II SA/Kr 1347/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : WSA Mariusz Kotulski WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi "[...]" Powszechnej Spółdzielni "[...]" w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 9 czerwca 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działek I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej "[...]" Powszechnej Spółdzielni "[...]" w K. kwotę 440 zł ( słownie: czterysta czterdzieści złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Starosty K. z dnia [...] listopada 2010r. znak: [...], odmówiono zwrotu części działek nr 1 o pow. 0,4293 ha i nr 2 o pow. 0,2115ha, położonych w obr. [...] m. K. w granicach wywłaszczonej parceli l. kat. [...]. gm. kat. K. na rzecz J.P.-W. . Jako podstawę rozstrzygnięcia powołano art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1, art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. Orzekając w w/w sposób organ wskazał, iż pismem z dnia 20 stycznia 2000 r. M.W. wystąpiła z wnioskiem o zwrot przedmiotowej nieruchomości, która w granicach działek nr 2 i nr 1 , obr. [...] m. K. , wywłaszczona została orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 5 lutego 1960 r., Nr [...] z przeznaczeniem na cele budowy osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. Spadek po zmarłej dnia 30 sierpnia 2004 r. M.W. , nabyła bratanica J.P.-W. w całości - postanowienie Sądu Rejonowego dla K. [...] z dnia 27 grudnia 2004 r. sygn. akt [...] . Na podstawie znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji geodezyjnej ustalono, że planem podziału nr ewid. 3 z dnia 19 grudnia 1975 r. parcela l. kat. [...]o pow. 0,2493 ha podzieliła się na parcele l.kat. [...]o pow. 0,0112 ha i l.kat. [...] o pow. 0,2381 ha. Następnie planem podziału nr ewid. 4 z dnia 4 kwietnia 1979 r. parcela l.kat. [...] o pow. 0,2381 ha podzieliła się na parcele l.kat. [...] o pow. 0,0205 ha i l.kat. [...] o pow. 0,2176 ha. Natomiast planem podziału z dnia 30 lipca 1982 r. nr ewid. [...] parcela l.kat. [...] o pow. 0,0112 ha zniosła się do parceli l.kat [...] o pow. 0,2910 ha, zaś parcela l.kat. [...] o pow. 0,2176 ha zniosła się do parceli l.kat. [...] o pow. 0,1684 ha. Zgodnie z wykazem zmian gruntowych równoważnik z operatu [...] z dnia 27 września 1992 r. parcela l.kat. [...]o pow. 0,1684 ha utworzyła działkę ewidencyjną nr 2 o pow. 0,2115 ha położoną w obrębie [...] ewid. N. m. K. Natomiast zgodnie z wykazem zmian gruntowych równoważnik z operatu [...] z dnia 18 kwietnia 1990 r. parcele l. kat. [...] o pow. 0,0117 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0205 ha utworzyły działkę ewidencyjną nr 5 o pow. 0,0433 ha położoną w obr. [...]. ewid. N. m. K. Parcele l. kat. [...] o pow. 0,1050 ha i l. kat. [....] o pow. 0,2910 ha utworzyły działkę nr 1 o pow. 0,4293 ha obr. [...]. ewid. N. m. K. Ponadto jak wynika z dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez uprawnionego geodetę M.K. parcela l.kat. [...] weszła w skład działek ewidencyjnych nr 2, nr 5 , nr 1 i nr 6 położonych w obr. [...]. ewid. N. m. K. W rozpoznawanej sprawie z decyzji Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia [...]lutego 1960 r. Nr [...] wynika, że objęta niniejszą decyzją parcela l. kat. [...] b. gm. kat. K. została wywłaszczona na cel budowy osiedla mieszkaniowego "[...]". Z akt sprawy wynika, że wniosek o wywłaszczenie złożyła Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych K. - miasto, a osiedla tego dotyczyła lokalizacja szczegółowa Nr [...] z dnia 11 listopada 1959 r. wydana przez Wydział Architektury i Nadzoru Budowlanego Prezydium Rady Narodowej m. K. znak [...] Dokument ten ustalał, lokalizację szczegółową osiedla "[...] na terenie położonym w K. dzielnica [...], oznaczonym na załączonej mapie katastralnej w skali 1: 2880 linią koloru [...], która to mapa stanowi załącznik graficzny do zaświadczenia lokalizacyjnego. Analiza w/w odrysu z mapy katastralnej pozwala stwierdzić, że parcela l. kat. [...] b. gm. kat. K. przeznaczona jest do wywłaszczenia i znajduje się w całości w granicach terenu objętego lokalizacją szczegółową przeznaczonego pod budownictwo mieszkaniowe Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych. Sposób zagospodarowania terenu w przedmiotowej sprawie określał wykonany w 1964 r. pod kierownictwem S.H. plan, który uzyskał wszystkie formalne akceptacje i został zatwierdzony Uchwałą Nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. K. z dnia 31 marca 1967 r. (Dz. U. Nr [...] . Stał się on pierwszym prawomocnym planem wykonanym dla K. po wojnie. Według jego ustaleń w/w działki znajdowały się w: dz. Nr 2 Teren upraw rolnych i dawnego fortu przeznaczonego pod zalesienie. Realizacja po r. 1970. Obowiązuje zakaz zabudowy i podziałów – [...]. Teren osiedla zabudowanego budynkami wielorodzinnymi w trakcie realizacji –[...] dz. Nr 1 Teren upraw rolnych i dawnego fortu przeznaczonego pod zalesienie. Realizacja po r. 1970. Obowiązuje zakaz zabudowy i podziałów – [...]. Teren osiedla zabudowanego budynkami wielorodzinnymi w trakcie realizacji – [...]. Arterii ruchu normalnego. Szerokość w linach regulowanych 30,0 m przewidziana do adaptacji i modernizacji – [...] Na podstawie podjętych w/w planem ustaleń, stwierdzić można, że teren parceli l. kat. [...] przewidziany został pod zabudowę budynkami wielorodzinnymi. Wypis i wyrys w/w planu zgromadzone są w aktach niniejszej sprawy. Sposób zagospodarowania terenu osiedla precyzowała Uchwała nr [...] Prezydium Rady Narodowej z dnia 27.05.1968r. w sprawie zatwierdzenia projektu wstępnego inwestycji "Dogęszczenie osiedla [...] .". Projekt ten przewidywał wybudowanie na terenie w/w osiedla między innymi dwóch pawilonów o powierzchni 657,60 m2 i 380,40 m2. Dalszy etap zagospodarowania terenu przedmiotowej nieruchomości określała decyzja z dnia [...] lutego 1975 r. Nr [...] wydana przez Prezydenta Miasta K. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zagospodarowania terenu pawilonu handlowego typ [...] położonego na terenie osiedla "[...]" w N. przy ul.[...] oraz decyzja z dnia [...] lipca 1975 r. Nr [...] Naczelnika Dzielnicy K. [...] po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Inwestycji Miejskich -l w K. z dnia 25 czerwca 1975 r., Nr [...] zezwalająca na budowę pawilonu handlowego [...]. Bezsprzecznym jest, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla "[...]". Natomiast w dalszej kolejności budowana była niezbędna dla jego funkcjonowania infrastruktura, w tym tereny zielone i obiekty usługowe. Uzupełnieniem tej infrastruktury są także sieci teletechniczne, wodociągowe i energetyczne. Nie może podlegać jakiejkolwiek wątpliwości stwierdzenie, że pawilon "[...] " " [...] stanowił i stanowi nadal element tak rozumianej infrastruktury tego osiedla. Został on zrealizowany na wywłaszczonym terenie i jego budowa stanowiła w świetle w/w orzecznictwa oraz zatwierdzonych planów realizacyjnych realizację celu wywłaszczenia. Jak wynika z opinii Urzędu Miasta K. zawartego w protokole z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 17 października 2001 r. działka nr 2 stanowi teren zielony i jest częścią infrastruktury osiedla mieszkaniowego, co przesądza o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Ponadto zgodnie z opinią urbanistyczną z dnia 16.10.2001 r. znak: [...]\ przedmiotowa działka położona jest w obszarze mieszkaniowym [...] dla którego winna być zachowana kontynuacja ładu przestrzennego oraz ochrona planu widoku. Ponadto Wydział Rozwoju Miasta w opinii z dnia 17.10.2001 r. znak: [...] negatywnie zaopiniował możliwość zwrotu działki nr 2 z uwagi na fakt, iż jej część stanowi element przestrzeni publicznej służącej mieszkańcom osiedla. Działka ta, stanowi teren zagospodarowany jako zieleniec i stanowi niezbędną przestrzeń dla prawidłowego funkcjonowania usytuowanych w sąsiedztwie bloków. W trakcie rozpraw administracyjnych przeprowadzonych w dniach: 9 maja 2000 r., 17 października 2001 r. oraz 11 września 2009 r. połączonych z oględzinami wnioskowanych do zwrotu części działek nr 2 i nr 1 obr. [...] m. K. w granicach parceli katastralnej 1. kat. [...] b. gm. kat. K. ustalono, że: części działki nr 1 w granicach zawnioskowanej do zwrotu parceli stanowi teren pawilonu handlowego Spółdzielni "[...]" wraz z otaczającą go urządzoną infrastrukturą, tj. chodnik z płyt betonowych, zieleniec, drzewa, uliczne oświetlenie. Na terenie tym znajduje się rampa wyładunkowa i plac manewrowy o podłożu betonowym. W najbliższym sąsiedztwie, ok. 30 m. od pawilonu, znajduje się blok mieszkalny nr [...] oraz budynek restauracji oznaczony nr [...]