II SA/Kr 1349/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Zimmermann (spr.) Sędziowie WSA: Małgorzata Brachel-Ziaja WSA: Barbara Pasternak Protokolant Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skarg "[...]" Spółki Akcyjnej w K. i M. S. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru: "U." skargi oddala. II SA/Kr 1349/06 UZASADNIENIE Rada Miasta podjęła w dniu [...] r. Uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "U.". W dniu 24 listopada 2006 r. skargę na tę uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie "[...]" Spółka Akcyjna z siedzibą w K., ul. [...], czyniąc to po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Skarżąca Spółka zarzuciła w/w uchwale naruszenie jej interesu prawnego, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy naruszone zostały w sposób rażący przepisy prawa regulujące procedurę uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a uchwalony plan jest sprzeczny z przepisami prawa, regulującymi zagospodarowanie przestrzenne i nadmiernie oraz w sposób nieuzasadniony ogranicza wykonywanie prawa własności przez skarżącą. Napisano w skardze, że skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości gruntowej położonej w K., dzielnicy administracyjnej P., przy ulicy [...], a składającej się z działek gruntu Nr. [...], [...], [...], obr. [...]. Nieruchomość jest zabudowana budynkiem biurowo — administracyjnym. Poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały, naruszony został interes prawny skarżącej z uwagi na nieuzasadnione i nadmierne ograniczenie prawa zabudowy nieruchomości. Wskazano, że uchwalenie planu nastąpiło z naruszeniem procesu planistycznego, regulowanego w art. 6 do 32a ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.). W dniu [...] lipca 2000 roku podjęta bowiem została przez Radę Miasta uchwała nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta obszaru "U." z dnia [...] kwietnia 1988 roku, zmienionego uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 1994 roku ("Stary plan"). Następnie Zarząd Miasta wystosował w prasie w dniu 18 grudnia 2000 roku komunikat o przystąpieniu do sporządzenia zmiany starego planu. Od daty ukazania się komunikatu w prasie o zmianie starego planu rozpoczął się miesięczny okres do składania wniosków. Pierwszy etap przygotowania do zmiany starego planu zakończył się poprzez wyłożenie jego projektu do publicznego wglądu w terminie od dnia 9 grudnia 2002 roku do 7 stycznia 2003 roku. Termin wnoszenia zarzutów i protestów do planu upłynął w dniu 21 stycznia 2003 roku. W dniu [...] maja 2003 roku Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...] zmieniającą uchwałę z dnia [...] lipca 2000 roku w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta obszaru "U.". Zmiany dokonano w ten sposób, iż wszelkie postanowienia uchwały z dnia [...] lipca 2000 roku mówiące o przystąpieniu do zmiany starego planu z roku 1988, zostały zastąpione przez postanowienia mówiące o uchwaleniu nowego planu. W zakresie zmiany wprowadzono do § 1 uchwały z dnia [...] lipca 2000 roku nową listę przywołanych w podstawie prawnej uchwały dzienników ustaw, łącznie z dziennikiem ustaw z 2002 roku. Zmieniono również w § 1 ust. 1 uchwały z dnia [...] lipca 2000 roku sposób opisu obszaru planu będącego przedmiotem uchwały, a w § 4 również organ, któremu powierza się wykonanie uchwały z Zarządu Miasta na Prezydenta Miasta. Podjęcie powyższej uchwały nastąpiło w okresie pomiędzy uchwaleniem i opublikowaniem nowej ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej wejściem w życie (10 lipca 2003 roku). W opinii skarżącej dokonana "wsteczna" zmiana uchwały Rady Miasta polegająca na przyjęciu, iż uchwała w sprawie przystąpienia do uchwalenia zmiany starego planu z roku 1988 staje się uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu, a w konsekwencji przyjęcie, iż całe prowadzone w sprawie zmiany starego planu postępowanie planistyczne jest postępowaniem w sprawie uchwalenia nowego planu, jest niedopuszczalne i niezgodne z prawem oraz narusza zasadę praworządności, jak również interesy prawne osób dotkniętych działaniem tak uchwalonego planu. Zdaniem skarżącej Spółki zmiana a uchwalenie planu to dwie różne procedury, w szczególności ze względu na zakres regulacji oraz ochronę interesów osób objętych takim planem. Wprowadzenie powyższej zmiany nie spowodowało zmiany komunikatu prasowego z dnia 18 grudnia 2000 roku o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Starego planu, ani też treści wyłożenia projektu