II SA/Kr 1357/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie: WSA Barbara Pasternak NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi "A. " S.A. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 3 sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; skargę oddala. Decyzją Nr [...] z dnia [...].04.2009 r., (znak: [...]) Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 65 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. - zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) w związku z 162 § 1 pkt 1 i art. 104 § 1 kpa z urzędu stwierdził wygaśnięcie decyzji Nr [...] z dnia [...].05.2006 o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa stacji benzynowej z budynkami towarzyszącymi na działce nr "1" oraz wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr "2", "3", "4", "5", "6", "7" obr. [...] przy ul. [...] w K." (znak sprawy [...]). W uzasadnieniu podniesiono, że: W dniu [...].05.2006 wydana została decyzja Nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Budowa stacji benzynowej z budynkami towarzyszącymi na działce nr "1" oraz wjazdem i infrastrukturą techniczną na działkach nr "2", "3", "4", "5", "6", "7" obr. [...] przy ul. [...] w K.". Decyzja ta została zaskarżona, a następnie utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...].09.2006r. znak: [...]. Zgodnie z art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., organ, który wydal decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: a) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; b) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. 2. Przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. 3. Od dnia 18.10.2008r., na terenie objętym ustaleniami decyzji Nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w K. uchwalony Uchwałą Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] sierpnia 2008 r. (Dziennik Urzędowy Województwa [...] Nr [...] z dnia [...] września 2008 r). W związku z powyższym konieczne stało się dokonanie analizy, czy warunki ustalone w przedmiotowej decyzji pokrywają się z ustaleniami ww. planu, czy też ustalenia planu są inne, niż ustalenia zawarte w analizowanej decyzji WZ. 4. Ustalenia planu miejscowego są inne niż w wydanej decyzji, ponieważ w inny sposób określono przeznaczenie terenu jak również warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. 5. Na podstawie przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. 6. Zgodnie z art. 65 ust.3 cyt. ustawy, stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z art. 162 § 1 pkt. 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa. W tym miejscu zaznaczyć należy, że z bezprzedmiotowością decyzji mamy do czynienia miedzy innymi na skutek zmiany stanu faktycznego uniemożliwiającego wykonanie decyzji albo z powodu zmiany w stanie prawnym. W sprawie zachodzi sytuacja, gdzie bezprzedmiotowość decyzji wynika z faktu, iż jej ustalenia nie są tożsame z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to znaczy zmienił się stan faktyczny i prawny - uchwalony został miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia mają pierwszeństwo przed ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, zaś stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa - art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołania K. W. i firmy "A" S.A" z siedzibą w K. nie zostały uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 3.08.2009 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję podnosząc w uzasadnieniu co następuje. a. W przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy bezprzedmiotowość oznacza koniec możliwości ubiegania się o pozwolenie na budowę na podstawie tej decyzji. Jednym z przypadków oznaczających bezprzedmiotowość jest uchwalenie dla danego terenu planu miejscowego, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Nastąpiła zatem zmiana stanu faktycznego i prawnego. Ustawodawca dopuszcza współistnienie planu i wydanej przed jego wejściem w życie decyzji wz, ale tylko wówczas, gdy warunki i zasady zagospodarowania terenu wynikające z decyzji są identyczne jak te, które wynikają z planu. b. W rozpatrywanej sprawie, działki objęte inwestycją usytuowane są na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...] " w K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]), a ustalenia tego planu są inne niż w wydanej decyzji. Teren zamierzonej inwestycji usytuowany jest na obszarze, który w świetle planu miejscowego oznaczony jest symbolem US- tereny sportu i rekreacji dla której przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa z zakresu sportu, turystyki, rekreacji, oświaty i edukacji oraz urządzeń sportowych. Przeznaczenie dopuszczalne natomiast musi być związane z funkcja podstawową. Przedmiotem wygaszonej decyzji nie były usługi z zakresu powyższego, a więc przeznaczenie wynikające z decyzji i z planu jest inne. Nadto poszczególne warunki lokalizacji obiektów i urządzeń oraz warunki i standardy zagospodarowania terenu określone w planie są inne niż w wydanej decyzji. Przykładowo wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej wg planu nie może być niższy niż 50%, a decyzja ustala go na poziomie nie mniejszym niż 30%. Nie budzi wątpliwości, że ustalenia uchwalonego planu są inne niż w decyzji Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy z dnia [...].05.2006r. utrzymanej w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Przedmiotem powyższych decyzji było bowiem zamierzenie inwestycyjne obejmujące budowę stacji benzynowej z budynkami towarzyszącymi. c. Bez znaczenia, wobec jednoznacznego brzmienia przepisów, jest w tym przypadku stopień zaawansowania postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę. d. Wyłączenie przewidziane w ust. 2 art. 65 na który wskazują Odwołujące się strony stanowi wyraz zasady ochrony praw nabytych. Jeżeli inwestor - adresat decyzji o warunkach zabudowy zrealizował uprawnienia z niej wynikające uzyskując pozwolenie na budowę, to uprawnienia wynikające z decyzji o warunkach zabudowy zostały niejako "skonsumowane" i prawa w ten sposób nabyte należy chronić, z taką sytuacją jednak nie mamy do czynienia w rozważanym przypadku, gdyż brak jest decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę dla inwestycji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożyła firma "A" SA i zarzucając naruszenie przepisu art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu z 2003 r., a także naruszenie przepisów art. 6,7, 8 oraz 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji, 2) orzeczenie, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana, 3) obciążenie kosztami postępowania organ administracyjny. W uzasadnieniu wskazano, że : 1/ Zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja organu l instancji nie zawierają prawidłowego uzasadnienia dla podjętego w sentencji decyzji rozstrzygnięcia bo sprowadzają się do stwierdzenia, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne niż wynikające z wygaszanej decyzji o warunkach zabudowy. 