II SA/Kr 1332/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A.F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 września 2015 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu pisma WSA/wyr.1a - sentencja wyroku (tryb uproszczony) I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. na rzecz skarżącego A.F. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 20 lipca 2015 r. ([...]) Starosta [...] działając na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kpa zwrócił A. F. podanie z dnia 8 czerwca 2015 r. o przyznanie nieruchomości zamiennej bądź ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej przy ul. K. w Z., oznaczonej jako działka ewid. [...] obr. [...]. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż brak jest podstaw materialno-prawnych, w oparciu o które mógłby on prowadzić postępowanie administracyjne zainicjowane wnioskiem skarżącego, w trybie nieobowiązującej już ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.- dalej: u.z.t.w.n.). Obecnie kwestię wywłaszczania nieruchomości oraz odszkodowań z tego tytułu regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 z późn. zm. – dalej: u.g.n.). Wywłaszczenie nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...] (dawna parcela budowlana 1. kat. [...] z Lwh [...] c.d. Kw [...] i p.r. [...] kat. [...] z Lwh [...] c.d. Kw) na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego z dnia 29 września 1960 r., Rep. Nr [...] nie zaś w formie decyzji administracyjnej. Z uwagi na cywilnoprawny charakter roszczeń wynikających z ww. umowy sprzedaży, właściwą drogą do ich dochodzenia będzie postępowanie cywilne, zainicjowane wniesieniem powództwa do sądu powszechnego. Zażalenie na ww. postanowienie, zatytułowane jako "zażalenie na bezczynność organu administracji publicznej", złożył A. F. zarzucając naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez negowanie ustawy zatwierdzonej przez Sejm i w konsekwencji jej niezastosowanie, pomimo że złożony przez skarżącego wniosek zawierał żądanie oparte na tym przepisie. Ponadto zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 66 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie uprawnień przysługujących urzędnikowi Starostwa Powiatowego, niewykonanie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N.z dnia 29 lipca 2014 r. (znak: [...]), postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 14 sierpnia 2012 r. (znak: [...]) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 692/07, który wiąże wszystkie organy administracji publicznej (w tym Starostę T.), co stanowi naruszenie art. 35 k.p.a., a nadto podważenie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności art. 129 tej ustawy. Skarżący wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało zakończone decyzją Starosty T. z dnia 24 kwietnia 2015 r. ([...]) odmawiającą zwrotu nieruchomości. Podał również, że Sąd Rejonowy w Z. odrzucił sprawę uznając, że w sprawach wywłaszczeniowych właściwym organem jest Starosta. Postanowieniem z dnia 2 września 2015 r. ([...]), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 i art. 66 § 3 oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r.. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), utrzymało w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zbycie nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], nastąpiło w drodze umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 29 września 1960 r., Rep. nr [...]W ogóle więc nie doszło do rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia, gdyż zawarcie umowy sprzedaży pomiędzy zainteresowanymi stronami ma miejsce w drodze czynności cywilnoprawnej (umowy). W razie stwierdzenia, że sprawa nie podlega rozpatrzeniu w trybie administracyjnym, konieczne jest zastosowanie się do dyspozycji zawartej w art. 66 § 3 k.p.a. oraz zwrócenie podania wnoszącemu, co też w przedmiotowej sprawie prawidłowo uczynił organ I instancji wydając w tym przedmiocie stosowne postanowienie. A. F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 2 września 2015 r. ([...]). Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy. Jego zdaniem art. 6 ust. 1 i 58 u.z.t.w.n. wprowadzał umowę nabycia nieruchomości "za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy", jako umowę o nabycie nieruchomości zrównanąj z decyzją administracyjną o wywłaszczeniu nieruchomości, ze względu na szczególny charakter umowy o nabycie nieruchomości (o której stanowił art. 6 u.z.t.w.n.). Strony umowy nie miały realnego wpływu na treść umowy, w tym m.in. cenę nieruchomości, która nie odpowiadała realiom rynkowym i była limitowana treścią samej ustawy co przeczy zasadzie równości stron w ramach stosunku cywilnego i powoduje, że decyzje administracyjne orzekające o wywłaszczeniu na podstawie ustawy z 1958 r. i ustaw odrębnych i same przypadki wywłaszczenia na mocy decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z 1958 r., nie różnią się niczym od przypadków wywłaszczeń w drodze umowy cywilnej. W przedmiotowej sprawie doszło do wywłaszczenia w szerokim znaczeniu, które obejmowało takie właśnie naruszające zasadę równości stron umowy, jakie zawierano na podstawie art. 6 u.z.t.w.n. w drodze decyzji administracyjnej. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie naruszenie art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez odmowę ochrony majątkowych praw rzeczowych nabytych w dobrej wierze przez skarżącego oraz art. 32 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżącego, jako następcy prawnego w odniesieniu do innych spraw zakończonych wywłaszczeniem w trybie decyzji w tożsamym stanie prawnym i faktycznym dopuszczano postępowania administracyjne w zakresie wywłaszczeniowym, jak również naruszenie art. 2, art. 7 i art. 21 Konstytucji RP, zgodnie z którymi organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i w granicach zakreślonych przepisami prawa, polegające na bezprawnym uznaniu braku prawa skarżącego do rozpoznania jego wniosku, a w następstwie tego, jego zwrocie skarżącemu. Skarżący zarzucił również ww. postanowieniu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a., art. 6 oraz art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 k.p.a., art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lutego 2014 r. II SA/Kr 276/01. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zaskarżone postanowienie zostało uchylone w wyniku negatywnej oceny dokonanej z urzędu w granicach rozpoznawanej sprawy, a nie w uwzględnieniu zarzutów skargi. Zarzuty te w ogóle nie podlegały weryfikacji. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 66 § 3 kpa, zgodnie z którym "gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu". Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby bez jakichkolwiek dalszych wyjaśnień było oczywiste, że zgłaszane żądanie należy do drogi sądowej. Zwrot podania nie jest załatwieniem sprawy i nie może być poprzedzane prowadzeniem postępowania dowodowego i oceną prawną przesłanek zgłoszonego żądania. W rozpoznawanej sprawie organy doszły do przekonania, że sprawa nie należy do drogi administracyjnej dopiero po ustaleniu, że nieruchomość została zbyta w drodze umowy zwartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i po dokonaniu oceny, że w takim wypadku nie może być mowy o odszkodowaniu za wywłaszczona nieruchomość. W istocie więc organy ustaliły w sprawie stan faktyczny i poddały go ocenie w kontekście przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i w kontekście obecnie obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami. Swe rozważania zwieńczyły organy wnioskiem, że jedyną drogą do dochodzenia roszczeń z umowy sprzedaży nieruchomości jest droga cywilna. Rzecz jednak w tym, że ów wniosek nie dotyczy zgłoszonego żądania. A. F. nie domagał się wszak zasądzenia odszkodowania związanego np. z niewykonaniem umowy z 29 września 1960 r., ale przyznania nieruchomości zamiennej lub odszkodowania z wyraźnym wskazaniem przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami . Twierdził przy tym, że umowa zawarta w dniu 29 września 1960 r. w rzeczywistości stanowiła akt władczy, którego warunki były dyktowane tylko przez państwo. Jego zdaniem aktem tym pozbawiono własności nieruchomości jego poprzednika, a odszkodowanie nie było ustalone. Organy, orzekając na podstawie art. 66 § 3 kpa o zwrocie podania, nie wskazały zresztą o jaką konkretnie sprawę cywilną chodzi wskazując ogólnie, że dla rozpatrywania roszczeń i zarzutów związanych z wykonaniem umowy właściwe są sądy powszechne. Bliższe sprecyzowanie charakteru "roszczenia lub zarzutu" nie było możliwe, bo - jak wyżej wskazano – A. F. takiego w ogóle nie zgłosił: domagał się wydania decyzji o odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Nie ma przy tym wątpliwości, że ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdzić więc trzeba, że A. F. wystąpił do właściwego organu o wydanie decyzji administracyjnej w przedmiocie należącym do kompetencji tego organu. Załatwienie takiego podania polega na ustaleniu stanu faktycznego i sprawdzeniu czy stan ten odpowiada przesłankom wskazanym w przepisie mogącym mieć zastosowanie. Negatywna ocena w tej mierze nie może prowadzić do zwrotu podania, lecz do odpowiedniego rozstrzygnięcia w formie decyzji. Zgłoszone przez A. F. żądanie winno być więc zweryfikowane w postępowaniu administracyjnym przez przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i dokonanie prawnej oceny ustalonego stanu faktycznego. Organy zatem w sposób istotny naruszyły przepis art. 66 art. 66 § 3 kpa, a to powoduje konieczność uchylenia wydanych przez nie postanowień na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy.