II SA/Kr 133/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2017 r. sprawy ze skargi S. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia 22 listopada 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania skargę oddala. Starosta S. działając na podstawie art. 104 oraz art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. decyzją z dnia 10 lutego 2016 r. nr [....] odmówił uchylenia decyzji Starosty S. z dnia 15 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że H.R. działając z pełnomocnictwa S.R. wystąpił 7 kwietnia 2015 r. o wznowienie postępowania i ujęcie jako strony w postępowaniu zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 sierpnia 2013r. sygn. akt II OSK 821/12. Jako podstawę wznowienia H.R. przywołał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. twierdząc, że strona bez swej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wojewoda [....] postanowieniem z dnia 14 października 2015 r. uchylił postanowienie Starosty [....] z dnia 6 maja 2015 r. odmawiające wznowienia postępowania. W związku z powyższym organ wznowił postępowanie postanowieniem z dnia 23 listopada 2015 r. oraz powiadomił strony o możliwości zapoznania się z całą dokumentacją i wnoszenia uwag lub zastrzeżeń. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ stwierdził, że w postępowaniu, zakończonym ostateczną decyzją z dnia 15 kwietnia 2014 r., wszystkim stronom postępowania, w tym H.R. , zapewniono udział w postępowaniu. H.R. odmawiał przyjmowania korespondencji (zawiadomienia z dnia 4 lutego 2014 r. oraz decyzji z dnia 15 kwietnia 2015 r.) kierowanej na adres wskazany przez S.R. . Brak czynnego udziału w postępowaniu H.R. , wynikał ze świadomej odmowy odbioru korespondencji wysyłanej na adres wskazany w pełnomocnictwie. Korespondencja wysyłana do pełnomocnika wracała z adnotacją: "adresat odmówił przyjęcia". Od tej decyzji odwołanie wniosła S.R. reprezentowana przez H.R. twierdząc, że decyzja jest niezgodna z prawem. W odwołaniu powołano się na określenia "adresat", "adres" podane w słowniku języka polskiego. H.R. uznał, że nie brał udziału w postępowaniu, nie mógł odebrać adresowanej do niego korespondencji, w tym decyzji z dnia 15 kwietnia 2014 r., ponieważ nadana została ona na adres: "[....] ". zamiast na adres: "[....] ". Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że zarówno zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jak i decyzja Starosty S. z dnia 15 kwietnia 2014 r. zostały zwrócone przez pocztę z adnotacją "zwrot -Adresat odmówił przyjęcia". Oznacza to, że pod wskazanym adresem doręczenia zastano adresata i teoretycznie mógł on odebrać adresowaną do niego korespondencję, lecz tego nie uczynił. Bezspornym jest zatem, iż organ podejmował próby doręczania korespondencji, a H.R. , widząc na kopercie z jego nazwiskiem, w trakcie próby doręczania adres "[....] "(zamiast .....) odmawiał przyjęcia korespondencji. Przy czym akta sprawy wskazują, że korespondencja adresowana na adres np. S.M. , [....] , czy G.D. i A.D. , ul. [....] , była skutecznie doręczana czyli odbierana przez adresatów. W aktach sprawy zalegają pisma adresowane do pełnomocnika S.R., H.R. z adnotacją "zwrot - Adresat odmówił przyjęcia". Zgodnie z przepisem art. 47 § 2 K.p.a. takie pisma uznaje się za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata. Oznacz to, iż nie można uznać, że H.R. , pełnomocnik S.R. nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy. Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S.R. reprezentowana przez pełnomocnika. Pełnomocnik skarżącej H.R. podniósł, że przebywa czasowo w swoim rodzinnym domu w S. i adresem do korespondencji jest [....] . Wszelka korespondencja kierowana na [....] nie była odbierana przez pełnomocnika skarżącej jako niespełniająca wymagań ustawowych. Dlatego pełnomocnik odmawiał jej przyjęcia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł o jej oddalenie podtrzymują przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, ze zm.) wojewódzki sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm. – zwana dalej w skrócie P.p.s.a.), stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy zaskarżony akt narusza prawo w sposób określony w ostatnio cytowanej ustawie. W przypadku zaskarżenia decyzji lub postanowienia Sąd zobowiązany jest zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. do ich uchylenia - jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy – lub do stwierdzenia ich nieważności, jeśli zachodzą przesłanki przewidziane w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja tego rodzaju wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga podlega oddaleniu. Decyzja ta zapadła w postępowaniu wznowieniowym, który jest jednym z nadzwyczajnych trybów służących weryfikacji decyzji ostatecznej zapadłej w postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami art. 145 – 152 K.p.a. Postępowanie wznowieniowe przebiega w 2 fazach – wstępnej, zainicjowanej wnioskiem o wznowienie, w której następuje badanie dopuszczalności wznowienia pod względem formalnym. Badanie to obejmuje kwestie podmiotowe czyli ustalenie czy wniosek o wznowienie pochodzi od strony postępowania, czy został złożony w ściśle określonym w art. 148 K.p.a. terminie oraz czy dotyczy ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a. Ustalenie czy w danym przypadku zaistniały rzeczywiście podstawy wznowienia, a następnie rozstrzygnięcie istoty sprawy może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym stanowi expressis verbis art.149 § 2 K.p.a. Rodzaje rozstrzygnięć jakie mogą zapaść we wznowionym postępowaniu wymienia art. 151 K.p.a. w powiązaniu z art. 146 K.p.a. (uchylenie decyzji dotychczasowej lub stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa lub też odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej). W przypadku powołania przesłanki braku udziału w postępowania, wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. badanie czy domagający się wznowienia podmiot, który bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu, ale ma w nim interes prawny, a więc ma status strony – choć dotyczy kwestii podmiotowej, następuje w fazie rozpoznawczej postępowania wznowieniowego, bowiem tylko na tym etapie możliwe jest zbadanie sprawy w problematycznym zakresie i rozstrzygnięcie kwestii czy istnieją podstawy do wznowienia postępowania. Wydana w niniejszej sprawie decyzja organu I instancji, utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej czyli decyzji Starosty S. z dnia 15 kwietnia 2014 r., w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. (organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145 a). Po wznowieniu organ uznał bowiem, że skarżąca nie może twierdzić, ze nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy, gdyż jej pełnomocnik celowo odmawiał przyjęcia kierowanej do niego korespondencji. Przede wszystkim wskazać należy, że doręczenie jest czynnością materialno - techniczną, z której dokonaniem przepisy wiążą określone skutki prawne. Z gwarancyjnego charakteru instytucji doręczenia wynika, że tylko doręczenie zgodnie z obowiązującymi przepisami można uznać za skuteczne i wywołujące określone następstwa prawne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzają regułę bezpośredniego doręczenia pisma adresatowi. Wszystkie wyjątki od tej zasady należy interpretować ściśle, a warunki dopuszczające w tym zakresie odstępstwa muszą być przestrzegane rygorystycznie. Organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników albo inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 K.p.a.). Osobom fizycznym pisma doręcza się w ich mieszkaniu lub miejscu pracy (art. 42 § 1 K.p.a.). Pisma mogą być też doręczane w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 42 § 2 K.p.a.) lub w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie (art. 42 § 3 K.p.a.). Zgodnie z art. 47 K.p.a. jeżeli adresat odmawia przyjęcia pisma przesłanego mu przez pocztę lub inny organ albo w inny sposób, pismo zwraca się nadawcy z adnotacją o odmowie jego przyjęcia i datą odmowy. Pismo wraz adnotacją włącza się do akt sprawy (§ 1 art. 47 K.p.a.). W takich przypadkach uznaje się, że pismo doręczone zostało w dniu odmowy jego przyjęcia przez adresata (§ 2 art. 47 K.p.a.). Takie rozwiązanie zostało wprowadzone przez ustawodawcę w celu zapobiegania sytuacjom, gdy negatywne stanowisko adresata w przedmiocie przyjęcia pisma miałoby udaremniać prawne doręczenie pisma, co mogłoby pociągać możliwość bezzasadnego wstrzymywania biegu postępowania. Powtórzyć więc należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że strona nie może zatem traktować odmowy przyjmowania pism jako jeszcze jednego środka obrony własnych interesów. W konsekwencji musi liczyć się z tym, że nieuzasadniona odmowa przyjęcia pisma prowadzi do uznania doręczenia jako prawnie skutecznego." (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 1653/13). Przyjęcie fikcji prawnej polegającej na uznaniu pisma za doręczone w dniu odmowy jego przyjęcia jest możliwe tylko przy zachowaniu ściśle określonych warunków. Czynność doręczenia można uznać za skuteczną wówczas, gdy dokonano ją z zachowaniem wszystkich przesłanek określonych przez prawodawcę dla danego, wykorzystanego przez organ, sposobu doręczenia. Z odmową przyjęcia pisma zatem można mieć do czynienia jedynie wówczas, gdy doręczający wprost przekazał pismo adresatowi, natomiast adresat wyraźnie oświadczył doręczającemu, że pisma tego nie przyjmuje albo też w inny sposób uzewnętrzni wolę odmowy przyjęcia tego pisma. Odmowa odbioru pisma musi mieć zatem charakter wyraźny, a okoliczność tę ma potwierdzać stosowna adnotacja. Ponadto adnotacja ta powinna w swej treści jednoznacznie wskazywać, że to adresat odmówił przyjęcia doręczanego mu pisma oraz datę odmowy odbioru przesyłki. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji Starosty S. z dnia 15 kwietnia 2014 r. o odmowie uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego w S. Z adnotacji, dokonanej na dowodzie doręczenia decyzji organu I instancji doręczającego wynika, że dniu 17 kwietnia 2014 r. pełnomocnik skarżącej H.R. odmówił przyjęcia korespondencji. Skoro fakt odbioru kierowanej do skarżącej korespondencji jest wyraźny i został w sposób wymagany prawem udokumentowany, to rzeczywiście zgodzić się należało z Wojewodą [....], że nie można twierdzić jakoby skarżąca nie brała udziału w postępowaniu bez własnej winy. Co więcej podkreślić należy, że pełnomocnik skarżącej w treści skargi wprost przyznał, że celowo nie odbierał kierowanej do niego korespondencji. Tym samym działanie to było zamierzone i na tym etapie postępowania nie można żądać wznowienia postępowania, gdyż organy działały w myśl przepisów prawa. Wobec powyższego skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Wojewoda [....] wydał bowiem decyzję nie naruszając przy tym prawa. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku