II SA/Kr 1336/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2014 r. sprawy ze skargi H.S. i T.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 sierpnia 2013 r. znak: [ ] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej H.S. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Kr 1336/13 UZASADNIENIE Decyzją [...] z dnia 20 maja 1992 r Prezydent Miasta na podstawie art. 10 ust 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r Nr 30, poz 127 tekst jednol.) zatwierdził projekt podziału nieruchomości objętej [...] składającej się z działki nr [...] o pow. 0,4935 ha położonej w obrębie [...] b. dz. adm K. (stanowiącej własność R. R.) na działki nr [...] o pow. 0,1181 ha, nr [...] o pow. 0,0997 ha , nr [...] o pow.0,1174 ha, nr [...] o pow. 0,1268 ha i nr [...] o pow. 0,0315 ha sporządzony przez uprawnionego geodetę D. W. w dniu 18 maja 1992 r nr ks. rob. [...]. W decyzji tej nie określono, która działka stanowi grunt przeznaczony pod budowę ulicy, który na podstawie art. 10 ust 5 u gg przechodzi za odszkodowaniem na własność gminy. Skargę o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożyli Państwo H. i T. S., bowiem z mapy podziału wynika, że utworzona działka [...] przeznaczona jest, jako pas stanowiący drogę do pozostałych działek budowlanych, jednak w wykazie zmian działka ta nie została oznaczona, jako droga, co spowodowało, że została wydana błędna decyzja, która nie stwierdza, że działka [...] jest przeznaczona pod drogę dojazdową do pozostałych działek budowlanych. Decyzją z dnia 22 kwietnia 2013 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja [...] z dnia 20 maja 1992 r Prezydenta Miasta w części dotyczącej wydzielenia działki oznaczonej nr [...], co, do której nie zastosowano ust 5 art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r stanowiącego, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości - wydana została z naruszeniem prawa, bowiem stwierdzenie nieważności tej części decyzji jest niemożliwe, ponieważ decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Odmówiono stwierdzenia nieważności tej decyzji w pozostałej części. Na uzasadnienie stanowiska Kolegium stwierdziło, że stronami postępowania są wszyscy właściciele działek, które uległy podziałowi z działki pierwotnej [...]. Skarżący nie mają udziału w działce [...] i w związku z tym ich dojazd do swojej nieruchomości jest utrudniony. Obowiązujący art.10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości stanowił, że : - ust 1 podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, -ust 2 niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podział nieruchomości może nastąpić w celu : 1. zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej dwoma lub więcej domami jednorodzinnymi bądź innymi domami mieszkalnymi wraz z budynkami gospodarczymi , związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym, jeżeli podział ten ma polegać na wydzieleniu poszczególnym współwłaścicielom domów wraz z gruntem niezbędnym do prawidłowego korzystania z tych domów. 2. wydzielenia gruntu niezbędnego do prawidłowego korzystania z domu lub budynku wzniesionego przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze, 3.wydzielenia gruntu nabytego w drodze zasiedzenia. - ust 3 Podział nieruchomości następuje na podstawie decyzji rejonowego organu administracji rządowej ogólnej zatwierdzającej projekt podziału. -ust 4 przepis ust 3 nie dotyczy podziału o którym orzeka sąd. Jeżeli dopuszczalność podziału jest uzależniona od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( ust 1 ), sąd zasięga opinii rejonowego organu administracji rządowej. -ust 5 Grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy, z dniem w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym wg zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości. Decyzję z 20 maja 1992 r wydano wyłącznie na podstawie art. 10 ust 1 i 3 ustawy, bez przywołania w swej podstawie ust 5, jak też nie stanowiła o tym, iż w toku postepowania wydzielono ulice, czy tez działkę drogową, jako dojazd do utworzonych z podziału nieruchomości. Takie rozstrzygnięcie stało w sprzeczności