obejmującego zmianę sporządzenia Starego planu. Wszelkie zarzuty i protesty były składane w odniesieniu do projektu zmiany Starego planu, a nie projektu nowego planu. Przyjęty przez Radę Gminy sposób postępowania oznacza również, iż prace nad nowym planem rozpoczęto przed zakończeniem prac nad studium zagospodarowania przestrzennego, gdyż Studium zostało uchwalone dopiero uchwałą z marca 2003 roku. Oznacza to również, iż w momencie zapoznawania się z projektem planu przez osoby zainteresowane, składania wniosków do planu, a także protestów i zarzutów nie istniała możliwość zbadania zgodności tego planu ze studium zagospodarowania przestrzennego, gdyż studium takie jeszcze nie obowiązywało. Skarżąca uznaje, że w dniu [...] maja 2003 roku została przez Radę Gminy skutecznie zmieniona z mocą wsteczną uchwała o zmianie starego planu na uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia nowego miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta obszaru U., a także iż w konsekwencji procedura zmiany starego planu uruchomiona na mocy uchwały Rady Miasta z dnia [...] lipca 2000 roku stała się automatycznie procedurą uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca Spółka wywodzi dalej, że Stary plan z roku 1988 wygasł w dniu 31 grudnia 2003 roku, tak więc nie mógł po wygaśnięciu podlegać już jakimkolwiek zmianom. Gdyby natomiast uchwała z dnia [...] maja 2003 roku była traktowana jako uchwała o przystąpieniu do sporządzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie została w takim przypadku przeprowadzona cała procedura planistyczna (gdyż jedyna przeprowadzona procedura planistyczna to procedura zmiany Starego planu). W takim wypadku dalsze postępowanie planistyczne winno być prowadzone w oparciu o przepisy nowej ustawy, a to zgodnie z brzmieniem jej art. 85 ust. 2. Ponieważ w opinii skarżącej nie miało miejsca wyłożenie projektu nowego planu do publicznej wiadomości, gdyż wyłożony został jedynie projekt zmiany Starego planu, do procedury uchwalenia nowego planu po dniu 10 lipca 2003 roku winny być stosowane wyłącznie przepisy nowej ustawy. Tym samym podjęcie w dniu [...] czerwca 2006 roku uchwały o uchwaleniu nowego planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o przepisy starej ustawy byłoby wadliwe z dwóch przyczyn, to jest oparcie uchwały na przepisach starej ustawy oraz brak przeprowadzenia właściwej procedury planistycznej, określonej w art. 14 do art. 29 nowej ustawy. Stwierdzono w skardze dalej, że wbrew stanowisku zajętemu w piśmie Prezydenta Miasta z dnia [...] października 2006 roku, nowy plan uchwalony przez Radę Miasta w dniu [...] czerwca 2006 roku jest sprzeczny z zapisami Studium zagospodarowania przestrzennego oraz ze starym planem. Plan w wersji z roku 1994 przewidywał w ramach ustaleń na obszarze L., w rejonie ujścia rzeki W. do W., rezerwę terenu pod przyszły kanał oraz trasę [...]. Linia rozgraniczająca tereny przewidziane pod rezerwę kanału i tramwaj szybki przebiegała przez teren nieruchomości w miejscu dzielącym obecnie stojący w tym terenie budynek w przybliżeniu - na połowę. Gmina zrezygnowała z budowy [...] w tym miejscu, co potwierdza obowiązujące Studium. Studium utrwaliło powyższy podział poprzez wyznaczenie terenów o sposobie użytkowania jako tereny MU (mieszkaniowo usługowe), położone po północnej stronie linii rozgraniczającej strefę kanału oraz po jej południowej stronie. W uchwalonym nowym planie granica ta została przesunięta na północ w stosunku do tożsamej linii w Studium i przebiega w obszarach zapisanych jako [...] (wody otwarte) oraz [...] (zieleń przywałowa) i eliminuje całkowicie tereny o użytkowaniu MWU (zabudowa mieszkaniowa wysoka i usługowa) z obszaru, na którym znajduje się nieruchomość. Ustalona w Studium linia rozgraniczająca tereny użytkowania - ZP o przeznaczeniu na zieleń parkową i kanał została w znacznym zakresie przesunięta w kierunku północnym, a ponadto ustalona linia zabudowy dla terenu MWU została przesunięta jeszcze dalej w kierunku na północ powodując, iż nieruchomość prawie całkowicie została wyłączona z zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Stwierdzono, że taki zapis planu jest sprzeczny z zapisami Studium zagospodarowania przestrzennego. W pierwszej kolejności chodzi tutaj o art. 9 ust. 4 nowej ustawy. Ponieważ w zakresie przeznaczenia terenu nieruchomości plan jest sprzeczny ze studium, gdyż wychodzi ponad jego ustalenia, obowiązek określony w art. 18 ust. 2 pkt. 2a Starej ustawy nie został wykonany. Uchwalony nowy plan