II OSK 821/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant asystent sędziego Dominika Sasin - Knothe po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1012/11 w sprawie ze skargi S.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, a także zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty S. z dnia [...] maja 2009 r. znak: [...] 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz S.R. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 8 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S.R. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] kwietnia 2011r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Starosty S. z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na działce nr ew. 1 w S. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. wydaną po wznowieniu na wniosek S.R. postępowania organ odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2004 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2006 r. Wyrokiem z dnia 20 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 832/06 obie wymienione decyzje zostały uchylone, gdyż Sąd uznał, że nie zostało w sprawie wyjaśnione czy S.R. przysługuje przymiot strony postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta S., po ponownym rozpoznaniu wniosku S.R., odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2004 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej S.K. i G.K. na budowę przedmiotowego budynku. W toku postępowania organ ustalił, że przedmiotowy budynek mieszkalny nie może mieć negatywnego oddziaływania na środowisko oraz działki sąsiednie. Podkreślił, że woda do budynku ma być doprowadzona z istniejącej na działce studni, która nie była przedmiotem postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ wskazał, że we wniosku o wznowienie postępowania, wnioskodawczynie podniosła, że kwestionowana inwestycja ograniczy możliwość budowy na jej działce zbiornika na nieczystości oraz uniemożliwi doprowadzenie gospodarstwa do standardów "unijnych", jednak nie wskazała ona które przepisy prawa określają standardy gospodarstwa "unijnego" i w sposób kategoryczny przesądzają o budowie zbiorników na gnojówkę na działce nr ew. 2, która jest działką niezabudowaną i nie sąsiaduje bezpośrednio z jej zabudową zagrodową. Zdaniem organu w niniejszej sprawie nie ma podstaw prawnych do żądania zmiany lokalizacji przedmiotowego budynku (tj. do zachowania odległości 11.0 m od granicy działki nr ew. 2 – własność S.R.), by w czasie bliżej nieokreślonym móc ją zabudować zbiornikami na gnojówkę w odległości 4 m od granicy działki sąsiedniej. Organ zaznaczył, że inwestorzy wypełnili wszystkie obowiązki wynikające z ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 118 ze zm.), a lokalizacja budynku spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Działka nr ew. 1 zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego gminy leży w terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkalno-zagrodową i mieszkalną jednorodzinną. Obie te formy zabudowy mają równe prawa. Skoro więc oddziaływanie przedmiotowego budynku zamyka się w granicach własności inwestora, to nie można było uznać S.R. za stronę w postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Odwołania od powyższej decyzji wniosła S.R., zarzucając organowi nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego, które zostały dokonane z pominięciem twierdzeń samej skarżącej, a także brak wypełnienia wymagań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 832/06 z dnia 20 listopada 2007 r. Odwołująca podniosła, że decyzja o pozwoleniu na budowę na sąsiedniej działce uniemożliwi jej zrealizowanie własnej inwestycji – powstaną ograniczenia w budowie zbiornika na nieczystości stałe. Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Wojewoda Małopolski utrzymała w mocy decyzję organu I instancji, podzielając ustalenia i oceny prawne z tej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 197/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu II instancji nakazując mu wyjaśnić w sposób prawidłowy dlaczego uznał, że S.R. nie przysługuje przymiot strony we wznowionym postępowaniu oraz odnieść się do przywołanych przez skarżącą w odwołaniu okoliczności, które w jej ocenie przesądzają o posiadaniu przez nią statusu strony. Wskazał na brak ustosunkowania do wskazanych przez odwołującą się zarzutów, że realizacja przedmiotowej inwestycji na działce nr 1 w odległości 5 m od granicy z jej działką nr 2 narusza jej interes prawny, ponieważ uniemożliwia jej doprowadzenie posiadanego gospodarstwa do standardów unijnych i do zarzutów podnoszonych przez S.R. w