II SA/Kr 134/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) Asesor WSA Anna Kopeć Protokolant: Specjalista Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2026 r. sprawy ze skargi Powiatu O. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 20 listopada 2025 r. znak K.RUT.477.87.2025 w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za korzystanie z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę. Dyrektor Zarządu Zlewni w Z. PGW WP decyzją z dnia 13 marca 2025 r., znak: [...], wydaną m.in. na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.), nałożył na Powiat O. administracyjną karę pieniężną (1720 zł) za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z odwodnienia mostu w miejscowości K. do rzeki S. w okresie od 1 stycznia do 31 marca 2024 r. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, wskazując przy tym, że odstąpienie od nałożenia kary nie jest możliwe z uwagi na świadomość, ciągłość i długotrwałość naruszenia, zaś normujący w sposób sztywny wysokość kary art. 472aa ust. 3 pkt 3 Prawa wodnego wyłącza stosowanie art. 189d k.p.a. W odwołaniu Starosta argumentował, że naruszenie prawa było znikome, co przemawia za odstąpieniem od nałożenia kary. Podkreślał, że opłaty były wnoszone regularnie, a po wszczęciu postępowania niezwłocznie podjęto działania w celu aktualizacji pozwolenia wodnoprawnego. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie PGW WP decyzją z dnia 20 listopada 2025 r., znak: [...], utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że instytucję opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1 Prawa wodnego) zastąpiła instytucja administracyjnej kary pieniężnej (art. 472aa Prawa wodnego). Powiat odprowadzał wody opadowe bez ważnego pozwolenia w okresie od 2022 do 2025 r. Pomimo, że poprzednie pozwolenie wygasło w dniu 30 kwietnia 2022 r., strona nie skorzystała z możliwości przewidzianej w art. 414 Prawa wodnego i nie zawnioskowała w terminie o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ nie zgodził się, że powyższe naruszenie miało znikomy charakter. W pozwoleniu wodnoprawnym określa się bowiem istotne kwestie z punktu widzenia ochrony środowiska, interesów ludności i gospodarki. Naganny jest również sposób postępowania strony (świadome, długotrwałe, z lekceważeniem aktualnych przepisów prawa korzystanie z usług wodnych). Zdaniem organu terminowe składanie przez stronę oświadczeń i wnoszenie opłat zmiennych nie powoduje obligatoryjnego odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Podkreślono, że Starostwo wystąpiło o wydanie nowego pozwolenia ponad trzy lata po wygaśnięciu posiadanego pozwolenia. Tymczasem jako podmiot realizujący zadania publiczne Starostwo winno dołożyć wszelkich starań, aby kompletny wniosek został złożony z odpowiednim wyprzedzeniem. Powiat O. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego, tj. 1. art. 7 oraz art. 107 w związku z art. 140 k.p.a. poprzez brak rozpoznania wszystkich okoliczności uzasadniających odstąpienie od wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f ust. 1 wskazanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji i w konsekwencji brak wszechstronnego rozpatrzenia odwołania złożonego przez skarżącego; 2. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, pomimo zaistnienia przesłanek obligatoryjnego odstąpienia od jej wymierzenia; 3. art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. art, 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo wodne poprzez zrównanie przez organ II instancji korzystania przez skarżącego z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego na skutek jego wygaśnięcia z korzystaniem z takiej usługi bez pozwolenia wodnoprawnego (tj. gdy dla danego urządzenia nie zostało ono nigdy wydane) i w efekcie przyjęciu, że na gruncie przedmiotowej sprawy brak było podstaw do odstąpienia od nałożenia skarżącemu kary administracyjnej. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu autor skargi podkreślał, że pomimo upływu okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, warunki korzystania z pozwolenia oraz zasady naliczania opłaty pozostały nie zmienione. W konsekwencji nie doszło do wyrządzenia szkody, naruszenia interesu publicznego, czy innych negatywnych skutków. Jeżeli uznać, że do naruszenia jednak doszło, to było ono nieznaczne, a waga naruszenia – znikoma. Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ pobierał opłaty za korzystanie z pozwolenia wodnoprawnego bez żadnych zastrzeżeń i nie podnosił, że Powiat nie posiada ważnych zezwoleń. Organ odwoławczy wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm. zm.) dalej zwana P.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 P.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Dodatkowo, zgodnie z art. 134 P.p.s.a, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Dokonawszy w niniejszej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że skarga jest nieuzasadniona. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.). Art. 389 cyt. ustawy wskazuje przypadki, w których wymagane jest pozwolenie wodnoprawne, w szczególności są to usługi wodne. Z kolei art. 268 ustawy wskazuje te usługi wodne, za które pobiera się opłaty. Jest to między innymi odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych do wód (art. 268 ust. 1 pkt 3 lit. a). Zgodnie natomiast z art. 472aa ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 pkt. 3 tej ustawy, administracyjnej karze pieniężnej podlega, kto wbrew przepisowi art. 389, art. 394 ust. 1 lub art. 425 ust. 1 korzysta z wód, wykonuje urządzenia wodne, roboty w wodach lub inne działania wymagające odpowiedniej zgody wodnoprawnej, bez odpowiednio pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, zgłoszenia wodnoprawnego lub oceny wodnoprawnej. Wysokość administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wynosi od 5000 zł do 1 000 000 zł, z wyjątkiem: odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód - gdzie podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód. Zatem poza sporem pozostaje, że odprowadzenie wód opadowych do wód bez pozwolenia wodnoprawnego, rodzi po stronie organu obowiązek wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej z tego tytułu. Nie ma też w sprawie sporu co do tego, że strona skarżąca nie posiadała pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie wód opadowych w okresie, za który wymierzona została kara administracyjna, co więcej nie posiada tego zezwolenia od 30 kwietnia 2022 r. do chwili wydania zaskarżonej decyzji. Zarzuty skargi sprowadzają się do niezastosowania przez organ instytucji odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, o której mowa w art. 189 f § 1 pkt 1 k.p.a. Prawo wodne nie reguluje zasad odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej, a przepis art. 472c ust. 3 ustawy wskazuje, że "w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie do administracyjnych kar pieniężnych, o których mowa w art. 472a ust. 1, art. 472aa ust. 1 i art. 472b ust. 1, stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego." Zgodnie z art. 189f k.p.a., odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest możliwe, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W niniejszej sprawie ewentualną podstawę odstąpienia stanowić mogły przesłanki zawarte w art. 189f § 1 pkt 1 tj. znikomość naruszenia prawa i zaprzestanie naruszeń. Organ do obu tych okoliczności odniósł się w swojej decyzji, więc nie jest prawdą, jak podnoszono w skardze, że nie poczynił w tym zakresie istotnych ustaleń i nie odniósł się do zarzutów odwołania. Organ wskazał jakie okoliczności sprawy wziął pod uwagę: strona skarżąca nie skorzystała z możliwości jakie daje art. 414 ust. 2 ustawy prawo wodne (pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń). Ostatecznie Powiat przez okres ponad 3 lat odprowadzał wody opadowe bez ważnego zezwolenia wodnoprawnego. Nie można zgodzić się z twierdzeniem, że korzystanie z usług wodnych na podstawie pozwolenia, które wygasło, nie stanowi naruszenia prawa. Skoro ustawa wymagała w art. 414 ust. 2 złożenia wniosku o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania pozwolenia wodnoprawnego, brak złożenia takiego wniosku stanowi naruszenie obowiązku ustawowego. Zdaniem organu powyższe naruszenie nie ma też znikomego charakteru. Powyższa ocena znajduje akceptację w ugruntowanym orzecznictwie, w którym podkreśla się, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegający na korzystaniu z wód bez wymaganej zgody wodnoprawnej jest znaczący, gdyż stanowi naruszenie podstawowych obowiązków prawnych związanych z gospodarką wodną. Działanie takie godzi w podstawy skonstruowanego przez ustawodawcę systemu gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych (por. wyrok WSA w Lublinie z 4 listopada 2025 r., II SA/Lu 514/25, wyrok WSA w Gdańsku z 18 lutego 2026 r., II SA/Gd 423/25). Należy pamiętać, że administracyjne kary pieniężne mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa. Wymierzenie kary jest przy tym niezbędne także dla ochrony interesu publicznego (ochrony środowiska). W skardze zarzucono, że organ zrównał sytuację korzystania z usługi wodnej na podstawie wygaśniętego pozwolenia wodnoprawnego z sytuacją, gdy konieczne pozwolenie nie było nigdy wydane. W odpowiedzi należy wskazać, że organ nie dokonał zróżnicowania powyższych stanów faktycznych, gdyż ustawa nie dawała ku temu żadnych podstaw, wprowadzając karę administracyjną za korzystanie z usług wodnych bez ważnego pozwolenia, w obu wymienionych w skardze przypadkach. Prawdą jest, że po wygaśnięciu pozwolenia wodnoprawnego Powiat korzystał z usług wodnych składając w tym czasie oświadczenia kwartalne, które były podstawą naliczania opłat zmiennych. Sąd nie zgadza się jednak, aby fakt ten można było potraktować jako przesłankę do ulgowego potraktowania strony. Oświadczenia nie były składane "z inicjatywy Powiatu", jak wskazano w skardze, lecz były wynikiem realizacji ustawowego obowiązku. Zrealizowanie jednego z obowiązków nie minimalizuje jednak zaniedbania w zakresie wypełnienia innych zobowiązań wynikających z przepisów prawa. Nie ma też nic nagannego w tym, że organ pobierał uiszczane opłaty zmienne z tytułu odprowadzania wód opadowych, ani nie można w tym upatrywać wyrazu akceptacji dla korzystania z usług wodnych bez ważnego pozwolenia. Z jasnego brzmienia art. 414 ust. 2 Prawa wodnego wynika, że ciężar działania w celu zapobieżenia utracie uprawnień wynikających z pozwolenia wodnoprawnego spoczywa na podmiocie korzystającym z tego pozwolenia. Organ nie miał żadnych obowiązków sygnalizacyjnych w tym zakresie. Naruszenie prawa miało zatem charakter długotrwały, systematyczny i wynikający bądź z nieznajomości zmienionych przepisów prawa, bądź z ich zlekceważenia. W obu przypadkach zaniechanie to nie może znaleźć usprawiedliwienia, tym bardziej, że mamy do czynienia z podmiotem samorządowym. Stąd decyzja o braku odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej, była zdaniem Sądu uzasadniona. Wobec powyższego Sąd oddalił skargę na zasadzie art. 151 P.p.s.a.