II SA/Lu 514/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Komajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2025 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej H. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] lipca 2025 r., znak: [...] w przedmiocie kary administracyjnej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2025 r. nr [...]; II. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz Gminy Miejskiej H. 507 (pięćset siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną do sądu decyzją z 3 lipca 2025 r., Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w L. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: RZGW w L.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miejskiej H. (dalej jako: Gmina lub skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. PGW WP z 14 kwietnia 2025 r. w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub zintegrowanego. Stan sprawy, w której wydano zaskarżoną decyzję, przedstawia się następująco: Gmina posiadała pozwolenie wodnoprawne z 4 lutego 2014 r. na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie wód opadowych i roztopowych na terenie Miasta H. poprzez istniejące, wyloty do rowów i rzeki L. P. , obowiązujące do 5 lutego 2024 r. W dniu 13 grudnia 2023 r. Gmina wystąpiła z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego. Ponieważ zdaniem organu I instancji wniosek nie spełniał wymogów formalnych, Gmina dwukrotnie była wzywana do uzupełnienia braków formalnych. Ostatecznie nowe pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych z terenu Miasta H. do wód rzeki L. P. ujętych w systemy kanalizacji deszczowej, zostało udzielone Gminie decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. PGW WP z 8 sierpnia 2024 r. Decyzja stała się ostateczna z dniem 17 września 2024 r. W dniu 1 października 2024 r. Dyrektor Zarządu Zlewni w S. P. ustalił w formie informacji Miastu H., za okres I kwartału 2024 r. opłatę zmienną w wysokości 3.375 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu miasta H.. W międzyczasie, pismem z 14 marca 2024 r. organ I instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia. Po przeprowadzeniu postępowania, wskazaną na wstępie decyzją z 14 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 472aa ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (aktualnie: Dz. U. z 2025 r. poz. 960 ze zm.; dalej jako: P.w.), organ I instancji wymierzył Gminie, za okres I kwartału 2024 r., administracyjną karę pieniężną w kwocie 16.875 zł za odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu miasta H. do wód rzeki L. P. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie, podnosząc, że złożyła wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego w terminie wymaganym do wydania decyzji, jednak organ nie wydał decyzji w ustawowym terminie. Ponieważ Gmina dopełniła wszystkich wymaganych prawem obowiązków, nieuzasadnione jest nakładanie na nią kary za brak pozwolenia wodnoprawnego. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z 3 lipca 2025 r., Dyrektor RZGW w L. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że Gmina powinna mieć świadomość, iż korzystanie z usług wodnych bez uzyskanego pozwolenia wodnoprawnego, będzie się wiązać z egzekwowanymi sankcjami prawnymi za naruszenie podstawowych obowiązków prawnych. W świetle stanowiska orzecznictwa sądów administracyjnych, podmiot korzystający ze środowiska składając wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego powinien uwzględnić okres konieczny do wydania pozwolenia, biorąc pod uwagę wymagania stawiane przez ustawodawcę eksploatacji danej instalacji, a w szczególności rodzaj i skalę prowadzonej w niej działalności. Wprawdzie ustawodawca nie określił jednoznacznie terminu złożenia wniosku, lecz należy zwrócić uwagę na art. 414 ust. 2 w zw. z art. 389 pkt 1-3 P.w., zgodnie z którym pozwolenia wodnoprawne nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, o którym mowa w ust. 1 pkt 1, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Z akt sprawy wynika, że ww. termin nie został dotrzymany. Gmina złożyła wprawdzie wniosek niezbędny do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, lecz uczyniła to w terminie mało prawdopodobnym do wydania przez organ nowego pozwolenia wodnoprawnego. Co więcej wniosek był niekompletny a dwukrotne zwracanie się organu o uzupełnienie braków formalnych w dokumentacji, dodatkowo wydłużyło proces uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Organ odwoławczy wskazał również, że Gmina nie skorzystała z prawa do wniesienia ponaglenia na niezałatwienie sprawy przez organ I instancji w terminie określonym w przepisach k.p.a. Dyrektor RZGW w L. podkreślił ponadto, że organ I instancji dokonał oceny kwestii zaistnienia podstaw odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, o których mowa wart. 189f Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej jako: k.p.a.), jednak uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki z przywołanego przepisu. