II SA/Kr 1355/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2017 r. sprawy ze sprzeciwów A. W., J. W. oraz R. L. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 października 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sprzeciwy oddala. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 3 października 2017 r., nr [...] (znak: [...]), na podstawie: - art. 138 § 2 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej jako: k.p.a.) oraz - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.) po rozpatrzeniu odwołania R. L., działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z dnia 6 lutego 2017 r. (znak: [...]), którą na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. nakazano R. L. dokonać rozbiórki zrealizowanych robót budowlanych, tj. fundamentów i ścian kondygnacji przyziemia wykonanych – w ramach zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] w S. " – niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Po nadesłaniu do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B., za pismem z dnia 24 lutego 2017 r. (znak: [...]) odwołania R. L. działającej przez profesjonalnego pełnomocnika, od własnej decyzji z dnia 6 lutego 2017 r. (znak: [...]) wraz z aktami postępowania zgromadzonymi w sprawie znak: [...], organ odwoławczy ustalił na podstawie tak zebranego materiału dowodowego stan faktyczny, którego najistotniejsze dla prowadzonego postępowania elementy następnie przedstawił w treści uzasadnienia wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe podano, że w dniu 12 grudnia 2013 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. B., przeprowadzili kontrolę na dz. nr [...] położonych w S. , w następstwie której w protokole kontroli wskazano, że "wykonano fundamenty i dokonano rozbiórki starego budynku mieszkalnego. (...) W trakcie kontroli stwierdzono, że budowa prowadzona jest na podstawie pozwolenia na budowę. Przed rozpoczęciem budynek został wytyczony przez uprawnionego geodetę, prawidłowość założenia ław fundamentowych i wymiaru budynku została potwierdzona przez kierownika budowy zgodnie z wpisem do dziennika budowy z dn. 28.11.2012 r.". Następnie wskazano, że w dniu 23 stycznia 2014 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. B. przeprowadzili oględziny wykonywanych robót budowlanych na działkach nr [...] położonych w S. , na skutek których w protokole wskazano, że "w trakcie kontroli stwierdzono następujące zmiany od pozwolenia na budowę: całkowita rozbiórka ist. budynku mieszkalnego łącznie z fundamentem zwiększono wymiary budynku na długości 3,55 m i szerokości 8,51 m; zmiana wymiarów nastąpiła w związku z zabudową projektowanego tarasu, gdzie obecnie zostało zlokalizowane pomieszczenie garażowe". Organ dodał, że do protokołu załączono dokumentację fotograficzną. W odpowiedzi na wezwanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z dnia 6 lutego 2014 r. (znak: [...]) do przedłożenia dziennika budowy, R. L. w piśmie z dnia 10 lutego 2014 r. skierowanym do organu wskazała, że po ostatniej kontroli w dniu 12 grudnia 2013 r., przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w S. B., dokumenty pozostały w samochodzie i pojechały z nią za granicę do pracy. Organ wskazał, że strona zaznaczyła, iż nie ma możliwości przedstawienia dziennika budowy prowadzonej przez nią inwestycji, gdyż nie może go odszukać, a poszukiwania dziennika w samochodzie, w miejscu pracy oraz u rodziny w Polsce nie dały w tym zakresie rezultatu. Dodała przy tym, że nie ma pojęcia, w jakich okolicznościach zaginął jeden z najważniejszych dokumentów budowy. Postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. nakazał R. L. wstrzymać roboty budowlane przy częściowej rozbiórce i przebudowie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w S. , realizowane niezgodnie z wydanym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym. W postanowieniu wskazano, że "dokonane zmiany polegają na: zamiast częściowej rozbiórki wykonanie całkowitej rozbiórki istniejącego budynku mieszkalnego, wykonanie nowych fundamentów i ścian przyziemia, rezygnacja z wykonania kondygnacji piwnic, zwiększenie wymiarów budynku poprzez wykonanie w miejscu projektowanego tarasu pomieszczenia o wymiarach 8,51 x 3,55 m. Ponadto stwierdzono, że w trakcie budowy zaginął dziennik budowy. Decyzją z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. nakazał R. L. przedłożyć w terminie do dnia 30 września 2014 r. projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Z kolei decyzją z dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: [...]), w oparciu o art. 36a ust. 2 u.p.b., Starosta [...] uchylił decyzję z dnia 12 października 2012 r. (znak: [...]) zezwalającą R. L. na częściową rozbiórkę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] w S. . Następnie pismem z dnia 14 sierpnia 2014 r. (znak: [...]), Wójt Gminy S. poinformował, że negatywnie opiniuje projekt budowlany do projektu częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ew. [...] w S. . Dodano przy tym, że droga nr ew. [...] jest położona w terenach ZŁ – tereny lasów w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią i zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wybranych obszarów sołectwa S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 4 października 2005 r. (Dz. Urz. [...] poz. 4152 z dnia 14.11.2005 r. wraz ze zm.), budynek może być usytuowany w odległości 8 m od osi ww. drogi i plan nie dopuszcza możliwości zmniejszenia. Z kolei za pismem z dnia 25 sierpnia 2014 r. W. S. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. B., 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego do projektu częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] w S. , uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót. Postanowieniem z dnia 15 września 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. zobowiązał R. L. do usunięcia w terminie do dnia 30 października 2014 r. braków i nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji, tj.: 1. doprowadzić projekt do zgodności z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) w zakresie: - usytuowania budynku na działce w odniesieniu do granic działek sąsiednich 2. doprowadzić projekt do zgodności z przepisami miejscowego planu zagospodarowania Gminy S. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia 4 października 2005 r. w zakresie: - odległości budynku od osi drogi gminnej nr ewid.[...] Następnie wnioskiem z dnia 1 października 2014 r. pełnomocnik R. L. – W. S. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. o wyjaśnienie i sprostowanie treści postanowienia z dnia 15 września 2014 r. (znak: [...]) oraz decyzji z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]). Postanowieniem z dnia 7 października 2014 r. (znak: [...]), w oparciu o art. 113 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. odmówił sprostowania i wyjaśnienia treści postanowienia z dnia 15 września 2014 r. oraz decyzji z dnia 20 marca 2014 r., obydwu wydanych w toku postępowania prowadzonego pod znakiem: [...] Za pismem z dnia 28 października 2014 r. W. S. przedłożył uzgodnienie z Urzędu Gminy S. nr [...] z dnia 26 września 2012 r., które pozytywnie opiniuje projekt częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] w S. . Decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. nakazał R. L. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce o nr ewid.[...] położonej w S. niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia 24 września 2015 r. (znak: [...]), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1515/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Następnie, po uprzednim zawiadomieniu, w dniu 11 sierpnia 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w S. B. przeprowadzili oględziny budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr ewid.[...], [...] w S. , podczas których w protokole wskazano, iż "w trakcie przeprowadzonych oględzin stwierdzono, że na ww. działkach znajduje się rozpoczęta budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od daty przeprowadzenia ostatniej kontroli budowy, tj. od dnia 23.01.2014 r. (...) Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego i wybudował nowe ławy fundamentowe oraz nowe ściany przyziemia. Pierwotne pozwolenie na rozbiórkę i przebudowę istniejącego budynku przez Starostę S. w dniu 12.10.2012 r. (znak: [...]) zostało uchylone decyzją Starosty [...] z dnia 17.04.2014 r. (znak: [...]). (...) Zgodnie z oświadczeniem przedstawiciela UG S. J. K. od czasu rozpoczęcia budowy do dnia dzisiejszego nie nastąpiły zmiany w MPZP". Wskazano, iż do protokołu załączono dokumentację zdjęciową. Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. wezwał R. L. m.in. o nadesłanie zgody właściwego zarządcy drogi nr ew. [...] we wsi S. oznaczonej symbolem 64KDW na lokalizację budowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...] w S. w obecnym usytuowaniu. W odpowiedzi na powyższe, pismem z dnia 30 stycznia 2017 r. działający imieniem R. L., profesjonalny pełnomocnik, odmówił przedłożenia zgody właściwego zarządcy drogi nr ew. [...] we wsi S. oznaczonej symbolem 64KDW na lokalizację budowanego budynku mieszkalnego. Mając na uwadze powyższe, decyzją z dnia 6 lutego 2017 r. (znak: [...]), na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. nakazał R. L. dokonać rozbiórki zrealizowanych robót budowlanych, tj. fundamentów i ścian kondygnacji przyziemia wykonanych – w ramach zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] S. " – niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Odwołanie od ww. decyzji wniosła R. L., działająca przez profesjonalnego pełnomocnika. Podkreślono przy tym, że przekazujący odwołanie organ I instancji nie znalazł podstaw do zastosowania art. 132 k.p.a. W dalszej kolejności organ odwoławczy wskazał, że w toku postępowania odwoławczego, w dniu 11 sierpnia 2017 r. wpłynęło do Inspektor Nadzoru Budowlanego pismo Senatora RP A. P. z dnia 8 sierpnia 2017 r., w którym Senator wskazał, że "nie zostały zmienione lokalizacja, ani przeznaczenie budynku, nie zmieniono także wymiarów budynku w zakresie długości i szerokości, a obrys fundamentów jest tożsamy w obu projektach, zatwierdzonym i zamiennym. Co więcej, de facto kubatura i powierzchnia zabudowy są wręcz o wiele mniejsze od dotychczasowych". Ponadto podano, że za pismem z dnia 7 września 2017 r. (znak: [...]), [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zwrócił się do Starosty [...], m.in. z prośbą o przesłanie oryginału bądź poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii decyzji wydanej przez Starostę S. z dnia 12 października 2012 r. (znak: [...]), zezwalającej R. L. na częściową rozbiórkę i przebudowę istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] w S. wraz z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym. W odpowiedzi na powyższe zaznaczono, że za pismem z dnia 13 września 2017 r. (znak: [...]), Starosta [...] przesłał żądane dokumenty. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że realizując wynikające z obowiązku określonego w art. 81, zadanie określone w art. 84 ust. 1 pkt 1 u.p.b. oraz konfrontując wynikający z przedłożonych akt stan faktyczny z przepisami prawa, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne. Ponadto organ II instancji powołał się na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej jako: p.p.s.a.), wskazując, że w przedmiotowej sprawie ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone zostały w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1515/15) i w związku z powyższym wiązały one [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu odwoławczym. Na wstępie zaznaczono, że przymiot strony w postępowaniu posiadali: A. W. i J. W. (właściciele dz. nr [...] w S. ), J. Ś. (właściciel dz. nr [...] w S. ), Gmina S. (władająca dz. nr [...]), R. L. (inwestor) i J. L. (właściciele dz. nr [...] w S. ). Następnie organ odwoławczy powołując się na treść art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) wskazał, że z uwagi na fakt, iż ustawa ta weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., w rozpoznawanej sprawie będą miały zastosowanie przepisy ustawy prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który zgodnie z powołanymi wyżej przepisami należy stosować w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255). W dalszej kolejności, organ II instancji przywołując treść art. 28 u.p.b., podkreślił, że roboty polegające na wykonaniu budowy budynku mieszkalnego położonego na dz. nr ew. [...] w S. wymagały uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślono bowiem, że inwestor uzyskał decyzję nr [...] z dnia 12 października 2012 r. (znak: [...]), którą Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla R. L. inwestycji pn. "Częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ewid.