z rzeczywistym podziałem nieruchomości pierwotnej, bowiem co wynika z mapy przedstawiającej podział i zapisu powierzchni nowych działek, oprócz działek o powierzchni i konfiguracji odpowiadającej działkom budowlanym powstała działka oznaczona nr [...], która posiada pow. ok. 300 m kw położona była pomiędzy powstałymi z podziału działkami, a jej kształt oraz szerokość wskazywały, iż nie kwalifikowała się jako działka budowlana, a mogła służyć jedynie jako droga dojazdowa. Wydzielona działka oznaczona, jako [...] znajdowała się na terenie miasta [...], była wydzielona granicami i mogła być przeznaczona z racji na swoje parametry, jedynie do obsługi bezpośredniego otocznia, co odpowiada definicji ulicy w rozumieniu art. 4 ustawy o drogach publicznych. Pominięcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 10 ust 5 stanowi o naruszeniu prawa w wymiarze rażącym, który musi stanowić o stwierdzeniu nieważności decyzji właśnie w tej części. Jednakże w sprawie miały miejsce następstwa prawne już po dokonanym podziale, tak że decyzja podziałowa wywołała nieodwracalne skutki prawne, które powodują że brak jest możliwości do stwierdzenia że decyzja ta czy jej część jest nieważna. W sprawie zastosowano art. 158 § 2 kpa, który zezwala jedynie na stwierdzenie, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Kolegium wskazuje, że okoliczności wymienione w art. 156 § 2 kpa mają na celu ochronę praw, które zostały nabyte już po wydaniu decyzji nieważnej. Decyzją [...] z dnia 2 sierpnia 2013 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję i podtrzymało dotychczasowa argumentację. Zaznaczyło, ze zawarcie umów sprzedaży udziałów w działce [...] wywołało skutki cywilnoprawne, których ważność jest oceniana na podstawie przepisów prawa cywilnego. Cechą postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest ocena jej prawidłowości pod względem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania a nie w dacie podejmowania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie. Decyzja Prezydenta Miasta o wprowadzeniu zmiany w ewidencji gruntów z użytku gruntowego dla działki [...] z ŁV na Dr została wydana w 6.08.1999 r, czyli siedem lat po wydaniu kwestionowanej decyzji. W swojej skardze na decyzję SKO w [...] skarżący H. S. i T. S. podnieśli, że nadal nie zmienia się ich sytuacja prawna związana z brakiem dostępu do drogi publicznej i brakiem możliwości przejęcia przez Miasto [...] tej drogi a przecież decyzja z dnia 20 maja 1992 r została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż niewłaściwie zastosowano przepisy odnośnie przejmowania dróg powstałych w wyniku podziału nieruchomości na działki budowlane, co spowodowało ze droga pozostała w rękach prywatnych właścicieli. Obecnie ½ działki drogowej nr [...] będąca przedmiotem decyzji podziałowej jest nadal w rękach prywatnego właściciela R. R., który sprzedał po ¼ udziałów kolejnym prywatnym właścicielom, którzy występują w stosunku do skarżących z roszczeniami o zapłatę za korzystanie z odpowiedniej części drogi. Rozpoznając skargę Wojewódzki sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Skarga jest częściowo zasadna i doprowadziła do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji tego samego organu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa w zakresie działki nr [...] a w pozostałym zakresie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji ,argumentując ze nie jest to możliwe z uwagi na nieodwracalne skutki prawne. Prawidłowo organ zakwalifikował wydanie decyzji z dnia 20 maja 1992 r z rażącym naruszeniem prawa, bowiem nie ma żadnych wątpliwości, że treść rozstrzygnięcia jest niezgodna z treścią przepisu, jaki powinien być zastosowany to jest art. 10 ust 5 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r o gospodarce gruntami i wywłaszczeniach nieruchomości ( Dz. U. z 1991 r nr 30, poz. 127 ze zm.). Rację ma jednak skarżąca, że wydana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w zakresie dotyczącym udziału we współwłasności nieruchomości stanowiącej działkę [...], który do chwili obecnej przysługuje R. R., którego prawo