ograniczył możliwość korzystania z nieruchomości poprzez zaklasyfikowanie jej terenu w przeważającej mierze jako wody otwarte i zieleń publiczna w międzywalu. Pas terenu nieruchomości stanowi "rezerwę" pod przyszły kanał, którego parametry nie zostały jednakże ustalone w trybie odpowiedniej ekspertyzy i faktycznych potrzeb. Wyznaczenie zajęcia tegoż pasa terenu nieruchomości nastąpiło, zdaniem skarżącej, w sposób arbitralny i uznaniowy. Nowy plan obejmuje jedynie fragment terenu przeznaczonego pod przyszły kanał. Oznacza to, iż nie jest wiadome, czy rzeczywiście i ewentualnie kiedy taki kanał zostanie zbudowany, a w szczególności czy reszta terenu zostanie przeznaczona w sposób zgodny z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym dla "U.". Zmiana przeznaczenia jedynie części terenów pod przyszły kanał oznacza, iż uniemożliwia się korzystanie z tej części terenów zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i tym samym ogranicza się prawo własności właścicieli, nie posiadając jednocześnie żadnej pewności, iż zmiana przeznaczenia jest celowa, gdyż nie obejmuje całości terenu, które powinna objąć. Takie postępowanie narusza w opinii skarżącej w szczególności zasady planowania przestrzennego określone w art. 1 ust. 2 starej i nowej ustawy, a przede wszystkim obowiązek uwzględnienia wymagań ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury oraz walorów ekonomicznych i prawa własności. * Drugą skargę na w/w uchwałę wniósł M. S., zam. w K., przy ul. [...]. Uczynił to po bezskutecznym wezwaniu Rady Miasta do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego art. 3, 12, 18, 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 15 do 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz naruszenie art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skarżący napisał, że jest właścicielem działek nr [...], [...] obr. [...] P. oraz nr [...], [...] obr. [...] P., które nabył w listopadzie 2003 r. Działki te zostały objęte Planem U. W dalszej części skargi, podobnie jak Spółka "[...]", M. S. przedstawił historię powstania zaskarżonej uchwały i podniósł, że działanie Rady Miasta jest niedopuszczalne z uwagi na zasady procedury legislacyjnej. Raz wszczęta procedura nie może zmienić swojego przedmiotu i charakteru prawnego. Nie może być tak, że w dniu [...] maja 2003 r. Rada Miasta stwierdza, że wszczęta w 2000 r. procedura sporządzenia zmiany planu była faktycznie procedurą sporządzenia planu. Z pewnością więc podjęta w dniu [...] maja 2003 r. uchwała nie mogła zmienić przedmiotu prowadzonego postępowania wstecz. W związku z powyższym należy przyjąć założenie, że uchwała Nr [...] wywołała skutki prawne dopiero od momentu jej podjęcia. W konsekwencji prowadzone wcześniej postępowanie było od względem formalnym postępowaniem w sprawie sporządzenia zmiany planu a nie w sprawie sporządzenia planu. Podjętą w maju 2003 r. uchwałę należy traktować jako uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji wszczętą na nowo procedurę sporządzenia planu należałoby prowadzić na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Plan U. został uchwalony na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Można więc stwierdzić, że doszło do naruszenia przepisów obu ww. ustaw. Skarżący podniósł dalej, że kolejnym uchybieniem w procedurze uchwalania Planu był brak studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Dowodzi on również, że uchwalenie Planu nastąpiło z naruszeniem innych przepisów procedury określonej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przykładami ww. naruszeń są odrzucenia zarzutów, które są nieprawidłowe pod względem formalno-prawnym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem odrzucenie zarzutu powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że Rada Miasta musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione argumenty zawarte w proteście. Opisane wyżej warunki nie zostały spełnione w przypadku wielu odrzuceń zawartych w ww. uchwale. Dalej skarżący zauważył, że rozwiązania przyjęte w Planie U. należące do niego nieruchomości wchodzą w skład terenu oznaczonego symbolem [...]. Zgodnie z Planem przeznaczeniem podstawowym dla tego terenu jest zieleń publiczna a przeznaczeniem dopuszczalnym są ciągi piesze oraz ciągi i urządzenia infrastruktury technicznej. To powoduje, że w chwili obecnej należące do skarżącego nieruchomości nie mogą zostać wykorzystane na inne cele w tym na cele budowlane. 7 Narusza to jego interes prawny, gdyż przed wejściem w życie Planu dla przedmiotowych działek została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego. Stąd też decyzja dawała skarżącemu pełne prawo do realizacji ww. inwestycji. Wejście w życie planu spowodowało wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy i przez to pozbawiło skarżącego możliwości wykorzystania działek dla zamierzonego celu. Rozwiązania przyjęte w planie naruszają prawo skarżącego do decydowania o ww działkach również w ten sposób, że przepisy Planu zmuszają go do urządzenia zieleni na swoich nieruchomościach oraz do ich publicznego udostępnienia. Zieleń, która została zaplanowana na terenach oznaczonych symbolem [...] ma bowiem charakter zieleni publicznej. Z drugiej zaś strony, przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nie przewidują możliwości wywłaszczenia nieruchomości na cele zieleni publicznej. Plan jest w tym zakresie niewykonalny. * W odpowiedzi na pierwszą skargę Miasto wniosło o jej oddalenie. Przytoczono tu najpierw informacje, dotyczące toku sporządzania planu (wraz z dowodami). W dalszej części stwierdzono, że skarżąca powołuje się na fakt naruszenia poprzez uchwalenie planu prawa własności. Konstytucyjna ochrona prawa własności zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy. Taką ustawą jest m.in. kodeks cywilny, który stanowi, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w świetle której działalność wpływająca na sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wtedy, gdy jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie zapisy tego planu stanowiące przepis gminny, razem z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności. Plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym aktem normatywnym regulującym treść prawa własności i tylko jego ustalenia wraz z innymi przepisami prawnymi mogą wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie w sposobie jej zagospodarowania. W związku z powyższym, ograniczenia dla skarżącej w sposobie korzystania z nieruchomości, które wynikają na skutek uchwalenia planu, mieszczą się w granicach dopuszczanych przepisami prawa. Odnośnie zarzutu skarżącej dotyczącego faktu podjęcia przez Radę Gminy uchwały zmieniającej Uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta dla obszaru "U." wyjaśniono, iż ta druga została podjęta w okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta. W związku z nową sytuacją prawną zaistniałą wobec utraty ważności miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta, definiowanie sporządzenia ww. opracowania planistycznego jako zmiany planu nie znajdowało uzasadnienia. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym w art. 18 ust. 3 przy sporządzeniu zmiany planu nakładała obowiązek przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej, takiej samej jak przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy sporządzeniu zmiany planu dla obszaru "U." przeprowadzono pełną procedurę planistyczną w oparciu o obowiązującą ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym oraz dopełniono wszystkich wymogów proceduralnych określonych w art. 18 ust. 2 ustawy, spełniając tym samym ustawowe wymagania obowiązujące przy sporządzaniu planu lub zmiany planu zagospodarowania przestrzennego. Zmiana uchwały nie rodziła konsekwencji w postaci konieczności dokonania jakichkolwiek zmian w przeprowadzonej procedurze planistycznej przy kontynuacji prac nad realizowanym oparciu o zmienioną uchwałę - projektem planu. Kontynuacja tych prac uwarunkowana była możliwością sprawdzenia spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta". Cel, który stal się podstawą podjęcia opracowania planistycznego pozostawał bez zmian. Zaktualizowana została nazwa samej uchwały, jej podstawa prawna oraz wprowadzone zostały poprawki redakcyjne w tekście uchwały, związane ze zmianą nazwy uchwały. Wszystkie inne postanowienia uchwały pozostały niezmienione. Wskazano, iż dnia 23 maja 2003 r. zbadana została spójność projektu planu ze Studium. Prawidłowość przeprowadzonej procedury potwierdzona została po raz pierwszy w siedemnastu orzeczeniach wydanych przez WSA w 2005 r. w sprawach ze skarg na uchwałę o rozpatrzeniu zarzutów do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego U., po raz drugi zaś, gdy Wojewoda zbadał zgodność uchwały z prawem - a następnie ogłosił ją w Dzienniku Urzędowym Województwa. Plan w zakresie kwestionowanych przez Spółkę ustaleń, jest spójny z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta. Ustawa z 7 lipca 1994 r. o planowaniu przestrzennym nie