko zostało utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z dnia 29 maja 2012 roku sygn. II OSK 452/11 oraz z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. II OSK 821/1, opubl. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://www.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie odmawiając, na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., wznowienia postępowania z powodu braku przymiotu strony - w sytuacji kiedy wskazano jako podstawę wznowienia przesłankę z pkt 4 art. 145 § 1 k.p.a. - organy naruszyły dyspozycję art. 149 § 3, a także § 1 i 2 tego artykułu oraz art. 151 k.p.a. Naruszenie to zaś mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni koniecznym uchylenie kontrolowanych przez Sąd postanowień w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wziąć po uwagę opisane powyżej przez Sąd wskazania co do dalszego postępowania. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a.