[...], [...] w S. ". Dodano przy tym, że decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 36a ust. 2 u.p.b. decyzją Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: [...]) i wobec jej niezaskarżenia w dniu 8 maja 2014 r. stała się ostateczna. Organ odwoławczy zaznaczył, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 51 ust. 5 u.p.b. Podniesiono także, że zobowiązanie nałożone na inwestora ostateczną decyzją z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]) wydaną w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. było efektem uprzedniego stwierdzenia, że w trakcie budowy budynku mieszkalnego prowadzonej w oparciu o ww. decyzję pozwolenia na budowę udzieloną przez Starostę S., dokonano istotnych odstępstw od warunków ww. pozwolenia na budowę w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych oraz zmiany wymiarów przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Mając na uwadze nieprawidłowości przy realizacji przedmiotowego obiektu podano, że organ I instancji wdrożył tryb likwidacji skutków tych uchybień, określany jako postępowanie naprawcze, którego przebieg został uregulowany w art. 50-51 u.p.b. Organ odwoławczy wskazał, że w realiach rozpoznawanej sprawy, zastosowanie przewidzianej przez przepisy prawa procedury legalizacyjnej w odniesieniu do istotnych odstępstw od warunków określonych w pozwoleniu na budowę spornej inwestycji wymagało nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa wprost w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., gdyż obowiązek ten wynikał z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z dnia 20 marca 2014 r. (znak: [...]), która stała się ostateczna w związku z brakiem odwołania. Dodano, że nałożenie na inwestorów obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego stanowiło wypełnienie pierwszego etapu postępowania naprawczego, którego skuteczna realizacja, w postaci wykonania ww. obowiązku miała umożliwić organowi wdrożenie kolejnego etapu procedury naprawczej, na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b., bądź też na podstawie art. 51 ust. 5 u.p.b. Organ II instancji zaznaczył również, że wydanie zaskarżonej decyzji stanowiło załatwienie sprawy co do jej istoty w rozumieniu art. 104 k.p.a. w odniesieniu do następnego (po etapie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego) etapu postępowania naprawczego, a nadto oznacza zakończenie całego postępowania prowadzonego w tzw. trybie naprawczym prowadzonym na podstawie art. 50-51 u.p.b. Mając na uwadze powyższe, Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że w przedmiotowej sprawie, decyzją z dnia 15 grudnia 2014 r. (znak: [...]), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. nakazał R. L. zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego realizowanego na działce o nr ewid.[...] w S. niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, która to decyzja została następnie uchylona przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24 września 2015 r. (znak: [...]). Podkreślono, że w uzasadnieniu ww. decyzji [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż przedmiotowy budynek został całkowicie rozebrany i posadowiony nowy o większych parametrach, nie została wykonana również kondygnacja piwnic. Podniesiono, że zmiany te spowodowały powstanie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego (zgodnie z art. 36a ust. 5 u.p.b.), skutkiem czego organ I instancji wstrzymał postanowieniem z dnia 3 marca 2014 r. (znak: [...]) prowadzenie dalszych prac budowlanych przy ww. obiekcie. Ponadto mając na uwadze przedłożony projekt budowlany zamienny, w tym projekt zagospodarowania działki, organ odwoławczy uznał, iż nie widział możliwości zalegalizowania przedmiotowego budynku mieszkalnego w aktualnej formie, z uwagi na naruszenie przepisów planistycznych i warunków technicznych. Zdaniem organu II instancji, brak bowiem było w rozpatrywanej sprawie możliwości doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego, gdyż w sprawie tej stan poprzedni nie istniał, gdyż wykonywane roboty budowlane stanowiły całkowicie nową inwestycję. Organ odwoławczy podkreślił, że prawidłowość ww. decyzji została zbadana w postępowaniu sądowym, w którym zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r. (sygn. akt II SA/Kr 1515/15), w którym wskazano, że w związku z wyeliminowaniem pozwolenia na budowę z obrotu prawnego, przy ocenie, czy inwestor wywiązał się z obowiązków nałożonych w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b., organ nadzoru budowlanego nie mógł brać pod uwagę ustaleń zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, ale przepisy prawne obowiązujące w dniu orzekania. Zwrócono przy tym uwagę, że organ I instancji powinien rozważyć, czy całość prac budowlanych należało zakwalifikować, jako budowę nowego budynku, a w konsekwencji organ powinien był ustalić, czy poza pewnymi istotnymi odstępstwami, do których należy stosować tryb legalizacyjny, pozostały zakres prac i przedłożony w tym zakresie projekt zamienny, nie powinien być traktowany, jako realizacja inwestycji – częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku, a nie budowa nowego obiektu budowlanego. Następnie podkreślono, że poza wyliczeniem zaistniałych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ I instancji powinien dokonać ich kwalifikacji, tj. powinien ustalić, które z tych odstępstw stanowią istotne odstępstwa w rozumieniu art. 36a ust. 5 u.p.b. oraz w ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. powinien precyzyjnie ustalić charakter dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dodatkowo zaznaczono, że powinien on także nie poprzestać na orzeczeniu zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, a zatwierdzić projekt budowlany i pozwolić na wznowienie robót budowlanych albo nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. Podniesiono przy tym, że organ powinien też ustalić i poprzeć dowodami oraz zawrzeć w uzasadnieniu decyzji rozważania, czy doszło do zmiany wymiaru budynku na długość i szerokość oraz czy projektowany garaż w poziomie piwnic nie powstał z istniejących pomieszczeń piwnicznych (nie powiększając wymiarów zewnętrznych pierwotnego budynku), a także czy taras nad garażem nie powstał w wyniku rozbiórki ścian istniejącego budynku. Stąd też w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., mając na uwadze powyższe wskazania Sądu, które wiązały organy orzekające w sprawie oraz przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść art. 35 ust. 1 u.p.b. w brzmieniu obowiązującym ze względu na czas wszczęcia postępowania i w oparciu o powyższe podał, że w przepisie tym określono zakres obowiązków organu, zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Podkreślono, że organ ten musi dokonać czynności, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku – z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Dodano, że organ ma też obowiązek sprawdzenia kompletności projektu budowlanego i dokonania weryfikacji, czy przedłożona dokumentacja posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację sporządzoną przez projektanta, a dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także zaświadczenie o członkostwie projektanta we właściwej izbie samorządu zawodowego. Ponadto zaznaczono, że istotne odstępstwa od projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane (przy czym sytuacja taka zaistnieje w razie zrealizowania budynku o parametrach naruszających ustalenia obowiązującego planu miejscowego). Tym samym organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji przeprowadził oględziny w dniu 11 sierpnia 2016 r. i w protokole zawarł następujące ustalenia: "Stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od daty przeprowadzenia ostatniej kontroli budowy, tj. od dnia 23 stycznia 2014 r. (...) Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego i wybudował nowe ławy fundamentowe oraz nowe ściany przyziemia. (...) J. L. – mąż inwestora R. L. oświadcza, iż istnieje możliwość przywrócenia zrealizowanego etapu budowy do stanu pierwotnego zgodnego z pozwoleniem na budowę". Organ II instancji podniósł jednak, że do przedmiotowego protokołu dołączono jedynie materiał fotograficzny, natomiast nie sporządzono szkicu sytuacyjnego obrazującego usytuowanie budynku na działce z opisaniem wymiarów obecnie wznoszonego obiektu oraz odległości od granic działek sąsiednich. Zwrócono przy tym uwagę, że analiza protokołu z dnia 23 stycznia 2014 r. prowadziła do wniosku, iż organ I instancji dokonał lakonicznego opisu wykonanych robót budowlanych nie sporządzając również szkicu ze wskazaniem długości, szerokości obiektu, a także istotnych odległości. Zdaniem organu odwoławczego, twierdzenie, że "zwiększono wymiary budynku na długości 3,55m i szerokości 8,51m, zmiana wymiarów nastąpiła w związku z zabudową projektowanego tarasu gdzie obecnie zostało zlokalizowane pomieszczenie garażowe" bez szkicu sytuacyjnego powodowało wątpliwości, co do prawidłowej oceny zrealizowanej części z zatwierdzonym projektem budowlanym, na co wskazał również w ww. wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Tym samym według organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. B. nie zastosował się w powyższym zakresie do zaleceń Sądu. Ponadto podkreślono, że organ odwoławczy dokonał analizy zatwierdzonego projektu budowlanego i porównał go z przedłożonym projektem zamiennym, w następstwie czego uznał, że obecnie zmienił się "poziom 0" obiektu poprzez zrezygnowanie inwestora z budowy piwnic. Zaznaczono bowiem, że w projekcie budowlanym pierwotnym "poziom 0" = 398,00 m.n.p.m. był usytuowany na wysokości 0,98m od poziomu gruntu z każdej strony obiektu budowlanego, natomiast zgodnie z projektem budowlanym zamiennym "poziom 0" = 399,00 m.n.p.m. od strony wschodniej budynku wynosi 2,10m od poziomu gruntu, a od strony zachodniej 2,50m. Powyższe – zdaniem organu – świadczyło o tym, że w wyniku dokonanych zmian zmieniła się także kubatura budynku, co stanowiło istotne odstępstwo w rozumieniu art. 36a ust. 5 pkt 2 u.p.b. Dlatego też w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., organ I instancji słusznie uznał, iż inwestor wykonał istotne odstępstwa od pierwotnego pozwolenia na budowę. Ponadto wskazano, że zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, ściana wschodnia budynku poprzednio istniejącego była oddalona od działki drogowej nr [...] na odległość 70 cm, a odległość tej ściany od granicy z dz. nr [...] miała nie ulec zmianie. Dodano, że w projekcie zamiennym również odległość ściany wschodniej od dz. nr [...] wynosiła 70 cm. Jednocześnie podano, że w pierwotnym projekcie budowlanym długość ściany wschodniej wraz z tarasem posadowionym nad piwnicą miała wynosić 1428 cm. Organ odwoławczy wskazał, że podobnie też aktualnie – według projektu zamiennego – długość ściany wschodniej wynosi 1428 cm. Niemniej jednak w ocenie organu II instancji, powyższe stwierdzenia nie znajdowały poparcia w rzetelnych pomiarach w terenie, bowiem żaden protokół kontroli nie zawierał tak istotnego wymiaru dla sprawy. Podkreślono, że miało to istotne znaczenie dla oceny czy można nadal uznać za aktualną akceptację zarządcy drogi nr [...] – Wójta Gminy S. z dnia 26 września 2012 r. (znak: [...]), gdzie Wójt Gminy S. pozytywnie opiniuje projekt częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na dz. nr ewid.[...] położonej w S. . Tym samym mając na uwadze, iż być może lokalizacja budynku względem dz. nr [...] nie uległa zmianie, co – jak zauważył organ odwoławczy – również podkreślał Senator RP A. P. w piśmie z dnia 8 sierpnia 2017 r., niezasadne byłoby żądanie od inwestora nowej zgody na lokalizację obiektu. Dodatkowo w zakresie kwalifikacji organu I instancji, co do dokonanej całkowitej rozbiórki przez inwestora przebudowywanego obiektu, jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 36a u.p.b., organ odwoławczy uznał je za słuszne. Podkreślono przy tym, że przedmiotem decyzji wydawanej na podstawie art. 51 ust. 4 u.p.b. bądź art. 51 ust. 5 u.p.b. jest wyłącznie sprawdzenie, czy nałożony wcześniej przez organ nadzoru budowlanego obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. został wykonany, przy czym – jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych – "wykonanie" obowiązku należy oceniać w szerokim rozumieniu ww. określenia. Ponadto przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B., organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawierało oceny przedłożonego projektu budowlanego przez inwestora w zakresie jego zgodności z zapisami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, ani rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podkreślono przy tym, że nakaz rozbiórki, jako najdalej idąca konsekwencja wykonania robót niezgodnie z przepisami powinien być orzekany wówczas, gdy zostanie jednoznacznie wykazane, iż nie było możliwości prawnych zalegalizowania takich robót. Organ odwoławczy przypomniał także, że jak podnosi się w jednolitym w tym zakresie orzecznictwie sądów administracyjnych nakaz rozbiórki ma charakter restytucyjny, a więc powinien być stosowany wyłącznie w przypadkach wyłączających możliwość doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Mając na uwadze powyższe [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że organ I instancji w ponownie prowadzonym postępowaniu powinien uściślić wymiary wzniesionego budynku oraz jego odległość od działek sąsiednich, a w szczególności od działki drogowej nr [...], a następnie ocenić przedłożony projekt zamienny, przy uwzględnieniu przepisów wykonawczych do u.p.b. oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto odnosząc się do kwestii podnoszonych przez strony, organ odwoławczy podniósł, iż w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji wskazane zostały motywy faktyczne i prawne, jakimi kierował się przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy oraz które stanowią odpowiedź na wskazywane kwestie. W ocenie organu II instancji wydanie przedmiotowej decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było konieczne, gdyż każde inne rozstrzygnięcie byłoby przykładem naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 k.p.a. Zwrócono również uwagę, że w toku postępowania organ I instancji nie dochował należytej staranności, do której obligowały go przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Sprzeciwy od ww. decyzji wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący – A. W. i