II SA/Kr 1354/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. R. i P. R. na decyzję Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję w zakresie w jakim utrzymuje pkt 2 decyzji organu I instancji oraz uchyla pkt 2 decyzji organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżących M. R. i P. R. kwotę 774,00 zł (siedemset siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w związku z pismem z dnia 29 maja 2012 r., którego autor zwrócił się do organu nadzoru budowlanego o zbadanie legalności inwestycji prowadzonej przez Gminę T., polegającej na budowie muru oporowego na działce należącej do M. i P. R. Podczas kontroli przeprowadzonej na terenie działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) stanowiącej własność M. i P. R., ustalono, iż w 2011 roku wybudowany został żelbetowy mur oporowy zlokalizowany przy boisku szkolnym w M. - w sąsiedztwie i na terenie działki oznaczonej nr [...] (...) zagłębiony 1,1 m poniżej poziomu terenu na wykonanej uprzednio podsypce piaskowej (40 cm). W dniu 4 grudnia 2012 r. PINB w C. wydał decyzję nr [...], którą nakazał rozbiórkę ww. muru oporowego. W wyniku odwołania wniesionego od ww. decyzji przez Gminę T., MWINB decyzją z dnia 5 lipca 2013r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejną decyzją PINB z dnia 16 stycznia 2014 r., nr [...] (znak: [...]) nakazano Gminie T. rozbiórkę ww. żelbetowego muru oporowego. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, [...]WINB decyzją z dnia 31 lipca 2014r. nr [...] (znak: [...])[...]WINB uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu 13 marca 2015r. PINB ponownie przeprowadził oględziny w terenie. W ich toku ustalono, iż stan przedmiotowego muru oporowego nie uległ zmianie od czasu wcześniej przeprowadzonych oględzin i kontroli. Ponadto ustalono, iż "(...) w bezpośrednim sąsiedztwie muru oporowego bez konstrukcyjnego połączenia z ww. obiektem (mur oporowy) w 2014r. inwestor: M .i P. R. wykonali ogrodzenie międzysąsiedzkie (dz. [...]). Postanowieniem z dnia 26 marca 2015 r., nr 28/2015 organ I instancji wstrzymał roboty budowlane przy budowie przedmiotowego muru oporowego oraz nałożył na Gminę T. obowiązek przedłożenia wskazanych dokumentów. Następnie Gmina T. poinformowała organ I instancji o odstąpieniu od możliwości legalizacji przedmiotowego muru oporowego. Ostatecznie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. decyzją z dnia 28 kwietnia 2015r. nr [...] (znak: [...]) nakazał w pkt 1 – "inwestorowi obiektu budowlanego, jak i właścicielowi działki oznaczonej nr [...], na której części działki zlokalizowany jest obiekt budowlany – mur oporowy; Gminie T. (...); w pkt 2 " właścicielowi działki oznaczonej nr [...] i [...], na których części działki zlokalizowany jest obiekt budowlany – mur oporowy;" M. i P. R., rozbiórkę ww. obiektu budowlanego – żelbetowego muru oporowego, zlokalizowanego na dz. nr [...] i [...] (wł. M., P. R.) oraz na dz. nr [...] (wł. Gmina T.). Organ I instancji stwierdził, że ww. obiekt, stanowiący budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ust. Pr. Bud., został zrealizowany przez inwestora - Gminę T. bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy, na skutek wniesionego przez M. i P. R. odwołania, rozstrzygnięciem z dnia 18 sierpnia 2015r., nr [...] utrzymał ww. decyzję w mocy. [...]WINB po raz kolejny zbadał legalność przedmiotowego muru oporowego. W konsekwencji ustalono, że na wykonanie ww. konstrukcji oporowej wymagane było uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro inwestor - Gmina T. nie legitymował się pozwoleniem na budowę zasadnie orzeczono nakaz wynikający z art. 48 ust. Pr.Bud. Posiłkując się stanowiskiem Gminy zawartym w piśmie z dnia 30 marca 2015r., MWINB stwierdził, że legalizacja przedmiotowej budowy muru oporowego nie była możliwa. Zdaniem [...]WINB, adresatem zaskarżonej decyzji organu I instancji słusznie uczyniono inwestora - Gminę T. oraz właścicieli działek nr [...] i [...] na których zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt budowlany – M. i P. R. Organ odwoławczy wskazał na wyrażony w orzecznictwie sądowo-administracyjnym pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. IIOSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, Lex nr 468723). Wskazano również na pogląd mówiący o tym, ze obowiązek rozbiórki może zostać skierowany solidarnie zarówno do inwestora, który nie jest właścicielem i, na której zrealizowano sporny obiekt budowlany jak i na właściciela spornego obiektu. Wyjaśniono również, że inwestor - Gmina T. zawarł z właścicielami działki nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) w M. – M. i P. R. porozumienie, w którym inwestor - Gmina T. zobowiązał się do wybudowania na własny koszt muru oporowego zabezpieczającego skarpę powstałą na