II SA/Kr 1343/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomości skargę oddala. Decyzją z dnia 31 października 2016 r. nr [...], Prezydent Miasta K. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku H. W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomości oznaczone jako parcele l. kat. 1. kat.: [...], [...], [...], [...] i [...], b. gm. kat. [...] przejęte przez Skarb Państwa z mocy prawa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Gospodarki Mieszkaniowej Miejska Pracownia Geodezyjna z dnia 7 listopada 1961 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału parceli l. kat. [...] obj. księgą wieczystą nr [...] według planu sytuacyjnego sporządzonego przez inż. P. K. z dnia 18 października 1961r. l.ks. Rob. [...]. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta K. wskazał, że wywłaszczenie nieruchomości, w związku z którym H. W. domaga się odszkodowania, nastąpiło w szczególnym trybie określonym ustawą z dnia 22.05.1958 o terenach budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U z 1958 r., nr 31, póz. 138) i dokonało się z mocy prawa. W związku z tym, w ocenie Prezydenta Miasta K., nie istnieje w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, taka podstawa prawna, w oparciu o którą H. W. można byłoby wypłacić odszkodowanie. W szczególności za podstawę taką nie może być uznany przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Odwołanie od ww. decyzji złożyli H. W. oraz G. W., H. G., K. G., A. C., M. B., D. K., B. S., R. G., J. C. i W. C., nie zgadzając się z rozstrzygnięciem w sprawie. Wojewoda decyzją z dnia 21 marca 2017r. znak: [...], na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.) oraz art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż sporne nieruchomości oznaczone jako parcele 1. kat. 1. kat.: [...], [...], [...], [...] i [...], zostały przejęte przez Skarb Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach zgodnie z decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. Wydział Gospodarki Mieszkaniowej Miejska Pracownia Geodezyjna z dnia 7 listopada 1961 r. znak: [...] o zatwierdzeniu podziału parceli. Na podstawie postanowienia z dnia [...] marca 1962 r. sygn. akt [...] Sąd Powiatowy [...] w oparciu m. in. o przepis art. 11 w/w ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach orzekł o zniesieniu współwłasności nieruchomości obj. księgą wieczystą KW [...], składającej się z parceli l. kat. [...] b. gm. kat. [...] i postanowił m.in., iż Skarb Państwa otrzyma prawo własności parcel l. kat.: [...], [...], [...], [...] i [...]. Przepis ten przewidywał, że z gruntów objętych podziałem 33% ogólnej powierzchni przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania z przeznaczeniem na cele użyteczności publicznej oraz jako działki budowlane umożliwiające prezydium rad narodowych prowadzenie właściwej gospodarki terenami. Przejście tych gruntów na własność Państwa następowało w stanie wolnym od wszelkich obciążeń z dniem uprawomocnienia się decyzji o zatwierdzeniu podziału, która ponadto, stanowiła podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Z powołanej regulacji wynikało więc, że sama ostateczna decyzja administracyjna o podziale nieruchomości była podstawą przejścia, z mocy prawa, nieruchomości na rzecz Państwa i stanowiła zarazem podstawę ujawnienia prawa własności w księgach wieczystych. Przejęcie przez Państwo 33% własności nieruchomości nie nastąpiło na podstawie władczego rozstrzygnięcia organów administracji państwowej, lecz z mocy samego prawa. Powołana wyżej ustawa nie przewidywała, bowiem, w ogóle konieczności podejmowania decyzji administracyjnych w takich sprawach. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 11 ustawy (33% ogólnej powierzchni gruntu przechodzi na własność Państwa bez odszkodowania) istota problemu sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w aktualnie obowiązującym systemie prawnym można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty w trybie art. 11 ustawy, bez odszkodowania. Wojewoda wskazując na orzecznictwo NSA, w tym wyroki z 17.09.2015 r. I OSK 90/14 i z 19 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 713/13 nie podzielił odmiennej interpretacji art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. przyjętej w części orzecznictwa sądowoadministracyjnego wskazanego również w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 31 października 2016 r. Organ odwoławczy podzielił pogląd, iż art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. pozwala na ustalenie odszkodowania w przypadkach, gdy do wywłaszczenia doszło z mocy prawa. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że na gruncie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma podstaw do różnicowania sytuacji osób, wobec których dokonano wywłaszczenia na mocy decyzji oraz osób wobec których nastąpiło wywłaszczenie z mocy prawa. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny powołał się na uzasadnienie ustawy wprowadzającej art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w aktualnie obowiązującym brzmieniu, w którym wprost wskazano, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. winien mieć zastosowanie do przypadków, w których doszło do wywłaszczenia bez ustalenia odszkodowania, również wówczas, gdy wywłaszczenie nastąpiło z mocy prawa. Zachodzi zatem konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy, ponieważ skutki decyzji Prezydium RN trwają po dziś dzień - właściciele są pozbawieni prawa własności i nie zostało im przyznane odszkodowanie z tego tytułu. Wynika to z tego, że odszkodowanie za wywłaszczone działki nie zostało ustalone. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienie wynikające z art. 129 ust. 5 u.g.n. zostało skonsumowane wcześniej w wyniku decyzji Prezydium skutkującej przejęciem części nieruchomości z mocy prawa bez odszkodowania. Z powyższego wywodu wynika, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący, podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Powody pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mogą być wynikiem różnych działań, w których mieści się także wydanie decyzji skutkującej przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa bez odszkodowania z mocy prawa, jakie przewidywał art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. W tym zakresie brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 11 ww. ustawy, od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami np. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, póz. 94) zgodnie z którym wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem, ale które z różnych względów zostały pozbawione prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożył Prokurator Okręgowy w Krakowie zarzucając naruszenie art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, że przepisy te mogą stanowić podstawę ustalenia odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach. W uzasadnieniu podkreślono, iż wykładnia skarżonego organu pozostaje w sprzeczności z literalnym brzmieniem art. 128 ust. 1 i art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., które odnoszą się do pozbawienia prawa własności na mocy decyzji a nie z mocy prawa. Nadto organy działają na podstawie przepisów obowiązującego prawa a nie postulatów de lege ferenda. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. Na wstępnie wskazać należy, że sporne w kontrolowanej sprawie zagadnienie czy w aktualnie obowiązującym systemie prawnym można wskazać przepis, który uprawniałby obecnie organy administracji do ustalenia odszkodowania za grunt przejęty przed laty w trybie art. 11 ustawy, bez odszkodowania, było przedmiotem różnych stanowisk w orzecznictwie sądów administracyjnych, lecz ostatnio ugruntowane i aktualne w tym zakresie orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazuje na prawidłową ocenę zastosowaną przez skarżony organ, nie podzielającą argumentacji zawartej w skardze. Sąd w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą, wyrażoną m.in. w wyroku NSA z 17.09.2015 r. sygn. I OSK 90/14, jak i w wyrokach NSA z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 713/13, z dnia 1 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1854/11, z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 147/13 i z dnia z dnia 21 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 1111/08, sprowadzające się do konstatacji, iż gdyby uznać, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do wywłaszczenia dokonanego w stanie prawnym obowiązującym przed 1 stycznia 1998 r., za które dotychczas nie przyznano odszkodowania, to przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. w zasadzie miałby marginalne zastosowanie. Tak rozumiany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. budziłby chociażby wątpliwości z punktu widzenia art. 2 i 21 ust. 2 Konstytucji, wyrażającego między innymi zasadę poprawnej legislacji i zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasadę gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Konstytucja weszła bowiem w życie w dniu 17 października 1997 r. (zresztą przed jej wejściem w życie zasada ochrony prawa własności również miała rangę konstytucyjną), a ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie po tym dniu, bo 1 stycznia 1998 r. Żadne wywłaszczenie, które nastąpiło po dniu 1 stycznia 1998 r., nie mogło, pozostając w zgodzie z Konstytucją, odbyć się bez odszkodowania. Tak więc w zasadzie wykluczając marginalne przypadki nie byłoby możliwości zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. do jakiegokolwiek odszkodowania za wywłaszczenie, dokonane po wejściu w życie u.g.n., chyba że przepisy szczególne dotyczące wywłaszczenia odsyłały do stosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego norma ta stworzona została przede wszystkim zatem po to, aby stworzyć możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji i obowiązującej od 1 stycznia 1998 r. ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków kiedy obowiązujący akt prawny przewidywał takie wywłaszczenie bez odszkodowania. Analiza brzmienia tego przepisu prowadzi do wniosku, że stanowi on podstawę do przyznania odszkodowania przez organ publiczny za wywłaszczenie lub przejęcie z mocy prawa już dokonane, oznacza to tym samym, że może być stosowany do spraw zaszłych, na zasadzie działania ustawy nowej w odniesieniu do stanów faktycznych sprzed jej wejścia w życie, bez narażania innych wartości konstytucyjnych. Odmienna, od przyjętej w tej sprawie, interpretacja wspomnianego przepisu stałaby w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności ( art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Pierwszego Protokołu Dodatkowego do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. ( Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk. W kwestii stosowanie tzw. nowych przepisów do tzw. starych stanów faktycznych Naczelny Sąd Administracyjny opowiedział się za dopuszczalnością zastosowania aktualnie obowiązującej ustawy do stanu faktycznego sprzed jej wejścia w życie. Tym bardziej, że poza wymienionymi w art. 129 ust. 5 u.g.n. przesłankami nie jest w aktualnym stanie prawnym (poza uregulowaniami zawartymi w ustawodawstwie specjalnym) możliwe wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości bez jednoczesnego ustalenia odszkodowania. W innym wypadku mielibyśmy do czynienia z naruszeniem przepisów ustawy powodującym, że taka decyzja dotknięta byłaby wadą nieważności. Oznacza to, że ustawa o gospodarce nieruchomościami może ingerować w dawniej powstałe stosunki prawne, przy czym tylko skutki zdarzeń prawnych ocenia się na podstawie norm obowiązujących z daty zdarzenia (por. uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/13). W okolicznościach niniejszej sprawy oznacza to konieczność ustalenia odszkodowania wedle reguł uwzględniających obecnie obowiązujące przepisy, ponieważ skutki ww. decyzji Prezydium RN trwają po dziś dzień – właściciele są pozbawieni prawa własności i nie zostało im przyznane odszkodowanie z tego tytułu. Wynika to z tego, że odszkodowanie za wywłaszczone działki nie zostało ustalone. Nie można zatem przyjąć, że uprawnienie wynikające z art. 129 ust. 5 u.g.n. zostało skonsumowane wcześniej w wyniku ww. decyzji Prezydium skutkującej przejęciem części nieruchomości z mocy prawa bez odszkodowania. Z powyższego wywodu wynika, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w takich przypadkach, gdzie przewidziane przez akt normatywny będący, podstawą wywłaszczenia odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Zatem sprawa przedmiotowego wniosku o przyznanie odszkodowania powinna zostać zbadana przez organy administracyjne pod kątem, czy zachodzą przesłanki do wydania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. decyzji o odszkodowaniu, tj. czy mamy do czynienia z przypadkiem, gdy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości właściciele zostali pozbawieni praw do nich bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. W kontrolowanej sprawie przejęcie spornej nieruchomości nastąpiło z mocy prawa na podstawie art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r.. Z treści tego przepisu wynika, że przejęcie następowało bez odszkodowania. Zgodnie z treścią art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. starosta wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Powody pozbawienia praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania mogą być wynikiem różnych działań, w których mieści się także wydanie decyzji skutkującej przejęcie nieruchomości na rzecz Państwa bez odszkodowania z mocy prawa, jakie przewidywał art. 11 ustawy z 22 maja 1958 r. W tym zakresie brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej podmiotów, które objęte były dyspozycją art. 11 ww. ustawy, od innych podmiotów, które powinny otrzymać odszkodowanie na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami np. na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r., Nr 18, poz. 94) zgodnie z którym wywłaszczenie następowało za odszkodowaniem, ale które z różnych względów zostały pozbawione prawa do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania. Zatem z uwagi na wyniki wykładni językowej i celowościowej (funkcjonalnej) ww. uregulowania (art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.) brak jest podstaw do przyjęcia stanowiska prezentowanego w skardze Prokuratora Okręgowego w Krakowie. Mając powyższe, oddalono skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.