J. W. oraz R. L.. Skarżący A. W. i J. W. w treści sprzeciwu od decyzji zarzucili, że w prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono całego obrazu sprawy. Zdaniem skarżących, inwestycja R. L. nadal nie spełnia wymogów u.p.b., rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Podkreślono bowiem, że pierwotne pozwolenie dotyczyło częściowej rozbiórki i przebudowy istniejącego budynku, a inwestor dokonał całkowitej rozbiórki i rozpoczął budowę nowego budynku, począwszy od nowych ław fundamentowych, co zdaniem skarżących, miało potwierdzenie w zgromadzonym w toku postępowania materiale dowodowym. Skarżący podnieśli, że budynek, który miał być przebudowany przestał istnieć, a tym samym doszło do budowy nowego obiektu, którego dotyczą przepisy prawa, w tym postanowienia planu miejscowego, który określa odległości nowopowstających budynków od dróg i terenów zieleni leśnej. W ocenie skarżących, w toku prowadzonego postępowania nie sprawdzono legalności powstania budynku, który miał być przebudowywany, a w związku z tym wybudowany budynek był samowolą budowlaną, na co – zdaniem skarżących – miały wskazywać odległości od działek sąsiednich, a nawet usytuowanie jego części na działce drogi nr ewid.[...] Z kolei skarżąca R. L. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie wydania merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie organowi II instancji w postępowaniu administracyjnym oraz zwrot na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca w uzasadnieniu sprzeciwu od decyzji powołała się na treść art. 15, art. 127 oraz art. 136 k.p.a. i w oparciu o przywołane przepisy wskazała, że w jej ocenie materiał dowodowy zgromadzony w sprawie był wystarczający do wydania w sprawie decyzji merytorycznej. Zdaniem skarżącej, inne rozstrzygnięcie organu odwoławczego prowadzić bowiem będzie do przewlekłego prowadzenia postepowania, co naruszy prawa skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na wstępie wymaga podkreślenia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej jako: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a p.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a. Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Z dat wniesionych sprzeciwów wynika, że zastosowanie mają nowe obecnie obowiązujące ww. przepisy oparte na instytucji sprzeciwu. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 3 października 2017 r., którą organ po rozpatrzeniu odwołania R. L., uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. B. z dnia 6 lutego 2017 r., którą na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego nakazano R. L. dokonać rozbiórki zrealizowanych robót budowlanych, tj. fundamentów i ścian kondygnacji przyziemia wykonanych – w ramach zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą "Częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku mieszkalnego na działkach nr ew. [...] w S. " – niezgodnie z warunkami wydanego pozwolenia na budowę oraz z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wsi S. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kontrolowany organ wydał swoją decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. w jego brzmieniu obowiązującym w chwili wydania zaskarżonej decyzji, "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". Kodeks wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: 1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, 2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w art. 138 § 2 k.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem niejasnym i nieprecyzyjnym. Należy przyjąć, że stwierdzenie "koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. stanowi bowiem wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. W sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne - jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu pierwszej instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Wskazać przy tym należy, że ukształtowane na tle przytoczonej normy prawnej stanowisko judykatury jednoznacznie podkreśla, iż decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć ew. charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena (vide wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99; z dnia 27 października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Szczecinie z dnia 25 maja 201 r., sygn. akt I SA/Sz 1255/13; w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 152/14; w Łodzi z dnia 4 września 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 560/13 oraz z dnia 17 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 798/14, dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak podnosi się w orzecznictwie administracyjnym definiującym rolę sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym: "Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, iż uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę". Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Go 609/17. W orzecznictwie sądowym podnosi się także, rozważając uchylenie decyzji w całości przez organ odwoławczy i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, i obecny skład Sądu ten pogląd podziela, że: " W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym". Tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 września 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 362/17. Dla sądowej kontroli zgodności z powszechnym porządkiem prawnym zakwestionowanej decyzji kasacyjnej organu II instancji istotne jest, że wydanie tej obecnie kontrolowanej decyzji organu II instancji poprzedza prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/15. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". A zatem płaszczyzną obecnej sądowej kontroli wobec zakwestionowanej decyzji kasacyjnej jest nie tylko treść art. 138 § 2 k.p.a., ale wywiązanie się przez organ I instancji, którego decyzja została uchylona przez organ II instancji ze wskazówek zawartych we wskazanym wyroku WSA w Krakowie, tym bardziej, że były to wskazówki dotyczące zakresu i istoty dodatkowego niezbędnego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny Krakowie w swoim wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/15 - oddalając skargę na decyzję MWINB w K. uchylającą w całości decyzję nakazującą na podstawie art. 51 ust. 5 P.b. inwestorowi zaniechanie wykonywania dalszych robót budowlanych realizowanych niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na częściową rozbiórkę i przebudowę, i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji - nakazał organom: " W ponownym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien precyzyjnie ustalić charakter dokonanych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Winien także nie poprzestać na orzeczeniu zaniechania wykonywania dalszych robót budowlanych, a zatwierdzić projekt budowlany i pozwolić na