. . działka nr 2 w. terenie stanowi obszar porośnięty drzewami liściastymi, trawą. Obszar ten stanowi wyrównany teren ziemi, który położony jest pomiędzy budynkami nr [...] i nr [...] i dochodzi do chodnika osiedlowego Taki stan zagospodarowania wywłaszczonej parceli I. kat. [...] wynika również z mapy sytuacyjno - wysokościowej w skali 1 :500 znajdującej się w aktach sprawy. W związku z takim sposobem zagospodarowania parceli l.kat. [...] b. gm. kat. K. (w granicach części działek nr 2 i nr [...]), biorąc pod uwagę wyżej określony cel wywłaszczenia, należy uznać, że przedmiotowa nieruchomość nie stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, bowiem zostały wykonane prace związane z budową osiedla mieszkaniowego "[...]" w N. W niniejszej sprawie jest bezsporną okolicznością, że wywłaszczenie przedmiotowej parceli nastąpiło na cele budownictwa mieszkaniowego osiedla "[...]". Jest także prawdą, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty w terminach określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. Choć cel wywłaszczenia nie został osiągnięty w terminach określonych w art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami tj. w ciągu 7-10 lat od chwili wywłaszczenia dokonanego decyzją Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [....] lutego 1960 r. nr [...], to jednak biorąc pod uwagę stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego. Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/ Kr 271/08 (zgodnie z którym "jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła") oraz orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, iż osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom, jak również mając na uwadze fakt, iż na zawnioskowanych do zwrotu częściach działek nr 1 i nr 2 znajdują się odpowiednio: pawilon handlowy Spółdzielni "[...]" oraz ogólnodostępne dla mieszkańców okolicznych bloków mieszkalnych tereny zielone nie można uznać, iż nieruchomości te stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.P.-W. zarzucając: - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 i 77 k.p..a. poprzez pominięcie okoliczności, że w wyniku zmian planów rozwoju miasta, na nieruchomościach objętych niniejszym postępowaniem zrealizowano inny cel publiczny, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, - naruszenie przepisów postępowania, a to art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez orzeczenie o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości mimo, iż nie zrealizowano na niej celu publicznego objętego decyzją o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że ze zgromadzonych w sprawie dowodów jednoznacznie wynika, że w roku 1959 zaplanowano określone wykorzystanie terenu nieruchomości wnioskodawczyni (który obecnie stanowi działki ewidencyjne nr 1 i nr 2 , dokonano jego wywłaszczenia a następnie (w roku 1967) przyjęto plan, zgodnie z którym miał on być zagospodarowany w określony sposób. Niewątpliwie postanowienia planów z roku 1959 oraz planu zatwierdzonego w roku 1967 -będącego wszak odpowiednikiem dzisiejszych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - określały konkretny cel publiczny, dla którego wywłaszczono nieruchomość. Celem tym nie była jednak budowa osiedla mieszkaniowego w ogólności, lecz realizacja konkretnych urządzeń, a mianowicie drogi, budynków wielomieszkaniowych oraz towarzyszącego im zalesienia. Ustalenia te zostały jednak zmienione w 1975 r. -a więc po upływie terminów opisanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zmiana była nazywana «dogęszczę n iem» zabudowy, i choć całość inwestycji na [...] nadal nazywana była «osiedlem», to jednak przeznaczenie terenu nieruchomości wywłaszczonej uległo zasadniczej zmianie. Zamiast zalesienia i budynków wielomieszkaniowych, jedną z obecnych działek przeznaczono pod zieleń urządzoną (działka ewidencyjna nr 2 a na drugiej wybudowano obiekt handlowy z infrastrukturą towarzyszącą (działka nr 1 ). Nawet przy aprobacie poglądów orzecznictwa powołanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wedle których pawilon handlowy i zieleń urządzona to również część osiedla mieszkaniowego - nie sposób nie zauważyć, że działki zabrane wnioskodawczyni zagospodarowano zupełnie inaczej, niż określały to plany, będące podstawą wywłaszczenia. Na terenie, który obecnie stanowi działkę nr 1 , a który przeznaczono pod zalesienie, budynki mieszkalne i drogę, powstał bowiem pawilon handlowy - zaś teren będący dziś działką nr 2 miał być w części zalesiony a w części przeznaczony pod budowę bloków, zaś wskutek zmian z lat 70. XX wieku w całości znalazł się pomiędzy blokami mieszkalnymi. Tym samym w istocie nie zrealizowano celu wywłaszczenia, został on bowiem zmodyfikowany po upływie terminów z art. 137 powołanej ustawy i zastąpiony innym celem, zgodnym jedynie z nazwy z tym, co pierwotnie planowano. Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję Starosty K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, póz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu organ wskazał, że Starosta K. nie wyjaśnił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności, czy w stosunku do wywłaszczonej nieruchomości, objętej wnioskiem o zwrot, zaistniały przesłanki zbędności określone w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Starosta K. winien był, wykorzystując dostępne środki dowodowe, w sposób jednoznaczny ustalić, czy na stanowiących przedmiot postępowania nieruchomościach w latach 1960-1970 został zrealizowany cel wywłaszczenia rozumiany jako budowla osiedla mieszkaniowego "[...]". Tymczasem z przeprowadzonych przez organ l instancji czynności dowodowych wynika jedynie, iż na stanowiącej przedmiot postępowania części działki nr 1 znajduje się obecnie pawilon handlowy, który powstał jednak dopiero w latach 70-tych ubiegłego wieku, zaś stanowiąca przedmiot postępowania część działki nr 2 stanowi położony między blokami mieszkalnymi teren porośnięty drzewami liściastymi oraz trawą. Nie jest więc wiadomym, jak w/w nieruchomości były zagospodarowane w latach 60-tych (więc np. czy w czasie tym na części działki nr 2 znajdowała się już zieleń urządzona), a tym samym nie jest możliwym określenie czy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia, co skutkowałoby koniecznością ich zwrotu. Tymczasem na podstawie już pozyskanych dokumentów możliwe przecież było dokonanie dalszych precyzyjnych ustaleń na okoliczność tego, jak we wspomnianym okresie nieruchomości te były użytkowane w ramach powstałego osiedla. W szczególności na uwagę zasługuje treść pism podmiotów zarządzających znajdującymi się na tym obszarze sieciami infrastruktury miejskiej takimi jak linie energetyczne, sieć cieplna czy teletechniczna. Przykładowo, w piśmie z dnia 7 czerwca 2009 r. nr [...] Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej S.A. w K. wskazało m.in, iż "przez wyżej wymienioną działkę (tj. nr 2) przebiega sieć cieplna 2x Dn 200 z 1961 r. o numerze inwentarzowym [...], która zostanie wymieniona na sieć preizolowaną Dn 125 w ramach Funduszu Spójności w 2009 r.". Powyższe z jednej strony pozwala na przypuszczenie (wymagające zweryfikowania co do sposobu wykorzystywania wówczas tejże sieci), iż w okresie 7-10 lat od momentu wywłaszczenia parceli 1. kat. [...] przynajmniej na części stanowiących przedmiot postępowania nieruchomościach znajdowała się już pewna podziemna infrastruktura techniczna osiedla, z drugiej zaś stanowi dowód na to, iż nawet jeśli z pisma danego podmiotu wynika, że dana sieć, ciąg czy linia powstała np. dopiero w latach 90-tych, to przecież możliwe jest, że wcześniej mogła się tam znajdować "starsza" infrastruktura, która została następnie wymieniona na "nowszą", bezpieczniejszą czy też po prostu bardziej nowoczesną. Koniecznym jest więc pozyskanie informacji, nie tyle dotyczących aktualnie znajdującej się na nieruchomościach infrastruktury, lecz tego czy infrastruktura taka istniała już w 60-tych ubiegłego wieku i jakim służyła potrzebom. Tymczasem Starosta K. nie tylko nie podjął próby pełnego i wyczerpującego wyjaśnienia tychże kwestii (np. pozostawione bez podjęcia dalszej korespondencji pisma Telekomunikacji Polskiej S.A. z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [...] w którym zawarta została lakoniczna informacja, iż "na przedmiotowej działce 2, 8 obr. [...] zaznaczonej na dołączonych mapach znajduje się sieć teletechniczna będąca własnością TP SA"), lecz praktycznie w ogóle nie odniósł już pozyskanych w tym przedmiocie informacji co do ich znaczenia dla ustalenia przesłanki zbędności w terminach ustawowych, wskazując jedynie ogólnikowo, iż "uzupełnieniem tej infrastruktury są także sieci teletechniczne, wodociągowe