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że mając na względzie rodzaj naruszenia prawa, polegający na korzystaniu z usługi wodnej bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego należy uznać, iż jest to istotne naruszenie prawa. Dodatkowo, zdaniem Dyrektora RZGW w L., strona nie zaprzestała naruszania prawa a co za tym idzie, nie zaszły przesłanki odstąpienia od wymienia kary. W skardze do sądu administracyjnego Gmina Miejska H. zarzuciła naruszenie: (1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., przez brak dostatecznego przeanalizowania i odniesienia się przez organ do przedstawionych w postępowaniu dowodów wskazujących na dopełnienie przez skarżącą należytej staranności w terminowym uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego; (2) art. 189f § 1 i 2 k.p.a., przez błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy nie zaistniały przesłanki odstąpienia od nałożenia kary określone w tym przepisie. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW w L. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Ponieważ analogicznymi wadami obarczona jest również decyzja organu I instancji – decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. PGW WP z 14 kwietnia 2025 r., na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako "p.p.s.a."), należało uchylić również tą decyzję. Podstawowe ramy prawne sporu przedstawiają się następująco: Odprowadzanie do wód – wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, stanowi rodzaj usługi wodnej, na którą wymagane jest pozwolenie wodnoprawne (art. 35 ust. 3 pkt 7 i art. 389 pkt 1 P.w.). Od 1 stycznia 2024 r., kto wbrew art. 389 P.w. korzysta bez pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego, podlega administracyjnej karze pieniężnej (art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w.). W przypadku odprowadzania wód opadowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód, podstawę ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi 500 % opłaty zmiennej za odprowadzanie wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast do wód (art. 472aa ust. 3 pkt 3 P.w.). Okolicznością bezsporną w sprawie jest, że Gmina posiadała pozwolenie wodnoprawne z 4 lutego 2014 r. na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie wód opadowych i roztopowych na terenie Miasta H. poprzez istniejące, wyloty do rowów i rzeki L. P. , obowiązujące do 5 lutego 2024 r. Bezspornie Gmina nie uzyskała nowego pozwolenia do upływu tego terminu, co skutkowało wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, ze względu na to, że nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia (art. 414 ust. 1 pkt 1 i art. 414 ust. 2 P.w.). Gmina wystąpiła z wnioskiem o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego w dniu 13 grudnia 2023 r. (po upływie terminu, który pozwalał na skorzystanie z art. 414 ust. 2 P.w.), ostatecznie nowe pozwolenie zostało udzielone Gminie decyzją Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. PGW WP z 8 sierpnia 2024 r. Bezsporne w sprawie jest również, że w okresie pomiędzy 5 lutego 2024 r. a 8 sierpnia 2024 r. Gmina nadal odprowadzała wody opadowe i roztopowe ujęte w systemy kanalizacji deszczowej na terenie miasta H. do rzeki L. P. . W takich uwarunkowaniach bezspornie spełniły się przesłanki określone w normie sankcjonującej – w art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w. – w ww. okresie Gmina korzystała z usługi wodnej określonej w art. 35 ust. 3 pkt 7 P.w. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Spór prawny w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do kwestii prawidłowości zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, uregulowanej w art. 189f § 1 i 2 k.p.a. Gmina stoi na stanowisku, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy spełnione zostały przesłanki odstąpienia określone w ww. przepisach. Zdaniem organów, nie było podstaw do zastosowania analizowanej instytucji. Przywołany przepis reguluje dwa odrębne mechanizmy odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Pierwszym jest obligatoryjne odstąpienie (§ 1), mające zastosowanie w dwóch przypadkach: po pierwsze, gdy waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa; po drugie, gdy za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. Drugi mechanizm ma już charakter fakultatywny – zgodnie z § 2 analizowanego artykułu, w przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: (1) usunięcie naruszenia prawa lub (2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia. W ocenie Sądu orzekającego w rozpoznawanej sprawie nie ma podstaw do zastosowania ani art. 189f § 1 pkt 2, ani art. 189f § 2 k.p.a. Kwestia art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. była przedmiotem badania przez organ I instancji, który wezwał Gminę do złożenia wyjaśnień dotyczących przesłanek określonych w tym przepisie, a odpowiedź udzielona przez Gminę (za analizowany czyn nie została nałożona kara pieniężna przez żadne organ administracji publicznej), bezspornie wykluczyła możliwość zastosowania tego mechanizmu odstąpienia od wymierzenia kary (wezwanie organu z 21 marca 2025 r., odpowiedź Gminy z 27 marca 2025 r., k. 17 i n. akt adm.). Specyfika analizowanej sankcji administracyjnej wyklucza zdaniem sądu również zastosowanie art. 189f § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę rodzaj naruszonego obowiązku oraz fakt, że ten sam organ udziela pozwolenia wodnoprawnego, kontroluje jego posiadanie i orzeka o karze administracyjnej za brak pozwolenia, nie jest zdaniem Sądu możliwe zastosowanie tego mechanizmu w rozpoznawanej sprawie. Do rozważenia pozostaje zatem kwestia tego, czy w rozpoznawanej sprawie były podstawy do zastosowania mechanizmu odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W tej kwestii należy tytułem wstępu poczynić kilka uwag natury ogólnej. W wyniku nowelizacji ustawy – Prawo wodne (art. 13 pkt 21 i 32 ustawy z dnia 13 lipca 2023 r. o rewitalizacji rzeki Odry; Dz. U. z 2023 r., poz. 1963) zmienił się mechanizm sankcjonowania korzystania z usług wodnych bez wymaganego pozwolenia. Miejsce dotychczas stosowanej opłaty podwyższonej (art. 280 pkt 1) zastąpiła administracyjna kara pieniężna (art. 472aa ust. 1 pkt 2 P.w.). Trzeba jednak mieć na uwadze, że na gruncie poprzedniego stanu prawnego w orzecznictwie i doktrynie ugruntował się pogląd, iż opłata podwyższona stanowi rodzaj administracyjnej kary pieniężnej, co więcej – do której mają zastosowanie ogólne reguły wymierzenia administracyjnych kar pieniężnych, czyli przepisy działu IVa k.p.a. Ma to takie znaczenie, że aktualność zachowała znaczna część argumentacji sądów administracyjnych wyrażana na tle spraw dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej, w odniesieniu do zastosowania reguł i zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych. W szczególności – w warstwie argumentacyjnej (a nie formalnej – z uwagi na zmianę stanu prawnego) aktualność zachowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 grudnia 2011 r. (II OPS 2/11), dotycząca wymierzania opłat podwyższonych na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jakkolwiek sentencja uchwały nie ma mocy wiążącej w sprawach dotyczących sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego, z uwagi na zmianę stanu prawnego, to aktualna pozostaje część argumentacji użyta w uzasadnieniu uchwały. W szczególności aktualne pozostaje wskazanie na konieczność innego traktowania przypadków, w których dany podmiot rozpoczyna działalność wiążącą się z korzystaniem ze środowiska (w analizowanym przypadku – z usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia oraz przypadków, w których podmiot korzystający dysponował wymaganym pozwoleniem, wydanym na czas oznaczony, które wygasło po upływie tego okresu czasu, a następnie nadal korzysta ze środowiska (z usług wodnych), w takim samym zakresie, w toku postępowania w sprawie uzyskania nowego pozwolenia. To właśnie druga grupa przypadków budziła i budzi wątpliwości dotyczące wykładni i stosowania przepisów statuujących sankcje administracyjne za korzystanie ze środowiska (z wód) bez wymaganego prawem pozwolenia. Aktualne pozostaje stwierdzenie NSA, że jakkolwiek niewydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia przez właściwy organ w terminie ustawowym nie wyłącza zastosowania sankcji administracyjnej, to jednak rozważając wymierzenie sankcji nie można abstrahować od przyczyn braku pozwolenia oraz okoliczności prawnych i faktycznych, które spowodowywały opóźnienie w rozpoznaniu wniosku o udzielenie pozwolenia. Zwolnienie danego podmiotu z sankcji administracyjnej musi być traktowane jako sytuacja wyjątkowa, stosowana po dokonaniu indywidualnej oceny wszystkich okoliczności konkretnej sprawy. Dopiero łączna ocena tych okoliczności pozwala na sformułowanie oceny czy w danej sprawie zastosowanie sankcji administracyjnej nie będzie sprzeczne z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska (z wód) wymaganego pozwolenia, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienia wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska (w analizowanym przypadku – zasad ogólnych korzystania z wód – realizacji usług wodnych). Ratio legis instytucji odstąpienia, uregulowanej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. tkwi w łagodzeniu skutków sztywnego charakteru norm statuujących sankcje administracyjne (naruszenie normy sankcjonowanej, statuującej określony obowiązek administracyjny prowadzi do zastosowania normy sankcjonującej, skutkującego wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej, której wysokość jest w wielu przypadkach sztywno, ściśle określona przez ustawodawcę). Z istoty swojej zatem mechanizm odstąpienia od wymierzenia kary musi opierać się na analizie konkretnych, szczegółowych okoliczności konkretnej sprawy administracyjnej. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że stosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. (inaczej niż w przypadku § 2 tego artykuły) nie opiera się na uznaniu administracyjnym, lecz na innych elementach luzu decyzyjnego organu, o zupełnie innym charakterze. O ile przesłanka "zaprzestania naruszania prawa" jest dość ścisła (precyzyjna), o tyle druga z przesłanek – "znikomość naruszenia prawa" stanowi tzw. pojęcie niedookreślone. Charakterystyczną cechą tego narzędzia regulacji prawnej jest właśnie konieczność indywidualizacji. Pojęcia niedookreślone nie poddają się abstrakcyjnemu definiowaniu – ich treść jest zawsze ustalana w odniesieniu do konkretnego przypadku, wymaga uwzględnienia konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy. Potwierdza to tezę, że ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., wymaga rozważenia w odniesieniu do konkretnych okoliczności indywidualnej sprawy, czy ziściły się przesłanki określone w tym przepisie, w tym przesłanka "znikomości naruszenia prawa". W aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kontroli decyzji wymierzających na podstawie art. 472aa P.w. administracyjne kary pieniężne za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia szeroko wykorzystywana jest argumentacja odnosząca się do sankcji wymierzanej w poprzednim stanie prawnym tj. opłaty podwyższonej (art. 280 P.w. w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2023 r.), jak również wyrażana w innych sprawach, w których zastosowanie znajduje art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W orzecznictwie tym ugruntował się już pogląd, że ocena przesłanki istotności naruszenia prawa jako elementu zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga ustalenia, czy konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) skutki faktyczne lub prawne w obszarze konkretnych dóbr prawnie chronionych, tj. dóbr chronionych przez naruszoną normę sankcjonowaną. Waga naruszenia prawa jest znaczna, jeżeli konkretne naruszenie prawa wywołało (lub mogło wywołać) poważne negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych. Jeżeli natomiast naruszenie prawa wywołało jednostkowe i nieznacznie negatywne skutki w obszarze dóbr prawnie chronionych lub skutków tych w ogóle nie wywołało i wywołać nie mogło, to przyjąć należy, że waga naruszenia prawa jest znikoma. Stwierdzenie przesłanki znikomej wagi naruszenia prawa, uzasadniającej odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, wymaga przeprowadzenia swego rodzaju testu proporcjonalności tj. wyważenia hierarchii dóbr (wartości) chronionych przez prawo na tle konkretnego stanu faktycznego. Podkreśla się również konieczność uwzględnienia indywidualnych okoliczności i przyczyn braku pozwolenia wydanego na kolejny okres, w którym dany podmiot korzysta z wód w takim zakresie, jak