2/ Żaden z organów administracyjnych a zwłaszcza organ l instancji nie wskazał, w jakiej części plan jest inny w stosunku do rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie powyższe i wskazanie dowodów na jego poparcie jest jednym z najistotniejszych elementów rozumowania pozwalającego zastosować normę wynikającą z przepisu art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Funkcją uzasadnienia jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji Zadaniem uzasadnienia jest przekonanie strony o prawidłowości rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania wynikającej z przepisu art. 11 k.p.a. 3/ organ administracyjny l instancji błędnie zastosował przepis art. 162 k.p.a. Organ administracji publicznej jest obowiązany stwierdzić wygaśnięcie decyzji, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) decyzja stała się bezprzedmiotowa, b) stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie społecznym lub w interesie strony. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 162 § 1 pkt 1 wynika zatem, że bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Nie ulega jednak wątpliwości, że jeżeli stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa, to organ administracji publicznej jest obowiązany do zbadania, czy spełnione są przesłanki wymienione w tym przepisie, nie zaś czy decyzja jest bezprzedmiotowa w rozumieniu przepisu art. 162 § 1 pkt 1 in principio. Przesłanką wygaśnięcia decyzji przewidzianą w przepisach szczególnych nie jest bezprzedmiotowość decyzji, lecz powstanie określonych w tych przepisach okoliczności faktycznych. W związku z tym należy podzielić pogląd, że w takich przypadkach uregulowanie prawne zawarte w art. 162 § 1 pkt 1 ma charakter odesłania do przepisów szczególnych (J. Borkowski (w.) Komentarz, 1996, s. 751), nawet wówczas, gdy określone w tych przepisach przesłanki wygaśnięcia decyzji są mocno powiązane z bezprzedmiotowością decyzji, tak jak w przypadku przepisu art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku: uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "a" p.o.p.s.a.), w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), jak również w przypadku wad postępowania, jeżeli mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy lit. "c"). Dokonana kontrola sądowa nie stwierdziła aby zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ja decyzja organu l instancji naruszały prawo w stopniu prowadzącym do ich uchylenia. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z uwagi na uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania w którym przeznaczenie terenu określono odmiennie niż w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Z ustaleń organów wynika, że działki objęte inwestycją usytuowane są na terenie objętym ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w K., zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...]). Teren zamierzonej inwestycji usytuowany jest na obszarze, który według planu przeznaczony jest dla sportu i rekreacji a jego przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa usługowa z zakresu sportu, turystyki, rekreacji, oświaty i edukacji oraz urządzeń sportowych. Przeznaczenie dopuszczalne natomiast musi być związane z funkcja podstawową. W tej sytuacji nie ma możliwości przyjęcia, że inwestycja dla której ustalono warunki zabudowy a polegająca na budowie stacji benzynowej z budynkami towarzyszącymi, można określić jako zgodną z ustaleniami planu zarówno w zakresie podstawowego jak i dopuszczalnego przeznaczenia terenu. Zaskarżona decyzja jasno artykułuje to stanowisko podnosząc jeszcze dodatkowe argumenty jak np. niezachowanie wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej. Nie kwestionowane jest, że w sprawie - w oparciu o decyzję o ustaleniu warunków zabudowy - nie wydana została decyzja o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie ma żadnych podstaw do twierdzenia, co usiłuje czynić skarga, że zaskarżona decyzja czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszają art. art. 65 ust 1 pkt 2 ustawy o planowaniu z 2003 r. Nie można również podzielić zarzutów skargi, że decyzja narusza art. 6,7, 8 oraz 107 § 3 kpa. Naruszenie przepisów art. 6, 7 i 8 kpa jest bliżej nie uzasadnione. Kontrola sądowa nie stwierdziła, aby te przepisy zostały naruszone i aby to naruszenie mogło być kwalifikowane jako skuteczna podstawa skargi ( art. 145 par. 1 pkt 1 lit. "c" p.o.p.s.a.). Chybiony jest także zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa. Zaskarżona decyzja, wyraźnie wskazuje w której "plan jest inny w stosunku do rozstrzygnięć zawartych w decyzji o warunkach zabudowy". Nie do końca zrozumiały jest zarzut naruszenia art. 162 kpa. Art. 65 ust.1 ustawy o planowaniu z 2003 r., samodzielnie określa przesłanki wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, a jego ust. 3 określa jedynie, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. O bezprzedmiotowości decyzji o warunkach zabudowy decyduje treść planu. Oczywiście bezprzedmiotowość decyzji jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką stwierdzenia jej wygaśnięcia. Drugą przesłanką może być nakazanie przez przepis prawa stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji, l taki nakaz zawiera przepis art. 65 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. W tym stanie rzeczy skoro dokonana kontrola nie wykazała aby zaskarżona decyzja, czy poprzedzająca ją decyzja organu l instancji naruszały prawo, na podstawie art. 151 p.o.p.s.a należało orzec jak w sentencji.