odwołaniu oraz w pismach składanych w postępowaniu wznowieniowym, takich jak wskazane przez skarżącą kwestie przepisów prawa materialnego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Wojewoda Małopolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z powołanym w odwołaniu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.) nie jest możliwe zbudowanie zbiornika na gnojówkę na działce nr 2 na wysokości budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej, ani w żadnej innej części tej działki. Działka odwołującej, ma bowiem kształt wąskiego klina o długości około 88 m i jej średnia szerokość jest mniejsza niż 6,5, m, a na wysokości kwestionowanej inwestycji szerokość ta wynosi 5 m. Stosownie zaś do powołanego wyżej przepisu zbiornik na gnojówkę musi znajdować się w odległości 4m od każdej granicy działki oraz 15 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich. Organ uznał, że działka odwołującej nie jest objęta obszarem oddziaływania przedmiotowego budynku mieszkalnego, bowiem obszar oddziaływania tego budynku zamyka się w granicy działki będącej własnością inwestorów, zatem S.R. nie mogła posiadać przymiotu strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego. Ponadto organ podkreślił, że odwołująca się nie wykazał na czym miałoby polegać dostosowanie jej gospodarstwa rolnego do standardów unijnych. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S.R., zarzucając organowi nieprawidłowości w ustaleniach stanu faktycznego oraz pominięcie twierdzeń skarżącej, a także brak wypełnienia wymagań jakie postawił w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 197/10 z dnia 14 kwietnia 2010 r. oraz opieszałość w załatwieniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji zgodził się z ustaleniami organu II instancji, że oddziaływanie kwestionowanej inwestycji ogranicza się do terenu działki nr 1 stanowiącej własność inwestorów. Stwierdził, że brak jest podstaw prawnych do nakazania inwestorom zlokalizowania obiektu budowlanego w odległości 11 m od działki skarżącej, aby mogła ona na tej działce wybudować zbiornik na gnojówkę. Podkreślił, że żądanie takie jest domaganiem się realizacji własnych praw kosztem ograniczenia prawa własności inwestorów. Sąd uznał, że postępowanie administracyjne prowadzone było w sposób prawidłowy, zgodnie z zasadami postępowania, a organy ustaliły pełny stan faktyczny sprawy i wyjaśniły w sposób logiczny opierając się o przepisy prawa dlaczego skarżącej nie można było przyznać statusu strony w przedmiotowym postępowaniu o pozwolenie na budowę ustalając przy tym, że zatwierdzony projekt budowlany budynku mieszkalnego jest zgodny z przepisami. Skoro zatem inwestorzy mieli zrealizować inwestycję zgodnie z prawem i obszar oddziaływania inwestycji zamykał się w granicach działki inwestorów, to skarżącej nie przysługiwał w przedmiotowym postępowaniu przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła S.R. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 ust 1 w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz z art. 77 § 1 i art. 7 k.p.a. poprzez zaakceptowanie przez Sąd I instancji błędnie ustalonego stanu faktycznego, polegające na przyjęciu, iż planowana przez skarżącą na nieruchomości nr 2 budowa zbiorników na gnojówkę nie jest możliwa ze względu na naruszenie przepisu § 6 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. oraz naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., mimo że decyzja, której skarżąca żąda uchylenia, została wydana bez jej udziału jako strony postępowania. Zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że skarżąca nie jest stroną postępowania w sprawie udzielenia kwestionowanego pozwolenia na budowę, a także naruszenie wyżej wymienionych przepisów polegające na błędnej wykładni poprzez potraktowanie warunków techniczno-budowlanych jako jedynego kryterium ustalenia zasięgu oddziaływania danej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione. Wyłącznym przedmiotem sporu w sprawie w zakresie objętym dotychczasowym postępowaniem było to, czy S.R. przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie małżonkom K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego oraz, czy przysługiwało jej prawo wszczęcia postępowania wznowieniowego w tym przedmiocie, wobec pozbawienia jej możliwości udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem pozwolenia na budowę. Odmawiając uchylenia tego pozwolenia organy uznały, że S.R. nie jest stroną postępowania, ponieważ należąca do niej nieruchomość, oznaczona jako działka nr 2, nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku usytuowanego na sąsiedniej