wymagała zgodności ze Studium, lecz wykazania spójności z kierunkami polityki przestrzennej miasta. Napisano dalej, że z uwagi na rangę inwestycji - przebieg trasy kanału był szczegółowo rozpoznany na etapie wstępnych prac nad planem, w trakcie analizy wniosków do planu otrzymanych po ogłoszeniu w prasie o przystąpieniu do sporządzania planu obszaru "U.". Projektanci planu podjęli próbę uwzględnienia wniesionych do planu wniosków (ok. 16) opracowując dwuwariantową koncepcję planu w dwóch wariantach. W pierwszym półroczu 2006 r. zlecona została przez Prezydenta Miasta ekspertyza p.n. "Ocena zasadności budowy Kanału [...] w zakresie obniżenia zwierciadła wód powodziowych na obszarze K.". Z ekspertyzy tej wynika, że przeciwpowodziowy kanał [...] jest niezbędny i Prezydent podjął decyzję o jego budowie — kończąc tym samym wieloletnie spory na temat zasadności jego budowy. * W odpowiedzi na drugą ze skarg wniesiono również o jej oddalenie. Zawarto tu te same elementy ogólne, jakie znalazły się w odpowiedzi pierwszej, a dalej napisano, że strona skarżąca wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały zatwierdzającej plan, podczas gdy z uzasadnienia skargi nie wynika, jaką ma legitymację prawną do domagania się stwierdzenia nieważności uchwały w całości, będąc właścicielem jedynie kilku działek objętych planem Będące własnością strony skarżącej działki nr: [...] i [...] obr. [...] P. on działki nr: [...], [...] i [...] obr. [...] P. przeznaczone zostały w miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "U." pod tereny zieleni publicznej [...] oraz teren ulicy dojazdowej [...]. 10 Stwierdzono dalej, że skarżący dokonał błędnej interpretacji uchwał Nr [...] i Nr [...] oraz przepisów ustawy. Uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta dla obszaru "U." została podjęta w okresie obowiązywania miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego K. przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Miasta z dnia [...] listopada 1994 r. [...] stycznia 2003 roku z mocy art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym utracił moc prawną miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego. W związku z tym faktem, po dacie [...] stycznia 2003 r. nazywanie sporządzania opracowania planistycznego jako zmiany nieobowiązującego planu ogólnego nie znajduje uzasadnienia, tym bardziej, że istotą podjęcia uchwały było stworzenie nowych ustaleń planistycznych. Co najważniejsze, sama ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym zrównała ze sobą procedurę sporządzania planu lub zmiany planu nakładając art. 18 ust. 3, o przeprowadzenia pełnej procedury planistycznej przy sporządzeniu zmiany plan samej jak przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Realizując dyspozycję tego przepisu przy sporządzeniu zmiany planu przeprowadzono pełną procedurą planistyczną w oparciu o obowiązującą ustawę o zagospodarowaniu przestrzennym oraz dopełniono wszystkich wymogów proceduralnych, określonych wart. 18 ust. 2 ustawy jw. Tym samym wbrew twierdzeniom skargi, rozpoczęta w 2000 r. proc sporządzania zmiany planu w swojej istocie była procedurą sporządzania planu i dlatego dokonana w 2003 r. zmiana uchwały o przystąpieniu nie inicjowała sporządzania nowego planu, którego należałoby wykonywać już według procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Napisano dalej, że plan w zakresie kwestionowanych przez Pana M. S. ustaleń, jest spójny z zapisami "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K.". W dalszej części odpowiedzi napisano, że w uchwalonym planie działki nr: [...] i [...] obl. [...] P. oraz dz. nr: [...], [...] i [...] obl. [...] P. przeznaczone są pod tereny zieleni publicznej [...] i [...] oraz teren ulicy dojazdowej [...]. M. S. kwestionuje przeznaczenie działek pod zieleń publiczną [...] i informuje o uzyskanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia 11 inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego decyzja nr [...], która wygasła po wejściu w życie planu. Wyznaczone w planie tereny zieleni publicznej [...] i [...] mają na celu zachowanie, od strony ul. [...], pełnej ekspozycji zabytkowej kaplicy św. [...]. Jest to, więc teren o szczególnym charakterze, obejmujący przedpole zabytkowego obiektu, stąd niezbędne odpowiednie jego zagospodarowanie. Nie ma również możliwości rezygnacji z projektowanej drogi dojazdowej [...]