ww. działce w związku z budową boiska szkolno-treningowego w terminie do 30 listopada 2011 r. Mając powyższe na uwadze [...]WINB podkreślił, że budowa przez inwestora przedmiotowego muru oporowego odbyła się za zgodą i akceptacją M. i P. R. a tym samym zarzut naruszenia art. 52 u.p.b., zawarty w odwołaniu uznano za bezpodstawny. W skardze na ww. decyzję M. i P.R. podnieśli naruszenie następujących przepisów prawa: - art. 79 § 1 i 2 kpa poprzez przeprowadzenie dowodów z zeznań świadków A. P. oraz J. W. w dniu 4 listopada 2013 bez powiadomienia skarżących jako stron postępowania, przez co zostaliśmy pozbawieni prawa do czynnego udziału w sprawie; - naruszenie art. 138 § 2 kpa poprzez nie uwzględnienie wskazań organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniu; - naruszenie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego polegające na skierowaniu decyzji obejmującej nakaz rozbiórki do niewłaściwego adresata podczas gdy adresatem obowiązku winien być wyłącznie inwestor. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją wcześniejszą argumentację w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej: P.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. W realiach niniejszej sprawy podkreślić trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kontrola – w granicach wyznaczonych przepisami art. 3, art. 133-135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zgodności z prawem działania organów nadzoru budowlanego w sprawie, w której [...]WINB w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB w C. nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego – żelbetowego muru oporowego, usytuowanego na dz. [...] i [...]oraz [...]. Podkreślić należy, że nie budzi wątpliwości Sądu stan faktyczny ustalony przez organy administracyjne w niniejszej sprawie, ja również to, że budowa przedmiotowego muru oporowego (niezależnie czy jako samodzielnego obiektu, czy jako elementu realizowanego boiska) wymagała pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie na ponowną analizę zasługiwała w szczególności kwestia określenia adresatów nakazu rozbiórki. Przepis artykuł 52 ustawy Prawo budowlane stanowi, że inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powyższa regulacja wskazuje zatem krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki, przy czym wynikające z niej obowiązki mają charakter majątkowy. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę. Wskazanie adresata nakazu rozbiórki wymaga więc ustalenia właściwej osoby i jej aktualnego związku z przedmiotową nieruchomością tj., czy posiada ona tytuł prawny do nieruchomości umożliwiający jej wykonanie nałożonych obowiązków. Uwzględniając powyższe należy mieć na uwadze, iż przepis art. 52 Prawa budowlanego określa nie tylko adresatów decyzji lecz jednocześnie ustala krąg stron postępowania zmierzającego do wydania decyzji w trybie art. 48 Prawa budowlanego. W znaczącej większości przypadków osoba inwestora jest tożsama z właścicielem nieruchomości, na której zrealizowana została inwestycja lub z jej zarządcą. W niniejszym przypadku jest jednak inaczej, o czym będzie mowa dalszej części uzasadnienia. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązek m.in. wykonania obowiązku rozbiórki obciąża inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Wymieniony przepis nie wskazuje przy tym kolejności, w jakiej podmioty te są obciążone wymienionymi w tym przepisie obowiązkami. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażony został pogląd, że w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obiektu budowlanego powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06, Lex nr 339391 i z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07, Lex nr 468723). Z kolei pogląd, że w pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany, wyrażony został w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. SA/Rz 597/00, Lex Polonica nr 354876). Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny również w wyroku z dnia 23 lipca 2009 r. sygn. II OSK 1234/08, (Lex nr 552842). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2009 r. sygn. II OSK 1933/08 (dostępnym w bazie orzeczeń pod adresem jw.), będzie to uzasadnione w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości, w takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. W wyroku tym dalej stwierdzono, że sam fakt, iż skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości nie oznacza jeszcze, że nie można skierować do niego decyzji nakazującej rozbiórkę, a kwestia ustalenia istnienia ewentualnych roszczeń o naprawienie szkody z tytułu wykonania rozbiórki, wykracza poza ramy postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż właściwym orzeczniczo w tym zakresie pozostaje sąd powszechny. Zarazem w wyroku z dnia 6 