II SA/Kr 1328/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędzia WSA Małgorzata Brachel - Ziaja Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 2 marca 2009 r. w K. na podstawie art. 156 § 1 pkt 4, art. 157 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 28 kpa stwierdziło nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 maja 2008 r. znak [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołów zabudowy usługowej, garaży lub parkingów samochodowych w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Budynki mieszkalne wielorodzinne z drogami dojazdowymi na dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] w rejonie ul. [...] . W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności toczyło się na wniosek [...] sp. z o.o. sp. kom. w K. We wniosku wskazano, że na mocy umowy z [...] 2008 r. spółka nabyła własność w/w działki nr [...] obr. [...] Gmina K., ale jej prawa jako strony zostały w postępowaniu pominięte. Kolegium ustaliło, że w [...] 2008 r. w/w spółka nabyła od E.O. działkę [...] o powierzchni 7a 27 m2, wchodzącą w skład projektowanego przedsięwzięcia. Spółka nie została zawiadomiona o przebiegu postępowania administracyjnego, jak również nie została jej doręczona w/w decyzja z 19 maja 2008 r. Wszelkie pisma były natomiast kierowane do E.O . Organ podniósł, że decyzja może określać prawa i obowiązki tylko podmiotu mającego kwalifikację strony. Jeśli została skierowana do podmiotu nie będącego stroną, to tym samym ukształtowała sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Decyzja jest zatem obarczona wadą nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Nadto organ wskazał, że w kwestionowanej decyzji nieprawidłowo określono jej adresata, gdyż zgodnie z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego od 14 stycznia 2008 r. powinien być nią [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. , domagając się uchylenia wyżej opisanej decyzji i umorzenia postępowania. W ocenie strony odwołującej się, spółce [...] nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 19. 05. 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, albowiem wykazała ona jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny. Okoliczność, że spółka jest właścicielem działki sąsiadującej z działkami strony odwołującej się może uzasadniać jej udziału w postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach, natomiast nie uprawnia do występowania w sprawie stwierdzania nieważności decyzji. Osobą upoważnioną na podstawie art. 157 § 2 kpa do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności spornej decyzji mogłaby być ewentualnie E.O. jeżeli tylko wykazałaby, że ma w tym interes prawny. Nadto strona odwołująca się podkreśliła różnicę między sformułowaniem "skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie" zawartym w art. 156 § 1 pkt 4 kpa a "nie braniem udziału w postępowaniu" zawartym w art. 145 §1 pkt 4 kpa. W przedmiotowej sprawie można bowiem mówić jedynie o zaistnieniu wady wtórnej, związanej z nie uczestniczeniem w postępowaniu, a nie o wadzie tkwiącej w samej decyzji. Wskazała, że art. 156 § 1 pkt 4 kpa obejmuje takie przypadki, gdy decyzja administracyjna kształtuje sytuację prawną podmiotu, którego w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Natomiast E.O. na mocy decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 maja 2008 r. nie nabyła żadnych praw, ani nie nałożono na nią żadnych obowiązków. Sam fakt doręczenia decyzji osobie nieuprawnionej nie powoduje automatycznie nadania uprawnień strony. Strona odwołująca się podniosła również, że adresat kwestionowanej decyzji został określony prawidłowo. W decyzji wskazano jedynie w części wstępnej, że rozpoznano wniosek z [...] 2007 r. spółki [...] Sp. z o.o. co było zgodne z prawdą, gdyż wniosek został złożony wówczas, gdy spółka działała pod taką firmą. Nadto organ nie wyjaśnił jakie znaczenie dla oceny ważności decyzji ma zmieniona nazwa podmiotu w trakcie postępowania administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z 18 czerwca 2009 r., znak: [...] , na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 kpa oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności konkretnego aktu jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności takiej decyzji. Istotne zatem dla ustalenia legitymacji skargowej [...] sp. z.o.o. sp. kom. w K. jest to, czy posiada ona interes prawny w unieważnieniu decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 maja 2008 r. Zdaniem Kolegium istnienie takiego interesu nie budzi wątpliwości. Spółka jest bowiem właścicielem działki [...] , która jak wynika z akt sprawy wchodzi w skład obszaru, na którym ma być realizowane zamierzenie inwestycyjne, dla którego wydana została decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Uzyskanie takiej zgody jest jednym z elementów procesu inwestycyjnego. Organ odwołał się do treści obowiązującego w dacie wydania decyzji art. 46 a ust. 1 ustawy z 27. 