. Po zrealizowaniu Kanału U., obecna ul. [...] zapewniająca dostępność komunikacyjną całego kwartału, zostanie zlikwidowana i zajęta korytem kanału. Nowoprojektowana ulica [...] przejmie jej funkcję i będzie stanowić jedyną drogę dojazdową do nieruchomości położonych w tym terenie. Utrzymanie przedmiotowych działek jako rezerwy terenu, bez możliwości zainwestowania - związane jest, więc bezpośrednio z utrzymaniem rezerwy terenowej dla realizacji Kanału K. Strona skarżąca uskarżając się na ograniczenia w sposobie wykonywania prawa własności przedmiotowej nieruchomości, do porządku dziennego przechodzi nad faktem, że nabyła ją w listopadzie 2003 r., a więc po sporządzeniu i wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu. Tym samym były znane zamierzenia Gminy względem nieruchomości. Mimo tych prawno-przestrzennych uwarunkowań Strona skarżąca podjęła ryzyko nabycia nieruchomości, której planowane przeznaczenie nie będzie dawało Jej możliwości zrealizowania projektowanej inwestycji. Zauważono dalej, że w tej części skargi M. S. stwierdza, że ustalenie w planie przeznaczenia działek pod zieleń publiczną [...] narusza jego interes prawny, gdyż dla swoich nieruchomości uzyskał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie wielorodzinnego budynku mieszkalno-usługowego. W art. 65 ust. l pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie zapisano, że organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Natomiast przepisu tego nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Ustawodawca umieszczając w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takie przepisy jasno uregulował sytuacje tego typu jak prezentowana przez Skarżącego i przepisami tymi zabezpieczył możliwość realizacji ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Nie ma wymogu wykonywania w trakcie 12 sporządzania planu "analiz opłacalności i sensowności" realizacji zamierzeń inwestycyjnych projektowanych w planie. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie terenów i sposób ich zagospodarowania. Niemniej - z uwagi na rangę inwestycji - przebieg trasy kanału był szczegółowo rozpoznany na etapie wstępnych prac nad planem, w trakcie analizy wniosków do planu otrzymanych po ogłoszeniu w prasie o przystąpieniu do sporządzania planu obszaru "U.". Wbrew zaprezentowanym w skardze twierdzeniom Pana M. S. uchwała Nr [...] Rady Miasta z dnia [...]r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "U." nie narusza - wyszczególnionych na pierwszej stronie skargi -przepisów prawa materialnego takich jak: a) przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 3, 12, 18, 26 ustawy; b) przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym art. 15 do 20 ustawy; c) art. 64 Konstytucji RP. Skarżący powołuje się na fakt naruszenia (poprzez ustalenia planu) prawa własności podlegającego ochronie na mocy art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Konstytucyjna ochrona prawa własności (art. 21) zapewnia właścicielowi nieruchomości możliwość szerokiego wykonywania tego prawa, a ograniczenie w sposobie korzystania z rzeczy może nastąpić tylko w drodze ustawy (art. 64 ust. 3). Taką ustawą jest m.in. kodeks cywilny, który wart. 140 stanowi, iż właściciel może korzystać z rzeczy zgodnie z jej społeczno - gospodarczym przeznaczeniem oraz w granicach wyznaczonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Do takich ustaw należy ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), w świetle której działalność wpływająca na sposób zagospodarowania przestrzennego oraz wykorzystania gruntów może być podjęta tylko wtedy, gdy jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W rezultacie zapisy tego planu, stanowiące przepis gminny, razem z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 6 ust. 1 obowiązującej od 11 lipca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Dlatego należy podkreślić, że plan zagospodarowania przestrzennego jest podstawowym 13 aktem normatywnym regulującym treść prawa własności, tylko jego ustalenia wraz z innymi przepisami prawnymi mogą wprowadzać ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, a co za tym idzie w sposobie jej zagospodarowania. W związku z powyższym ograniczenia dla Skarżącego w sposobie korzystania z nieruchomości, które wynikają na skutek uchwalenia planu mieszczą się w granicach dopuszczanych przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny połączył obie wniesione skargi do wspólnego rozpatrzenia i do wspólnego wyrokowania. Analizując zaskarżoną uchwałę Sąd zważył, co następuje. 