marca 2008 r. sygn. II OSK 158/07 (Lex nr 468723) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Podobny pogląd został wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1073/10 (dostępnym w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sposób sformułowania art. 52 Prawa budowlanego nie stoi także na przeszkodzie skierowania decyzji o nakazie rozbiórki (i poprzedzających ją postanowień wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego) równocześnie zarówno do inwestora, jak i do zarządcy i właściciela obiektu budowlanego. W przepisie tym wskazując podmioty, które mogą być adresatami wskazanych w nim obowiązków prawodawca posłużył się bowiem łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden ze wskazanych w nim podmiotów (np. wyłącznie na inwestora) jak i na dwa bądź trzy podmioty (np. na właściciela i inwestora). Tytuł prawny do nieruchomości jakim musi dysponować inwestor, aby mógł on być adresatem obowiązków o jakich mowa w art. 52 Prawa budowlanego, może mieć zarówno charakter prawnorzeczowy, jak i obligacyjny. Tytuł ten rozumieć bowiem należy jako prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które może wynikać zarówno z przysługującego mu prawa własności lub ograniczonego prawa rzeczowego do nieruchomości jak i z umowy wiążącej go z podmiotem dysponującym takimi prawami. Jedynym wymogiem jest by tytuł ten umożliwiał inwestorowi wykonanie decyzji, czyli w przypadku rozbiórki przeprowadzenie określonych robót budowlanych. W przypadku gdy tytuł prawny do nieruchomości ma charakter obligacyjny i wynika z zawartej z podmiotem dysponującym nieruchomością umowy uznać nadto należy, iż zawarcie takowej umowy co do zasady nie pozbawia właściciela, względnie dzierżawcy poddzierżawiającego grunt kolejnej osobie, tytułu prawnego do tegoż gruntu umożliwiającego wykonanie decyzji tzw. rozbiórkowej. W sprawie bezsporną okolicznością było, że inwestorem spornego obiektu była Gmina T.. Sprawę częściowo komplikuje fakt, iż ww. obiekt zlokalizowany został częściowo na działce stanowiącej własność inwestora, tj. na dz. nr [...] oraz częściowo na dz. nr [...] i [...] będących własnością skarżących, odnośnie których inwestor nie posiadał obligacyjnego czy prawno rzeczowego tytułu. Inwestycja odbyła się za zgodą skarżących, jednakże w dacie orzekania o nakazie rozbiórki, inwestor nie podsiał tytułu umożliwiającego mu wykonanie decyzji, czyli w przypadku rozbiórki przeprowadzenia określonych robót budowlanych na dz. nr [...] i [...]. Zatem odnośnie części ww. obiektu zlokalizowanego na działkach stanowiących własność skarżących zasadnym było nałożenie nakazu rozbiórki solidarnie na Gminę T. oraz na M. R. i P. R. Zostało bowiem stwierdzone, że inwestor nie posiada tytułu prawnego do ww. nieruchomości (dz. [...] i [...]) i faktycznego dostępu do nich, a samowoli budowlanej dokonał z akceptacją właścicieli – M. i P. R. (porozumienie z dnia 28.06.2011r.) Z uwagi na powyższe, rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 ww. decyzji PINB, utrzymane w mocy decyzją [...]WINB powinno zostać wyeliminowane, jako wydane z naruszeniem art. 48 i art. 52 ustawy prawo budowlane (pkt [...] sentencji wyroku). Pozostałe zawarte w skardze zarzuty były bezzasadne. Stanowiły one powtórzenie zarzutów zawartych w odwołaniu, odnośnie których wypowiedział się organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. a zaprezentowana tam ocena tych zarzutów jest prawidłowa. W sprawie poczyniono precyzyjne i znajdujące odzwierciedlenie w kompletnym materiale dowodowym ustalenia, istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia - odnośnie daty zrealizowania samowoli, podmiotu, który ją zrealizował oraz ze wskazaniem działek, na których została zrealizowana (oraz podmiotów, którym przysługiwało do nich prawo własności). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy nadzoru budowlanego powinny uwzględnić poglądy prawne sądu wyrażone w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Nie można nałożyć obowiązku rozbiórki obiektu tylko na aktualnych właścicieli nieruchomości z pominięciem w pierwszej kolejności inwestora – Gminy T., która wybudowała przedmiotowy obiekt bez zezwolenia (i jak wynika z akt sprawy nie jest zainteresowana jego zalegalizowaniem). Dlatego to na Gminie T., jako inwestorze powinien ciążyć obowiązek rozbiórki muru oporowego nr [...] i [...], a dopiero w sytuacji, gdy inwestor nie wykona swojego obowiązku (np. ze względu na brak zgody właścicieli tych działek), obowiązek będzie ciążył na właścicielach działek nr M.R. i P. R. [...] i [...] W tym stanie rzeczy, uznając decyzje organów obydwu instancji za wadliwe we wskazanym zakresie, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., mając na uwadze rodzaj i wysokość poniesionych przez stronę kosztów sądowych.