w oparciu o poprzednio udzielone pozwolenie, w tym okoliczności związanych z datą złożenia wniosku o nowe pozwolenie i czasem trwania postępowania administracyjnego w tym przedmiocie (por. przykładowo: wyroki NSA z 26 marca 2025 r., III OSK 1695/23; z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22; z 27 maja 2025 r., III OSK 1598/23; z 11 lipca 2023 r., III OSK 2544/21; wyroki WSA w Białymstoku z 7 października 2025 r., II SA/Bk 969/25, II SA/Bk 972/25, II SA/Bk 974/25, II SA/Bk 975/25, II SA/Bk 979/25, II SA/Bk 981/25, II SA/Bk 982/25, II SA/Bk 1190/25, II SA/Bk 1193/25, II SA/Bk 1195/25; z 9 października 2025 r., II SA/Bk 970/25, II SA/Bk 971/25, II SA/Bk 976/25, II SA/Bk 977/25, II SA/Bk 978/25, II SA/Bk 983/25, II SA/Bk 1191/25, II SA/Bk 1192/25; z 14 października 2025 r., II SA/Bk 1286/25; z 23 października 2025 r., II SA/Bk 1329/25; wyroki WSA w Bydgoszczy z 20 sierpnia 2025 r., II SA/Bd 241/25 i II SA/Bd 242/25; wyrok WSA w Gdańsku z 23 lipca 2025 r., II SA/Gd 224/25; wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2025 r., IV SA/Po 499/25; wyrok WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2025 r., II SA/Rz 304/25; wyroki WSA w Szczecinie z 4 września 2025 r., II SA/Sz 347/25 i z 18 września 2025 r., II SA/Sz 348/25). Z przywołanego orzecznictwa sądów administracyjnych na tle zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. wynika, że ocena, czy naruszenie prawa miało charakter istotny czy znikomy wymaga odniesienia do elementów przedmiotowych i podmiotowych danej sprawy. W aspekcie przedmiotowym kluczowe jest naruszenie dobra chronionego. Dobro chronione wyznacza norma sankcjonowana, za której naruszenie wymierzana jest sankcja, określona w normie sankcjonującej. W analizowanym przypadku norma sankcjonowana to ta, która statuuje obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne (art. 389 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.w.). Powstaje zatem zasadnicze pytanie, czym jest dobro chronione przez obowiązek uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Pozwolenie wodnoprawne jako jeden z rodzajów zgody wodnoprawnej (art. 388 ust. 1 pkt 1 P.w.), stanowi jeden z instrumentów zarządzania zasobami wodnymi (art. 11 pkt 2 P.w.). Trzeba zatem przyjąć, że dobrem chronionym normą sankcjonowaną (statuującą obowiązek uzyskania pozwolenia) jest porządek korzystania z zasobów wodnych w sposób gwarantujący zachowanie i ochronę wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi wymienionych w art. 10 P.w. oraz wyrażonych w przepisach statuujących ogólne zasady korzystania z wód i realizacji usług wodnych (dział II rozdział I, art. 29 i n. P.w.). Pozwolenia wodnoprawne na korzystanie z wód poprzez usługi wodne mają na celu uporządkowanie korzystania z zasobów wodnych, poddanie wstępnej (uprzedniej, ex ante) kontroli korzystania z zasobów wodnych, tak aby zapewnić ochronę ww. wartości determinujących zarządzanie zasobami wodnymi. Z pewnością zatem nie można przyjąć tezy, że pozwolenie wodnoprawne stanowi tylko element formalny, nie mający znaczenia w perspektywie oceny skutków naruszenia prawa. Wręcz przeciwnie, brak pozwolenia jest jedną z przesłanek wskazujących wstępnie na istotność naruszenia prawa, wymagającą jednak dalszej analizy w oparciu o pozostałe przesłanki. Aktualne pozostaje przywołane wyżej stanowisko wyrażone na gruncie poprzedniego stanu prawnego, że odstąpienie od wymierzenia sankcji administracyjnej za brak pozwolenia musi być traktowane jako rozwiązanie wyjątkowe. Nie można deprecjonować wartości pozwolenia wodnoprawnego, jako instrumentu formalnego regulacji korzystania z zasobów wodnych. Z perspektywy przedmiotowej istotny jest również element ekonomiczny. Do instrumentów zarządzania zasobami wodnymi zalicza się również opłaty za usługi wodne (art. 11 pkt 3 P.w.). Podmiot korzystający z usług wodnych bez wymaganego prawem pozwolenia uiszcza wprawdzie opłatę zmienną (ustalaną w sposób określony w art. 272 ust. 4a, ust. 5a albo ust. 6b P.w.), lecz nie uiszcza opłaty stałej (art. 271 ust. 1 P.w.). Brak pozwolenia skutkuje zatem brakiem możliwości skorzystania z jednego z instrumentów zarządzania zasobów wodnych i utratą dochodu publicznego z opłaty stałej. Jest to zarazem pewna korzyść uzyskiwana przez podmiot korzystający z usług wodnych bez pozwolenia. Jak już wskazano wyżej, orzecznictwo zwraca również uwagę na aspekt proporcjonalności – ważenia dóbr – czy kara