1. Na początku trzeba zaznaczyć, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę pod względem zgodności z prawem. Wobec uchwała organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym wobec uchwał o planach zagospodarowania przestrzennego badanie tej zgodności z prawem polega na poszukiwaniu ewentualnej sprzeczności z prawem, co wynika m. in. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w zw. z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Uwzględnienie skargi na uchwałę rady gminy musi być zatem spowodowane wykazaniem sprzeczności tej uchwały z prawem, a nie jakiegokolwiek naruszenia prawa. 2. Szczegółowego ustosunkowania się wymagają najpierw zarzuty, znajdujące się w obu skargach wniesionych w stosunku do powyższej uchwały. Układają się one w trzech grupach tematycznych. 3. Zarówno skarżąca Spółka "[...]", jak i skarżący M. S. zakwestionowali zgodność z prawem przyjętego przez Radę Miasta zabiegu legislacyjnego, jaki polegał na nowelizacji uchwały z dnia [...] lipca 2000 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. dla obszaru "U." 14 w ten sposób, że zamiast przystąpienia do "zmiany" planu przystąpiono do uchwalenia nowego planu. Zabieg ten - zdaniem skarżących - uniemożliwił dokończenie prac planistycznych, opierających się na cyt. ustawie z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, a spowodował konieczność ich podjęcia od nowa według ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz., U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.). Analizując ten zarzut należy wskazać, że prace planistyczne, dotyczące obszaru "U." trwały od dnia [...] lipca 2000 r., czyli od dnia podjęcia uchwały w sprawie przystąpienia do zmiany obowiązującego planu z dnia 25 kwietnia 1988 r. Prace te odbywały się według obowiązującej wtedy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym i były w ich ramach podejmowane kolejne czynności, zgodnie z art. 18 ust. 2 tejże ustawy. W szczególności wyłożono projekt planu do publicznego wglądu, zebrano protesty i zarzuty, a także zakończyło się kilkanaście postępowań sądowych, dotyczących skarg na uchwał o odrzuceniu tych zarzutów. W pewnym momencie tych prac została uchwalona, a po upływie vacatio legis weszła w życie, ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która - jak należy sądzić - właśnie po to, aby nie niweczyć toczących się wielu prac planistycznych, zawiera w przepisach przejściowych i końcowych art. 85 ust. 2, zgodnie z którym do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy (t.j. przed dniem 11 lipca 2003 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli przepisy ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Ten precyzyjny przepis przejściowy gwarantował nieprzerwany i racjonalny tok postępowań planistycznych, niezależnie od wejścia w życie nowej ustawy, a także od tego, że w gminach zmieniły się organy planistyczne - kompetencje dotychczasowych zarządów gmin przejęli wójtowie, burmistrzowie i prezydenci miast. Chronił on przed niebezpieczeństwem unicestwienia często wieloletnich prac nad planami, wymagającymi ogromnego nakładu sił i środków. Postępowanie planistyczne w omawianej tu sprawie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2000 r., a uchwała z tej daty o przystąpieniu do sporządzenia planu nie została nigdy uchylona. W dniu [...] maja 2003 r. podjęto jedynie uchwałę zmieniającą 15 uchwałę z dnia [...] lipca 2000 r. Zmiana ta nie może być interpretowana jako wszczęcie nowego postępowania planistycznego, gdyż nie wyeliminowała ona uchwały dotychczasowej. Ponadto istotnym jest, że została ona uchwalona w dacie, w której nie obowiązywała jeszcze nowa ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, łącznie z jej cyt. art. 85 ust. 2. Trwało vacatio legis tej ustawy. Wejście w życie nowej ustawy nastąpiło więc w momencie, w którym obowiązywała zmieniona uchwała Rady Miasta z dnia [...] lipca 2000 r. a więc niewątpliwie istniał stan, o jakim mowa w cyt. art. 85 ust. 2: była uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu, nastąpiło wyłożenie projektu do publicznego wglądu i postępowanie planistyczne nie zostało zakończone. Zaistniały więc wszystkie przesłanki dla zastosowania art. 85 ust. 2, czyli dla uznania, że postępowanie w sprawie planu dla obszaru "U." powinno być kontynuowane i dokończone według przepisów dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tak też postąpiła Rada Miasta, nie naruszając w tym punkcie żadnego przepisu prawa. Nietrafny okazuje się więc pogląd obu stron skarżących, zmierzający do wykazania, że analizowany plan powinien zostać oparty o nowy stan prawny a dotychczasowe czynności planistyczne powinny być uznane za niebyłe. 