04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska, wskazując, że w doktrynie podkreśla się, że regulacje zawarte w art. 46a odnoszą się też do stron postępowania, chociaż nie zostały one wprost w tym przepisie wskazane. Należy stosować ogólne zasady określone w art. 28 kpa, przy czym powszechnie przyjmuje się, że interes prawny w sprawie mają podmioty znajdujące się w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia (właściciele nieruchomości oraz władający nieruchomościami na podstawie innych praw rzeczowych), co podlega każdorazowo indywidualnej ocenie organu właściwego do wydania decyzji. Skoro interes prawny ma właściciel działki sąsiedniej względem realizowanej inwestycji, tym bardziej ma go właściciel działki, która jest wskazana jako wchodząca w obszar zamierzenia inwestycyjnego. Interes prawny znajduje swoje oparcie w prawie własności i uprawnieniach właściciela do dysponowania swoją własnością, w granicach prawem określonych. Podkreślił, że "legitymacja określonego podmiotu może wynikać z następstwa materialno-prawnego", następca prawny również jest uprawniony do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto Kolegium stwierdziło, że wskazane przez stronę odwołującą się tryby wzruszenia decyzji ostatecznej nie wykluczają się wzajemnie. Spółka [...] sp. z o.o. sp. kom. w K. była uprawniona z racji braku uczestnictwa w postępowaniu do żądania wznowienia postępowania w sprawie (art. 145 § 1 pkt 4 kpa) oraz posiadała legitymację czynną w sprawie stwierdzenia nieważności. Z tego pierwszego trybu nie skorzystała. Uruchomiła natomiast nadzwyczajny tryb kontroli na podstawie art. 156 kpa. Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie istnienia wady kwalifikowanej z art. 156 § 1 pkt 4 kpa nie jest uzależnione od tego, czy był tylko jeden adresat decyzji, czy też było ich wielu. W ocenie Kolegium, zmiana nazwy Spółki [...] w trakcie postępowania nie może mieć jakiegokolwiek znaczenia dla oceny ważności spornej decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą we W. , zarzucając naruszenie art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz przesłanek którymi, organ kierował się przy podejmowaniu decyzji, nierozpoznanie całego materiału dowodowego oraz wadliwe uzasadnienie podstawy prawnej i rozstrzygnięcia. Skarżąca wskazała na naruszenie art. 28 i art. 157 § 2 kpa poprzez uznanie, że [...] sp. z o.o. sp. kom. w K. jest stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez ustalenie, że zaskarżona decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z 2 marca 2009 r. oraz umorzenie postępowania toczącego się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w K. , a także zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej w skrócie: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd - nie przejmując sprawy do jej końcowego załatwienia - bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W następstwie rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, nie będąc ograniczonym zarzutami i wnioskami skargi oraz przywołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji opisanych powyżej uchybień, a tym samym wobec nieuwzględnienia skargi oddalił ją. Rozważania dotyczące oceny prawidłowości działania Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. w niniejszej sprawie rozpocząć należy od wskazania, iż zaskarżona decyzja dotyczy stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 maja 2008 r. znak [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołów zabudowy usługowej, garaży lub parkingów samochodowych w ramach zamierzenia budowlanego pn. "Budynki mieszkalne wielorodzinne z drogami dojazdowymi na dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], obr. [...] w rejonie ul. [...],[...],[...] ". Analizując legalność działania organów administracji w tak określonym przedmiocie należy wskazać, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej. Ochrona decyzji ostatecznych została wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przesłanki pozytywne stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 k.p.a. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Trzeba podkreślić, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, co zresztą uczynił, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. W ich efekcie może co najwyżej dojść do wydania decyzji kasatoryjnej. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego wskazanych w przepisach dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. prawidłowo uznało, że [...] sp. z o.o. sp. kom. w K. miała legitymację prawną do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 maja 2008 r., jak również zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności w/w decyzji z uwagi na naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Legitymację do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego ( na wniosek) ma podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Z kolei pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, jest wyprowadzone z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej, która stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Zgodnie z art. 46a ust. 1 ustawy z 27. 04. 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych wszczyna się na wniosek podmiotu podejmującego realizację przedsięwzięcia. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że: "pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić oraz aktualny, a nie ewentualny" (wyrok NSA z 20 kwietnia 1998 r., IV SA 1106/97, podobnie postanowienie NSA z 5 lutego 1998 r., I SA/Po 1242/97). Zgodnie z powyższym powszechnie przyjmuje się, że przymioty strony w sprawach wydania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych będą posiadać podmioty mające tytuł prawny do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie zamierzonego przedsięwzięcia, ponieważ zostaną narażone na jego oddziaływanie. Nadto nie można wykluczyć, że uciążliwości związane z realizowanym przedsięwzięciem będą oddziaływać również na dalej położone nieruchomości. Oczywistym jest, że skoro interes prawny przyznaje się w sprawie właścicielom działek sąsiednich względem realizowanej inwestycji, tym bardziej ma go właściciel nieruchomości, na której inwestycja jest planowana. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej, zawartym w skardze, w/w działka [...] , będąca przedmiotem umowy kupna - sprzedaży z [...] 2008 r. została wskazana w decyzji Prezydenta Miasta K. z 19 maja 2008 r. jako nieruchomość wchodząca w zakres inwestycji. Mając powyższe na uwadze należy przyjąć, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Pogląd taki jest zbieżny z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, wyroku NSA z 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98 i wyroku NSA z 1 sierpnia 2001 r., I SA 2224/99. Wypada zatem stwierdzić, że Spółka [...] sp. z o.o., sp. kom. jako właściciel w/w działki, pominięty w postępowaniu o ustalenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia miała interes prawny, aby zainicjować postępowanie nadzwyczajne zmierzające do wzruszenia ostatecznej decyzji, w tym zarówno postępowania w sprawie nieważności, jak i wznowienia postępowania. Należy również podzielić stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kolegium z 2 marca 2009 r., że decyzja Prezydenta Miasta K. z 19 maja 2008 r. obarczona była kwalifikowaną wadą skutkującą orzeczeniem jej nieważności, tj. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Jak zostało stwierdzone decyzja ta została doręczona E.O. , która w chwili jej wydania nie była już właścicielką przedmiotowej działki nr [...] . Decyzja może określać prawa i obowiązki tylko podmiotu mającego kwalifikacje strony. Jeśli została ona skierowana do podmiotu nie będącego stroną to ukształtowała sytuację prawną osoby, której w świetle prawa materialnego nie powinna dotyczyć. Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własne stanowisko wyrażone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 19 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 949/07, gdzie stwierdzono, że "w przypadku gdy w decyzji administracyjnej jako stronę oznaczono podmiot, który nie był i nie może być stroną postępowania, bowiem postępowanie nie dotyczyło jego interesu prawnego lub obowiązku, to taka decyzja jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie; w przypadku wielości stron postępowania oznaczenie jako strony osoby, która nie jest i nie może być stroną powoduje kwalifikowaną wadę decyzji także wówczas, gdy pozostałe strony są oznaczone prawidłowo. Organ administracji publicznej jest obowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania. Organ nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na których żądanie postępowanie zostało wszczęte, bowiem brak jest podstaw prawnych różnicowania stron na takie, które są adresatami decyzji i te, którym się doręcza decyzję. Jeżeli bowiem dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania." Z tych względów Sąd uznał, że zaistniała przesłanka wynikająca z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, zatem wydane w sprawie decyzje są prawidłowe. Podniesione zarzuty w kontekście poczynionych rozważań należy uznać za niezasadne. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w oparciu o przepis art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.