i energetyczne". Tymczasem przecież jakkolwiek w literaturze przedmiotu uważa się, iż wybudowanie samych instalacji podziemnych (bez jednoczesnego wybudowania celu głównego) nie jest wystarczające do uznania, iż nieruchomość nie stała się zbędna w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, to jednak ich realizacja przy jednoczesnym wykonaniu w ciągu 10 lat od chwili wywłaszczenia, celu głównego (w tym wypadku osiedla mieszkaniowego - inną sprawą wymagającą w takim przypadku wyjaśniania jest to kiedy zostały oddane do użytku okoliczne budynki mieszkalne - czego również dotychczas nie ustalono) pozwalałoby na przyjęcie takiego stanowiska. Organ odwoławczy powołał się przy tym na wyrok NSA z dnia 3 marca 1999 r. sygn. akt IV SA 2393/98, Lex nr 48673, i wywiódł, że w przypadku tak szerokiego zakresu czynności dowodowych koniecznych do przeprowadzenia celem prawidłowego ustalenia ewentualnego wystąpienia jednej z przesłanek zbędności, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, wymaga respektowania zasady dwuinstancyjności i w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła "[...]" Powszechna Spółdzielnia Spożywców "[...]" w K. , wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów, za rzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez sugerowane uzupełnienie materiału dowodowego, podczas gdy to uzupełnienie winno być dokonane bądź przez organ odwoławczy bądź - na zlecenie tego organu -przez organ l instancji, - naruszenie art. 138 § 2 zd. ostatnie k.p.a. polegające na braku ścisłych wskazań dla organu l instancji co do kierunków i zakresu potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego sprawy; - naruszenie art. 12 § 1 k.p.a. formułującego zasadę szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania administracyjnego i nakazującego organom prowadzącym postępowanie działania realizujące postulat szybkości i stosowanie możliwie najprostszych środków prowadzących do załatwienia sprawy; - naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez odstąpienie od zasady pogłębiana zaufania obywateli i stron do organów Państwa w związku z ponad 11 letnim okresem rozpoznawania sprawy przez organy administracyjne. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. .1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi- zwanej dalej p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, póz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego aktu. Wady postępowania administracyjnego, skutkujące koniecznością: uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Natomiast w wypadku nieuwzględnienia skargi sąd w myśl art. 151 p.p.s.a. skargę oddala. Skarga jest uzasadniona. Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...].06.2011 r., znak: [...], jak też decyzji organu l instancji Starosty K. z dnia [...]11.2010 r., znak: [...], uznał, że decyzja organu odwoławczego – Wojewody narusza prawo w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ ten naruszył przepisy w znaczeniu procesowym, art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa, art. 12 § 1 kpa i art. 8 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa został zmieniony przez art. 1 pkt 21 lit. b ustawy z dnia 3.12.2010 r. (Dz.U. 2011 r., Nr 6, póz. 18) zmieniającej ustawę z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 200, Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.)-z dniem 11.04.2011 r. Stosownie do przepisu art.138§2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznana organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności faktyczne należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę wydał decyzję kasacyjną uznając, że zostały spełnione przesłanki z art. 138 § 2 kpa. Należy wskazać, że decyzja kasacyjna może być wydana tylko w przypadku spełnienia przesłanek tam zawartych. Organ wydając decyzję kasacyjną winien wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny sprawy istniejący w chwili orzekania. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu l instancji, z zastrzeżeniem przepisu art. 138 § 2 kpa. Przepis art. 138 § 2 kpa przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne tylko w ograniczonym zakresie i zasadą jest, że powinien sprawę merytorycznie rozpoznać i rozstrzygnąć w jej całokształcie w zakresie określonym postępowaniem pierwszoinstancyjnym. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu l instancji (...) - (por: wyrok z dnia 22.03.1996 r. SAM/r 1996/95 (ONSA 1997, Nr 1, póz. 35)). Z kolei przepis art. 136 kpa określa granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Ponadto granice tego postępowania określają też ogólne zasady postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasada ustalenia prawdy obiektywniej (art. 7 kpa) i podniesiona już wyżej zasada dwuinstancyjności (art. 15 kpa), oznaczająca, że kompetencje organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w decyzji organu l instancji. Odnosząc te argumenty na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że decyzja kasacyjna organu odwoławczego jest wadliwa, gdyż narusza cytowany wyżej przepis art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji określił uchybienia dostrzeżone w decyzji organu l instancji. Zbędnym wydaje się ich ponowne przytaczanie. Jednakże z akt administracyjnych nie wynika aby sam poczynił jakiekolwiek starania do merytorycznego rozpoznania sprawy, zgodnie z przyznanymi mu kompetencjami. Organ odwoławczy po wpłynięciu odwołania J.P.-W. (k. [...]) od decyzji organu l instancji z dnia [...].11.2010 r. do dnia wydania własnej zaskarżonej decyzji tj do [...].06.2011 r. (k. [...]) nie podjął sam przez kilka miesięcy żadnych czynności celem uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie, ani też nie zlecił uzupełnienia tego materiału organowi l instancji, zgodnie z trybem określonym w przepisie art. 136 kpa. W ocenie Sądu organ odwoławczy nie zebrał i nie rozpatrzył ponownie całości sprawy i nie starał się wyjaśnić istotnych dla sprawy okoliczności. Organ odwoławczy dopiero po zebraniu i wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy mógłby ocenić i ustalić czy sam może orzec co do istoty sprawy, czy też jednak konieczne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji, zgodnie z dyspozycją art. 138§2 k.p.a. i zasadę dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 kpa oraz uzasadnić dlaczego sam nie mógł rozpoznać sprawy tylko należało ją przekazać do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Organ odwoławczy ograniczył się tylko do oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez organ l instancji - Starostę K. , co jest uchybieniem przepisu art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie wyjaśnił w ogóle czy zaszła przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mająca wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdyż tej przesłanki w ogóle nie ustalał, a ponadto, jak już wyżej wspomniano, nie wystarczyłoby ewentualnie samo takie stwierdzenie, gdyż organ powinien w tej kwestii uzasadnić swoje stanowisko, przez wskazanie na podstawie jakich dowodów to ustalił i dlaczego sprawa wymaga konieczności wyjaśnienia w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Skoro organ odwoławczy nie przeprowadził w tym zakresie żadnego postępowania uzupełniającego, a wydanie decyzji kasacyjnej jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, to zasadnym było uchylenie decyzji organu odwoławczego. Należy przy tym również zwrócić uwagę na bardzo istotną okoliczność, a mianowicie fakt, iż postępowanie w niniejszej sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z wniosku M.W. , a obecnie jej spadkobiercy, toczy się od dnia złożenia podania tj. od 25.01.2000 r., sprawa była już kilkakrotnie rozstrzygana przez organ i zawsze kończyła się decyzjami kasacyjnymi. Obecnie organ odwoławczy rozpoznając po raz czwarty sprawę nie wziął tych okoliczności pod uwagę, co jest niewątpliwie naruszeniem zasady zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady szybkości postępowania, co zresztą zasadnie podniósł pełnomocnik skarżącej na rozprawie w dniu 20.09.2011 r. W związku z powyższym zarzuty skargi w zakresie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 136 kpa, a także art. 12 § 1 kpa i art. 8 kpa są w pełni uzasadnione .Naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien wziąć pod uwagę naprowadzone wyżej okoliczności sprawy. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł jak w pkt l sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r., Nr 153, póz. 1270 ze zm.), myśl którego Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 cytowanej ustawy.