wznowienie robót budowlanych albo nakazać rozbiórkę obiektu lub jego części. Organ winien też ustalić i poprzeć dowodami oraz zawrzeć w uzasadnieniu decyzji rozważania, czy doszło do zmiany wymiaru budynku na długość i szerokość oraz czy projektowany garaż w poziomie piwnic nie powstał z istniejących pomieszczeń piwnicznych (nie powiększając wymiarów zewnętrznych pierwotnego budynku), a także czy taras nad garażem nie powstał w wyniku rozbiórki ścian istniejącego budynku. Organ winien wziąć również pod uwagę utrwalony w orzecznictwie pogląd, że nie można orzekać nakazu rozbiórki całego obiektu budowlanego, jeżeli dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem, wystarczające jest orzeczenie nakazu rozbiórki części obiektu (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1834/06). Jeżeli organ uznałby, że możliwe jest doprowadzenie części inwestycji do stanu zgodnego z prawem (jako przebudowę) w taki sposób, aby po przebudowie budynek nie zmienił charakterystycznych parametrów poprzednio istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, winien wskazać, które części winny ulec rozebraniu, jako odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b.". Zdaniem Sądu wyrażonym w uzasadnieniu ww. wyroku: "Należy też zwrócić uwagę, że organ I instancji nie rozważył w swej decyzji okoliczności związanych z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, na podstawie której inwestor prowadził roboty budowlane. W aktach administracyjnych znajduje się decyzja Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. znak [...] uchylająca na podstawie art. 104 K.p.a. i art. 36a P.b. ww. decyzję tego samego organu z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] (karta 37 akt administracyjnych). Decyzja ta leży poza granicami niniejszej sprawy i nie podlega w niej kontroli sądowej. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji I instancji zamieszczono jedynie wzmiankę, że A. i J. W. podnieśli, iż decyzja Starosty [...] z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] została uchylona w całości przez Wojewodę [...], który przekazał sprawę wydania pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, Starosta [...] zaś, wskutek działań PINB, umorzył następnie toczone przed nim postępowanie. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien zweryfikować powyższe twierdzenia oraz ustalić i rozważyć okoliczności związane z bytem prawnym decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę". W przekonaniu Sądu I instancji, organ II instancji w sposób uzasadniony treścią wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/15 oraz okolicznościami stanu faktycznego i prawnego rozpatrywanej sprawy skorzystał z kompetencji zawartych w art. 138 § k.p.a. Jest bowiem oczywiste - wskutek bezsprzecznie istniejących uzasadnionych wątpliwości, o których trafnie wypowiedział się organ II instancji, wynikających stąd, że w aktach sprawy nie ma aktualnego protokołu kontroli, który by jednoznacznie w sposób w pełni udokumentowany i rzetelny na miarę dzisiejszych możliwości technicznych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym uściślił wymiary wzniesionego budynku oraz jego odległość od działek sąsiednich, a w szczególności od działki drogowej nr [...] - że w konsekwencji brak jest jednoznacznego sprecyzowania relewantnego dla sprawy stanu faktycznego, które pozwoliłoby następnie zarówno organowi I jak i II instancji na ocenę przedłożonego projektu zamiennego, przy uwzględnieniu m.in. przepisów wykonawczych do Prawa budowlanego oraz właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji po dokonanej kontroli podziela ocenę organu II instancji podnoszącą, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zastosował się w powyższym zakresie do zaleceń WSA. W ocenie Sądu I instancji nie jest wystarczający wynik oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu 11 sierpnia 2016 r. , w ramach których w protokole zawarto następujące ustalenia: "Stan zaawansowania robót nie uległ zmianie od daty przeprowadzenia ostatniej kontroli budowy tj. od dnia 23 stycznia 2014r. (...) Inwestor dokonał całkowitej rozbiórki istniejącego wcześniej budynku mieszkalnego i wybudował nowe ławy fundamentowe oraz nowe ściany przyziemia. (...) P. J. L. - mąż inwestora R. L. oświadcza, iż istnieje możliwość przywrócenia zrealizowanego etapu budowy do stanu pierwotnego zgodnego z pozwoleniem na budowę, (karta nr [...] akt PINB)". Tym samym, organ odwoławczy w sposób uzasadniony wymogami art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. ocenił, że protokół z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 11 sierpnia 2016 r. ww. brzmieniu nie daje podstaw do wnioskowania o aktualnym stanie faktycznym na dzień 11 sierpnia 2016 r. Spostrzeżenia organu nie zostały udokumentowane odpowiednimi czynnościami kontrolnymi weryfikującymi (szkicami, pomiarami w terenie) te dwa porównywane stany faktyczne na dzień 11 sierpnia 2016 r. i na dzień 23 stycznia 2014 r. Jednocześnie Sąd podkreśla, że zakres powinnego do przeprowadzenia sanacyjnego/uzdrawiającego błędy postępowania wyjaśniającego eliminuje możliwość przeprowadzenia tego postępowania przez organ II instancji. Jak wynika z akt sprawy do przedmiotowego protokołu dołączono jedynie materiał fotograficzny. Nie sporządzono szkicu sytuacyjnego obrazującego usytuowanie budynku na działce z opisaniem wymiarów obecnie wznoszonego obiektu oraz odległości od granic działek sąsiednich. Z kolei porównawcza analiza protokołu z dnia 23 stycznia 2014 r. wskazuje, że PINB dokonał tam jedynie lakonicznego opisu wykonanych robót budowlanych nie sporządzając również szkicu ze wskazaniem długości, szerokości obiektu, a także istotnych odległości. Arbitralne, nie poparte odpowiednim materiałem dowodowym, twierdzenie organu I instancji, że zwiększono wymiary budynku na długości 3,55m i szerokości 8,51m zmiana wymiarów nastąpiła w związku z zabudową projektowanego tarasu gdzie obecnie zostało zlokalizowane pomieszczenie garażowe – nie oparte n.p. na zwymiarowanym szkicu sytuacyjnym – powoduje, w ocenie obecnie orzekającego składu WSA w Krakowie, uzasadnione wątpliwości co do prawidłowej oceny zrealizowanej części robót budowalnych a następnie jej weryfikacji z zatwierdzonym projektem budowlanym i z przepisami materialnymi, w tym technicznymi, warunkującymi proces naprawczy wykonanych robot budowlanych. Na potrzebę powyższych ustaleń jednoznacznie wskazał WSA w Krakowie w zacytowanym powyżej uzasadnieniu wyroku podnosząc konieczność ustalenia, czy doszło do zmiany wymiaru budynku na długość i szerokość oraz czy projektowany garaż w poziomie piwnic nie powstał z istniejących pomieszczeń piwnicznych (nie powiększając wymiarów zewnętrznych pierwotnego budynku). Tym samym, w przekonaniu obecnie orzekającego składu WSA, rację ma organ II instancji, że PINB nie zastosował się w powyższym zakresie do zaleceń WSA w Krakowie a w prowadzonym postępowaniu wyjaśniającym naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy. Jednocześnie wadliwy zakres postępowania, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania nie może być uzdrowiony przez organ II instancji dodatkowym postepowaniem wyjaśniającym. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanej decyzji: " W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli". W myśl art. 77 k.p.a. : "§ 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.§ 2. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.§ 3. Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania.§ 4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie". Kodeks zawiera także regulacje odnoszące się do obowiązku sporządzenia protokołu. Zgodnie z art. 67 k.p.a. : "§ 1. Organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie.§ 2. W szczególności sporządza się protokół:1) przyjęcia wniesionego ustnie podania;2) przesłuchania strony, świadka i biegłego; 3) oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej; 4) rozprawy; 5) ustnego ogłoszenia decyzji i postanowienia". Zgodnie z treścią art. 68 k.p.a.: "§ 1. Protokół sporządza się tak, aby z niego wynikało, kto, kiedy, gdzie i jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze był przy tym obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.§ 2. Protokół odczytuje się wszystkim osobom obecnym, biorącym udział w czynności urzędowej, które powinny następnie protokół podpisać. Odmowę lub brak podpisu którejkolwiek osoby należy omówić w protokole". Organ I instancji naruszył treść wskazanych przepisów w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż brak precyzji w ustaleniu i udokumentowaniu stanu faktycznego nie pozwala w konsekwencji na prawidłowe wyciagnięcie konsekwencji prawnych. W ocenie Sądu I instancji prawidłowo i zgodnie z wymogami zasady prawdy obiektywnej/materialnej organ II instancji podniósł przy tym, że organ I powinien też ustalić i poprzeć dowodami oraz zawrzeć w uzasadnieniu decyzji swoje bezpośrednio wyrażone rozważania i precyzyjną ocenę postawionego przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/15 problemu/zagadnienia stanu faktycznego, czy doszło do zmiany przez inwestora wymiaru budynku na długość i szerokość oraz czy projektowany garaż w poziomie piwnic nie powstał z istniejących pomieszczeń piwnicznych (nie powiększając wymiarów zewnętrznych pierwotnego budynku), a także czy taras nad garażem nie powstał w wyniku rozbiórki ścian istniejącego budynku. Wskazane powyżej ustalenia stanu faktycznego przekładają się/mają istotny wpływ na kwestie prawne związane z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i na prawną kwalifikację zakresu przeprowadzonych robót budowlanych oczywiście w ramach wskazówek zawartych w prawomocnym wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/15. Chodzi tutaj m.in. o wypowiedź Sądu, że "Jeżeli organ uznałby, że możliwe jest doprowadzenie części inwestycji do stanu zgodnego z prawem (jako przebudowę) w taki sposób, aby po przebudowie budynek nie zmienił charakterystycznych parametrów poprzednio istniejącego obiektu budowlanego, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, winien wskazać, które części winny ulec rozebraniu, jako odbiegające od zatwierdzonego projektu budowlanego, zgodnie z art. 51 ust. 5 P.b". Dla zgodnego z prawem zrealizowania przez organy postulowanej przez Sąd oceny niezbędne jest precyzyjne zbadanie i określenie w rzeczywistości podczas prawidłowo udokumentowanych oględzin istotnych dla sprawy i wskazanych ww. wyroku WSA w Krakowie realiów/elementów stanu faktycznego. Ponadto trafnie wywiódł organ II instancji, że zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym, ściana wschodnia budynku poprzednio istniejącego była oddalona od działki drogowej nr [...] na odległość 70 cm. Odległość tej ściany od granicy z działką nr [...] miała nie ulec zmianie. W projekcie zamiennym również odległość ściany wschodniej od działki nr [...] wynosi 70 cm. W pierwotnym projekcie budowlanym długość ściany wschodniej wraz z tarasem posadowionym nad piwnicą miała wynosić 1428 cm. Aktualnie - wg projektu zamiennego - długość ściany wschodniej wynosi 1428 cm. Jednak powyższe stwierdzenia nie znajdują poparcia w rzetelnych pomiarach w terenie, bowiem żaden protokół kontroli nie zawiera tak istotnego wymiaru dla sprawy. Ma to istotne znaczenie dla oceny czy można nadal uznać za aktualną akceptację zarządcy drogi nr [...] - Wójta Gminy S. z dnia 26 września 2012 r., znak: [...], gdzie Wójt Gminy S. pozytywnie opiniuje projekt częściowej rozbiórki oraz przebudowy istniejącego budynku mieszkalnego położonego na działce nr ewid.[...] położonej w S. . Zatem mając na uwadze przy założeniu charakteru "przebudowy" przedmiotowej inwestycji, iż być może lokalizacja budynku względem działki nr [...] nie uległa zmianie, a zatem wobec takiego ustalenia niezasadne byłoby żądanie od inwestora nowej zgody na lokalizację obiektu. Ta wypowiedź Sądu nie przesądza wykładni planu w innych okolicznościach. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika także, iż rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera w zakresie wymaganym prawem oceny przedłożonego projektu budowlanego przez inwestora w zakresie jego zgodności z normami rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ani rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Została wyjaśniona, w zakresie ostateczności odpowiedniej decyzji, o której była mowa wyżej, kwestia bytu prawnego decyzji Starosty [...] z dnia 12 października 2012 r., znak: [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego, na podstawie której inwestor prowadził roboty budowlane. Decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie art. 36a ust. 2 u.p.b. decyzją Starosty [...] z dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: [...]) i wobec jej niezaskarżenia w dniu 8 maja 2014 r. stała się ostateczna. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji (PINB), organ ten prawdopodobnie uznał (można przyjąć takie motywy), że wobec dokonanej przez siebie kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych w całości jako "odbudowy" nie musi ustosunkowywać się do kwestii podniesionych przez Sąd I instancji a związanych z wymiarami i miejscem posadowienia od granicy przedmiotowej inwestycji jako "przebudowy" mieszczącej się w pozwoleniu na budowę. W tym miejscu Sąd zwraca uwagę, że także w odniesieniu do ustalenia "odbudowy" i całkowitej wymiany fundamentów, organ I instancji pominął rozważania, dotyczące tego, czy przynajmniej częściowa wymiana określonych fundamentów nie była objęta legalną przebudową. A tylko prawidłowo udowodnione i zobiektywizowane okoliczności całkowitej wymiany fundamentów bez oparcia w pozwoleniu na ich przebudowę uprawniają organ do formułowania tez na ten temat jak w kontrolowanym uzasadnieniu organu I instancji. W tym miejscu Sąd I instancji zauważa, że inwestor R. L. podnosiła w sprawie, że przedmiotowa inwestycja miała polegać na częściowej rozbiórce istniejącego budynku jednorodzinnego i jego przebudowie. Rozbiórce miała ulec pierwsza kondygnacja budynku z zachowaniem istniejących fundamentów, które miały zostać również częściowo przebudowane. W trakcie robót rozbiórkowych okazało się, iż fundamenty starego budynku nie nadają się do posadowienia na nich przebudowanego budynku, dlatego też inwestor postanowił wymienić ich substancję na nową. W tym celu rozebrał stare fundamenty i w ich miejsce, po dokładnym wytyczeniu, odtworzył je na nowo. W trakcie robót odtworzeniowych zostały wykonane również dodatkowe fundamenty pod ściany planowane w projekcie przebudowy. W konsekwencji dodatkowego wyjaśnienia i ustalenia, zdaniem Sądu, wymaga przez organ zasygnalizowana kwestia fundamentów, które zdaniem inwestor miały zostać również częściowo przebudowane. A zatem, niezależnie od wszystkich powyższych ustaleń, Sąd stwierdza, że argumentacja przyjęta przez organ I instancji oparta na pojęciu "odbudowy" i m.in. konieczności spełnienia wymogów obowiązującego na dzień wydania decyzji przez PINB miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci zgody zarządcy drogi, powinna być w pierwszej kolejności oparta na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. WSA w Krakowie w wyroku dnia 20 stycznia 2016 r., nie wykluczał, że w sprawie może mieć miejsce "odbudowa" i odpowiednio się na ten temat wypowiedział. Niezależnie od tego, nawet przy teoretycznym przyjęciu, że w sprawie nastąpiła "odbudowa", organ nie jest zwolniony od wykonania ww. zaleceń Sądu, gdyż w sprawie nie zaistniała zmiana stanu faktycznego lub prawnego uzasadniająca odstąpienie od opartego na materiale dowodowym ustosunkowania się przez organ do zaleceń Sądu I instancji. Dopiero prawidłowo przeprowadzone pełne postępowanie wyjaśniające da odpowiedź w przedmiocie wzorów normatywnych dla postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego kompatybilnych zarazem z oceną prawną prawomocnego wyroku WSA z dnia 20 stycznia 2016 r. WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. stwierdził jasno: "Organ I instancji winien rozważyć, czy całość prac budowlanych należy kwalifikować jako budowę nowego budynku. W konsekwencji organ winien ustalić, czy poza pewnymi istotnymi odstępstwami, do których należy stosować tryb legalizacyjny, pozostały zakres prac i przedłożony w tym zakresie projekt zamienny, nie powinien być traktowany jako realizacja inwestycji - częściowa rozbiórka i przebudowa istniejącego budynku, a nie budowa nowego obiektu budowlanego". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się powszechnie, że nakaz rozbiórki, jako najdalej idąca konsekwencja wykonania robót niezgodnie z przepisami powinien być orzekany wówczas, gdy zostanie jednoznacznie wykazane, iż nie było możliwości prawnych zalegalizowania takich robót. Sąd I instancji w tym miejscu wyjaśnia, że stosowanie prawa administracyjnego polega na zbadaniu/ustaleniu, czy hipoteza danej normy z zakresu prawa administracyjnego przystaje do stanu faktycznego ustalonego przez działające w sprawie organy zgodnie z wymogami dotyczącymi postepowania wyjaśniającego i dowodowego. Stąd dla stosowania prawa administracyjnego fundamentalne znaczenie posiada ustalenie stanu faktycznego, którego istotne braki związane z naruszeniem przepisów postępowania w sposób kwalifikowany pozostawiający wątpliwości co do prawidłowości stosowania materialnych norm prawa stanowi wartość chronioną przez art. 138 § 2 k.p.a. Stąd też w ocenie Sądu I instancji mając na uwadze powyższe wskazania WSA w Krakowie zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1515/15, które wiązały organy orzekające w sprawie, w pełni uzasadnione jest, brzmieniem art. 153 p.p.s.a. i art. 138 § 2 k.p.a., stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., że na obecnym etapie postępowania wyjaśniającego nie może w sposób uzasadniony zasadą prawdy materialnej przejść do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji, gdyż rozstrzygnięcie organu I instancji zostało wydane przedwcześnie z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. Strony składające sprzeciwy, których interesy prawne wynikają z tytułu prawnego do nieruchomości, na które może oddziaływać przedmiotowa inwestycja a także odpowiednio z prawa do zabudowy, w sposób zsubiektywizowany przede wszystkim swoimi interesami faktycznymi, podeszły w swoich sprzeciwach do oceny stanowiska organu II instancji uzasadniającego skorzystanie z treści art. 138 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, wobec powyższych ustaleń Sądu, nie jest uzasadniony zarzut A. W. i J. W., że w prowadzonym postępowaniu nie uwzględniono całego obrazu sprawy. Zdaniem skarżących, inwestycja R. L. nadal nie spełnia wymogów u.p.b., rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi S.. Sąd I instancji podziela zdanie skarżących w pewnym zakresie, że w sprawie powinien być wzięty pod uwagę cały obraz sprawy, ale skarżący pominęli, i to jest bardzo istotne, że ten cały obraz sprawy powinien być dodatkowo wyjaśniony i uszczegółowiony w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w sposób o jakim jest mowa wyżej zgodnie z wymogami art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Sąd jednocześnie informuje, że swoje wątpliwości, co do stanu faktycznego podniesione w sprzeciwie, skarżący A. W. i J. W. będą mogli wskazać i wyjaśnić w ramach ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sąd administracyjny kontroluje działalność administracji publicznej, ale nie zastępuje jej w procesie administrowania. Analogicznie z tego samego powodu, Sąd I instancji nie podziela argumentacji skarżącej R. L. podnoszącej w sposób nieuzasadniony stopniem faktycznego wyjaśnienia stanu faktycznego, że sprawa dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Z przyczyn wskazanych powyżej nie jest możliwe ze względów proceduralnych, z uwagi na ziszczenie się w sprawie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy przez organ II instancji. Jednocześnie organ II instancji prawidłowo wykazał braki w stanie faktycznym generowane naruszeniem przez organ I instancji art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy, zaznaczył i wyjaśnił dlaczego te braki odnoszące się do istotnego zakresu sprawy mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a nadto wskazał jakie okoliczności mają być wzięte pod uwagę przez organ I instancji. Sąd I instancji nie ustosunkowuje się do zarzutów materialnoprawnych, gdyż zgodnie z treścią art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. oddalił sprzeciwy.