będzie proporcjonalna. Wobec wspomnianej "sztywności" regulacji statuujących administracyjne kary pieniężne, instytucja odstąpienia (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) może stanowić narządzie gwarantujące zachowanie proporcjonalności sankcji. Konieczność uwzględnienia aspektu proporcjonalności sankcji wymaga odmiennego podejścia do różnych postaci naruszenia obowiązku uzyskania pozwolenia na usługi wodne. Z uwagi na wymogi proporcjonalności nie można jednakowo traktować przypadków: (1) gdy dany podmiot rozpoczął działalność kwalifikowaną jako usługi wodne (korzystanie z wód) całkowicie bez pozwolenia; (2) gdy korzystał uprzednio z wód, ale pozwolenie wygasło na skutek upływu czasu i w ogóle zaniechał wystąpienia o nowe pozwolenie; (3) gdy wystąpił o uzyskanie nowego pozwolenia, ale uczynił to zbyt późno – nie dając organowi szans na rozpoznanie wniosku w rozsądnym terminie, uwzględniając skomplikowany pod względem faktycznym charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego konieczność analizy operatu wodnoprawnego); (4) wreszcie takiego, w którym podmiot korzystający dotychczas z wcześniej udzielonego pozwolenia, złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, ale na skutek długotrwałego rozpatrywania wniosku doszło do sytuacji, w której korzystano z usługi wodnej bez pozwolenia do czasu uzyskania nowego pozwolenia. Zastosowanie zasady proporcjonalności w wymierzaniu sankcji wymaga uwzględnienia elementów indywidualnej sprawy, które mają charakter podmiotowy. W tym aspekcie należy brać pod uwagę charakter działalności prowadzonej przez dany podmiot. W perspektywie oceny zastosowania instytucji odstąpienia od wymierzenia kary istotne znaczenie ma charakter działalności danego podmiotu – czy jest to działalność konieczna w tym sensie, że wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczeństwa i która w związku z tym musi być prowadzona w sposób ciągły (nieprzerwany), ze względu na podstawowy charakter tych potrzeb. Z drugiej jednak strony podmiot, który świadczy takie usługi musi być traktowany jako profesjonalista, działający z zachowaniem należytej staranności. Należyta staranność wymaga dbania o to, aby działalność była prowadzona zgodnie z wymogami określonymi w obowiązujących przepisach, w tym w związku z wymogiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podmiot, który prowadzi działalność w zakresie zaspokajania wskazanych wyżej podstawowych potrzeb społeczeństwa musi mieć przecież pełną świadomość, że działalność ta wymaga posiadania aktualnego pozwolenia. W związku z tym jednym z podstawowych obowiązków tego podmiotu jest podjęcie w odpowiednim (racjonalnym) terminie działań w celu uzyskania nowego pozwolenia (względnie skorzystania z możliwości przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia – art. 414 P.w.). Podmiot, który zaniedbał dopełnienia tego obowiązku (nie złożył stosownego wniosku w racjonalnym terminie niezbędnym do uzyskania nowego pozwolenia), nie może bronić się przed zastosowaniem wobec niego sankcji za naruszenie obowiązku posiadania pozwolenia, argumentem odwołującym się do charakteru prowadzonej działalności (niezbędnej do zaspokajania podstawowych potrzeb bytowych społeczności). Wręcz przeciwnie – specyfika działalności wymaga odpowiedniego poziomu staranności, obejmującej również dbałość o legalność jej wykonywania. W perspektywie oceny, czy waga naruszenia prawa przez brak pozwolenia wodnoprawnego miała charakter istotny, czy znikomy istotne znaczenie ma zatem to, czy dany podmiot złożył wniosek o uzyskanie nowego pozwolenia w rozsądnym terminie, a korzystanie z wód bez pozwolenia było skutkiem długotrwałego rozpatrywania wniosku. Udzielając odpowiedzi na pytanie, jak należy rozumieć "rozsądny termin do złożenia wniosku" trzeba rozważyć różne kwestie: (1) czy była możliwość skorzystania z art. 414 ust. 2 P.w. i uzyskania przedłużenia okresu ważności pozwolenia wodnoprawnego; (2) w przypadkach, gdy nie było możliwe (np. ze względu na zmianę uwarunkowań korzystania z wód, wymagającą opracowania nowego operatu wodnoprawnego) – trzeba uwzględniać z jednej strony ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej (art. 35 k.p.a. – nie ma w przepisach Prawa wodnego regulacji szczególnej w tym zakresie), z drugiej – specyfikę spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Są z to z natury rzeczy sprawy skomplikowane pod względem faktycznym, gdyż