własności nie zmieniło się od 1992 r. Zastosowanie, zatem art. 158 § 2 kpa w tym zakresie nie było prawidłowe, gdyż istnieje możliwość cofnięcia tego skutku przez uruchomienie postępowania administracyjnego i wydanie stosownej decyzji. Wbrew stanowisku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] decyzja [...] Prezydenta Miasta z dnia 6 sierpnia 1999r o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencyjnym gruntów, była jedynie sprostowaniem istniejącego wcześniej błędu dotyczącym działki nr [...] w operacie ewidencji gruntów dla obrębu nr [...] jedn. ew. [...] – jak wynika jednoznacznie z jej uzasadnienia. W aktach administracyjnych na kartach 1 i 2 znajduje się projekt podziału geodezyjnego parceli nr [...], jako załącznik do opinii z dnia 22 marca 1992 r z którego jednoznacznie wynika że przewidywano powstanie drogi o pow. 2,35 a dla nowo wydzielanych działek. Taka propozycja podziału geodezyjnego została zaopiniowana pozytywnie przez Wydział Architektury UM w K. w dniu 22 marca 1992 r ( k – 3 akt administracyjnych), bowiem jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m. K. zatwierdzonym uchwałą R.N. m. K. z dnia 25 kwietnia 1988 r., co nastąpiło przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odnośnie nieodwracalności skutków prawnych w pełni podziela pogląd zaprezentowany w orzeczeniu NSA z dnia 17 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1438/11, że nieodwracalność skutków prawnych, odnoszona do działań administracji publicznej winna być ustalana w kontekście możliwości cofnięcia, zniesienia lub odwrócenia skutków prawnych w drodze działania organu administracji publicznej. Jeżeli zatem dane skutki prawne mogą być zniesione w drodze postępowania administracyjnego, nie mogą być one uznane za nieodwracalne. Jeżeli natomiast dany organ administracji nie posiada kompetencji do cofnięcia skutku decyzji badanej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, taka decyzja wywołuje nieodwracalny skutek prawny w zakresie prawa administracyjnego. ( cytowane za B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 619-620). Takie nieodwracalne skutki prawne wywołały natomiast następcze umowy sprzedaży zawarte przez dotychczasowego właściciela R. R. z osobami trzecimi. W wyroku z dnia 8 maja 2008 r I OSK 739/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że do nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zaliczyć należy zbycie nieruchomości w formie aktu notarialnego na rzecz osób trzecich, chronionych rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Należy mieć na względzie, że istnieje możliwość częściowego stwierdzenia nieważności decyzji podobnie jak częściowego stwierdzenia, że decyzję wydano z naruszeniem prawa ( wyrok NSA z dnia 12 października 1993 r II SA 1857/93, wyrok NSA z dnia 5 października 2009 r I OSK 1449/08). Z tych względów zachodzi konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającej ją decyzji tego samego organu. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ na podstawie danych z ksiąg wieczystych i ewidencji gruntów jednoznacznie i kompletnie ustali stan prawny nieruchomości będących przedmiotem postępowania ( wydzielonych z działki pierwotnej [...]), a następnie ponownie rozważy czy spełnione są przesłanki ustawy do stwierdzenia nieważności decyzji bądź w razie stwierdzenia, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa a także ewentualnie w jakim zakresie, przy uwzględnieniu wskazań o których była mowa wyżej. Wszystkie naprowadzone motywy sprawiły, że orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit.a, ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 poz. 270), zgodnie, z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Uchylenie obydwu postanowień nastąpiło w związku z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl, którego Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro obydwa postanowienia są wadliwe ich uchylenie stało się konieczne. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wydano na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ten sposób ze zasądzono je od organu na rzecz skarżącej.