działce nr 1. Stanowisko to w pełni zaaprobował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę S.R. zaskarżonym wyrokiem. Ustalenie, iż nieruchomość S.R. nie znajduje się w obszarze oddziaływania budynku mieszkalnego S.K. i G.K. jest jednak sprzeczna ze szczegółowymi ustaleniami organów dokonanymi w rozpoznawanej sprawie i nastąpiło z obrazą art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Organy ustaliły bowiem (a ustalenia te w pełni podzielił WSA zaskarżonym wyrokiem), że w związku z wybudowaniem domu mieszkalnego przez rodzinę K. i wobec regulacji prawnych zawartych w przepisach § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowane (Dz.U. Nr 132, poz. 877 ze zm.), które to przepisy regulują warunki sytuowania zbiorników na płynne odchody zwierzęce, w tym konieczne odległości takich obiektów od granic nieruchomości i budynków, S.R. nie będzie mogła wybudować na swojej działce, w miejscu przez nią wybranym, zbiornika na odchody zwierzęce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podzielił przy tym wadliwy pogląd organów rozpoznających sprawę, że skoro budynek mieszkalny został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami regulującymi warunki, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie a nadto nie oddziaływuje on negatywnie na środowisko i sąsiednie działki, to właściciele tych działek nie mogą być uznani za strony postępowania. Wadliwość tego poglądu była wielokrotnie wykazana w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo wyroki NSA z 1 marca 2012 r., II OSK 282/11, Lex nr 1292702 i z 14 marca 2012 r., II OSK 2375/10, Lex nr 1145589), gdzie wyjaśniono, że budowa obiektu zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zachowanie wymaganych odległości obiektu od granic nieruchomości, nie przesądza o tym, czy obiekt ten oddziaływuje na sąsiednie nieruchomości. Definicja "obszaru oddziaływania obiektu", bezpośrednio wpływająca na ustalenie stron postępowania o pozwolenie na budowę (a także postępowań szczególnych związanych z udzieleniem takich postępowań) została zawarta w przepisie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Przez obszar ten wymieniony przepis uznaje teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Jak więc stwierdził NSA w uzasadnieniu wyroku z 24 stycznia 2013 r. (II OSK 1772/11, Lex nr 1270189) "aby uznać właściciela jakiejś nieruchomości za stronę postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę na innej nieruchomości należy ustalić, czy należąca do niego nieruchomość znajduje się w terenie wyznaczonym na podstawie konkretnych przepisów prawa materialnego w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego, przy czym przepisy te wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W rozpoznawanej sprawie – jak to zostało ustalone – obowiązujące przepisy nie pozwalają na sytuowanie zbiorników na odchody zwierzęce w odległościach 15 lub 30 m od otworów okiennych i drzwiowych pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, w zależności od rodzaju zbiornika (§ 6 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 1 wym. wyżej rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie). Teren wyznaczony w takiej odległości od budynku mieszkalnego znajduje się więc w obszarze oddziaływania tego obiektu, gdyż jego istnienie uniemożliwia legalną budowę w tej odległości zbiorników na gnojowicę. Ponieważ dom mieszkalny małżonków K. został pobudowany w odległości mniejszej niż wymienione w powołanym wyżej § 6 rozporządzenia MRiGŻ z 7 października 1997 r., to w sposób oczywisty fakt ten ogranicza sposób zagospodarowania działki nr 2 należącej do S.R., która nie może pobudować tam zbiornika na odchody. Nieruchomość skarżącej znajduje się więc – wbrew termu co ustalił WSA – w obszarze oddziaływania obiektu. Ustalenie to jest wynikiem błędnej wykładni przepisu prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 20 pr. bud., gdyż z prawidłowych ustaleń faktycznych Sąd I instancji wyprowadził błędny wniosek co do braku zastosowania tego przepisu. Należy przy tym też zauważyć, iż z motywów zaskarżonych decyzji i zaskarżonego wyroku wynika, że w sprawie pomylona została ocena zasadności żądań S.R. z ustaleniem jej kwalifikacji jako strony postępowania. Podstawą odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę było jednak wyłącznie stwierdzenie, że skarżąca nie jest stroną postępowania, które to ustalenie nastąpiło z naruszeniem prawa materialnego. Dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. NSA uwzględnił skargę kasacyjną wraz ze skargą wniesioną do Sądu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.