wymagające przedłożenia przez wnioskodawcę, a następnie analizy przez organ operatu wodnoprawnego. Jednocześnie jednak trzeba mieć na uwadze to, że organ, który prowadzi postępowanie w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego jest organem wyspecjalizowanym, który z założenia zatrudnia osoby mające odpowiednią wiedzę merytoryczną pozwalającą na sprawną ocenę nawet skomplikowanego materiału dowodowego (w tym operatu wodnoprawnego). Wszystkie powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, że ewentualne zastosowanie instytucji odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.) w odniesieniu do sankcji za brak pozwolenia wodnoprawnego (art. 472aa ust. 1 P.w.) musi opierać się na starannym ważeniu wszystkich kolidujących wartości i dóbr prawni chronionych. Proces ważenia tych wartości ma z istoty swojej charakter zindywidualizowany, oparty na analizie szczególnych okoliczności konkretnej rozpatrywanej sprawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdza, że organy dokonały wadliwej oceny przesłanek odstąpienia od wymierzenia skarżącej administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Po pierwsze, błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że nie została spełniona przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Skoro czynem sankcjonowanym w rozpoznawanej sprawie było odprowadzanie wód opadowych i roztopowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, to naruszenie to ustało z dniem, w którym skarżąca uzyskała pozwolenie wodnoprawne, tj. wydania decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. PGW WP z 8 sierpnia 2024 r. Już w dacie orzekania w przedmiocie sankcji administracyjnej przez organ I instancji ziściła się przesłanka zaprzestania naruszania prawa. Analogiczny pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. przykładowo: wyrok NSA z 14 maja 2025 r., III OSK 108/22). Po drugie, organy dokonały nieprawidłowej, niepełnej oceny stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa". Kierując się wyżej przedstawionymi argumentami w zakresie wykładni i stosowania tego pojęcia na gruncie sankcji z tytułu korzystania z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego, należało uwzględnić, że: (1) skarżąca korzystała z wód, na podstawie pozwolenia wodnoprawne z 4 lutego 2014 r. na szczególne korzystanie z wód - wprowadzanie wód opadowych i roztopowych na terenie Miasta H. poprzez istniejące, wyloty do rowów i rzeki L. P. , obowiązującego do 5 lutego 2024 r. (2) charakter korzystania z wód (usług wodnych) jest specyficzny – wiąże się z zaspokajaniem podstawowych potrzeb społeczności lokalnej w zakresie konieczności zagospodarowania wód opadowych i roztopowych na terenie Miasta H.. Z oczywistych względów działalność tego rodzaju musi być prowadzona w sposób ciągły, nieprzerwany, co wyklucza swobodę decyzyjną skarżącej Gminy co do możliwości zaprzestania korzystania z wód (usług wodnych) – w perspektywie prawidłowej gospodarki wodnej nie jest logicznie wyobrażalny inny sposób zagospodarowania wód opadowych i roztopowych w takich okolicznościach sprawy. (3) jednocześnie trzeba zastrzec, że charakter działalności i fakt korzystania uprzednio z wód na podstawie udzielonego pozwolenia wodnoprawnego nie stanowią same w sobie argumentu zwalniającego z sankcji za korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia w kolejnym okresie czasu, wręcz przeciwnie – konieczna jest dbałość podmiotu korzystającego z wód (usług wodnych) również o aspekt formalny prowadzonej działalności (4) szczególnie doniosłego charakteru nabierają w tej sytuacji okoliczności dotyczące złożenia wniosku o uzyskanie nowego pozwolenia wodnoprawnego, w szczególności, czy nastąpiło to w racjonalnym terminie, pozwalającym na uzyskanie rozstrzygnięcia przed upływem terminu wygaśnięcia poprzedniego pozwolenia. (5) argumentacja organów w tym zakresie sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że Gmina nie skorzystała z możliwości przedłużenia okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 414 P.w. Argument jest o tyle chybiony, że organy w ogóle nie wzięły pod uwagę tego, czy była możliwość skorzystania z analizowanej instytucji prawnej. Przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego w trybie art. 414 P.w. opiera się na założeniu, że nie uległy zmianie warunki korzystania z wód (realizacji usług wodnych), na co jednoznacznie wskazuje treść ust. 3 i 6 tego artykułu (nieaktualność warunków stanowiących podstawę sporządzenia poprzedniego operatu wyklucza możliwość przedłużenie okresu obowiązywania dotychczasowego pozwolenia). W tym kontekście trzeba zwrócić uwagę na podnoszony w skardze argument, że skorzystanie z instytucji przedłużenia okresu obowiązywania poprzedniego pozwolenia nie było możliwe, z uwagi na zmianę powierzchni zlewni, co skutkowało koniecznością uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego. Argumenty organu dotyczące nieskorzystania przez skarżącą z możliwości, jakie daje art. 414 P.w. są zatem chybione w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. (6) z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek o udzielenie nowego pozwolenia wodnoprawnego Gmina złożyła 13 grudnia 2023 r., a zatem na blisko 2 miesiące przed upływem terminu ważności poprzedniego pozwolenia (5 lutego 2024 r.). Biorąc pod uwagę wyżej przedstawione argumenty (ustawowe terminy załatwienia sprawy administracyjnej, skomplikowany charakter spraw dotyczących udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, ale jednocześnie wyspecjalizowany charakter organu, który orzeka w tym przedmiocie) taki okres czasu należy oceniać jako dający podstawę do racjonalnego oczekiwania, że nowe pozwolenie zostanie wydane przed upływem okresu obowiązywania poprzedniego. W sprawie, w której przedmiotem kontroli jest decyzja w przedmiocie wymierzenia sankcji administracyjnej sąd nie bada bezpośrednio kwestii bezczynności czy przewlekłego prowadzenia sprawy przez organ wydający pozwolenie wodnoprawne, ale – uwzględniając wyżej przedstawione argumenty – trudno pominąć w aspekcie analizy przesłanki "znikomości wagi naruszenia prawa" okoliczność, że rozpatrywanie wniosku Gminy przez organ wodnoprawny trwało nader długo. Już wstępna ocena złożonego przez Gminę wniosku (z załączonym operatem) zajęła organowi aż trzy miesiące (dopiero w połowie marca 2024 r. wezwano Gminę do usunięcia braków wniosku. Po niezwłocznej odpowiedzi Gminy na wezwanie, ponowna analiza dokumentacji, znów prowadząca do wniosku, że jest obarczona brakami formalnymi, trwała kolejny miesiąc. Po ponownym uzupełnieniu wniosku przez Gminę, wydanie decyzji zajęło organowi ponad 1,5 miesiąca (od 24 maja do 8 sierpnia 2024 r.). Powyższe okoliczności powinny zostać rozważone przez organy w aspekcie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że w pełni aktualne pozostaje stanowisko orzecznictwa, iż przyczyny braku pozwolenia, zwłaszcza leżące po stronie organu wydającego decyzję w tym przedmiocie, mają istotne znaczenie dla analizy przesłanek wymierzenia sankcji administracyjnej za korzystanie z wód (usług wodnych) bez wymaganego pozwolenia. Całkowicie chybiony jest przy tym argument organu odwoławczego, że Gmina nie skorzystała z przysługujących jej środków prawnych zwalczania potencjalnej bezczynności organu czy przewlekłego prowadzenia postępowania. Taka argumentacja stanowi w istocie próbę przerzucenia negatywnych konsekwencji opieszałości organu na podmiot, który wystąpił o nowe pozwolenie wodnoprawne w racjonalnym terminie. Wszystkie powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Dyrektora RZGW w L. z 3 lipca 2025 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni w S. P. PGW WP z 14 kwietnia 2025 r. zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a.; należy w tym miejscu odnotować, że przepis ten, choć zawarty w regulacji kodeksowej postępowania administracyjnego, w istocie ma charakter materialnoprawny) oraz z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), przez pominięcie istotnych okoliczności sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę przy ocenie przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ) i c) oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obydwu instancji. Ponownie rozpatrując sprawę, po uprawomocnieniu się wyroku sądu, organy dokonają ponownej, tym razem prawidłowej analizy wszystkich okoliczności sprawy, które muszą być uwzględnione przy badaniu ustawowych przesłanek odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. Ponieważ przesłanka zaprzestania naruszania prawa została w rozpoznawanej sprawie spełniona, punkt ciężkości analizy powinien być skoncentrowany na przesłance "znikomej wagi naruszenia prawa", z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz oart. 135 p.p.s.a. sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 507 zł.