4. Drugi zarzut, przedstawiony w obu skargach wiąże się ściśle z zarzutem pierwszym. Strony skarżące podniosły, że analizowany plan zagospodarowania przestrzennego nie jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jednakże niezgodność ta miałaby swoje skutki tylko w razie przyjęcia, że omawiany plan powinien zostać oparty o przepisy nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skoro, jak wykazano wyżej, Rada Miasta trafnie przyjęła, że rozpoczęte w 2000 r. postępowanie planistyczne powinno zostać dokończone według przepisów dotychczasowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, to przy ocenie stosunku planu do Studium należy brać pod uwagę przepisy tejże ustawy. Nie wymagały one zgodności planu ze Studium, lecz tylko zachowanie spójności obu aktów. Badanie spójności zostało dokonane i uwieńczone stwierdzeniem, że spójność taka istnieje. Strony skarżące podniosły i to, że badanie spójności planu ze Studium nastąpiło ze złamaniem kolejności czynności planistycznych, o jakich mówił art. 18 ust. 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczywiście badanie to nastąpiło w dniu 23 maja 2003 r., już po dokonaniu uzgodnień i po wyłożeniu projektu planu do 16 publicznego wglądu. Jednakże przyczyną tego stanu rzeczy był fakt, że wcześniej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. K. po prostu nie było. Nie jest sprzeczna z prawem wymuszona koniecznością prawną zmiana kolejności czynności planistycznych wprowadzonej przez art. 18 ust. 2 cyt. ustawy, jeżeli dana czynność planistyczna, która została w tym szeregu przesunięta nie zmienia niczego w projekcie planu. Tak właśnie było w analizowanej tu sytuacji. 5. Trzecia grupa zarzutów umieszczonych w obu skargach dotyczy już indywidualnej sytuacji skarżących. Zarzuty te sprowadzają się do tego, że uchwalony plan ograniczył możliwość korzystania z nieruchomości skarżących lub w ogóle pozbawił możliwości ich zainwestowania. Plan zatem - zdaniem skarżących naruszył ich prawo własności i ich interesy prawne. Ustosunkowując się do tej grupy zarzutów należy podkreślić, że art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, chroniąc prawo własności przewiduje jednak, że nie jest to prawo absolutne, ale że może być ono ograniczane droga ustawową. Jedną z takich ustaw, dozwalających na ograniczenie indywidualnego prawa własności dla realizacji interesu publicznego jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz jej poprzedniczka - ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Plan zagospodarowania przestrzennego, będąc aktem prawa miejscowego opartym na przepisach jednej z tych ustaw może więc wprowadzać ograniczenia prawa własności i określając przeznaczenie poszczególnych nieruchomości stymulować sposób jego wykonywania. Organy planistyczne uchwalając plan nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i w interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności. Należy zauważyć, że prawo administracyjne, do którego należą regulacje dotyczące planowania przestrzennego jest prawem publicznym, które ze swojej istoty zawiera czynnik władztwa administracyjnego (państwowego), mogący wpływać na stosunki prawno-prywatne. W obrębie tego prawa podlega ochronie interes indywidualny na równi z interesem publicznym a istnieją też rozwiązania, które interesowi publicznemu przyznają pierwszeństwo. W takich razach interes indywidualny doznaje ochrony przez różnego rodzaju rozwiązania prawne, najczęściej przewidujące instytucje odszkodowania. 17 W konkluzji należy stwierdzić, że żaden z zarzutów przedstawionych przez skarżących nie okazał się trafny, gdyż żaden z nich nie wykazał istnienia sprzeczności między analizowana uchwałą a obowiązującym prawem. Zgodnie jednak z art. 134 § 1 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie jest związany granicami skargi, toteż ma obowiązek analizy całej zaskarżonej uchwały. Badając poszczególne etapy postępowania planistycznego Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa, które mogłyby być określone jako sprzeczność z prawem. Wszystkie te etapy zostały przeprowadzone prawidłowo, w oparciu o ustawę z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, której zastosowanie zostało wyżej uzasadnione. W konsekwencji Sąd uznał, że cała uchwała Rady Miasta z dnia [...] r. Nr [...] nie jest sprzeczna z prawem i oddalił obie skargi na podstawie art. 151 cyt. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.