II SA/Kr 1359/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2007 r. sprawy ze skargi K.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 09 września 2005 roku , nr [...] w przedmiocie odmowy nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej K.P. kwotę 500 zł. (pięćset złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1, art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późniejszymi zmianami) oraz art. 104 k.p.a. w załatwieniu wniosku K.P. o wydanie nakazu rozbiórki sieci wodociągowej i elektrycznej przebiegającej przez działkę nr ewid. "1" w B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił wydania na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. Nr 38 poz. 229 z późniejszymi zmianami) nakazu rozbiórki sieci wodociągowej i elektrycznej przebiegających przez działkę nr ewid. "1" w B. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie wszczęto na skutek pisma K.P., w którym poinformowała Inspektorat, że Zakład Energetyczny i Rejonowe Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji użytkują sieci elektryczną i wodociągową wybudowane na jej działce bez jej zgody. W sprawie przeprowadzono oględziny w terenie, podczas których stwierdzono, że przez działkę nr ewid. "1" w B. przebiega sieć elektryczna - 3 kable ziemne średniego napięcia - oraz wodociąg ( 200. Obecni w trakcie oględzin przedstawiciele ZE i RPWiK oświadczyli, że sieci te budowane były w latach 1977-1989. Inwestorem zadania była Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w ramach uzbrojenia Osiedla K. w B. Przedstawiciel Zakładu Energetycznego wyjaśnił, że w roku 1977 wykonana sieć została przekazana na majątek Zakładu Energetycznego. Pełnomocnik K.P. - M.B. podała, że właścicielka nieruchomości nie wyrażała zgody na budowę urządzeń i żąda wydania nakazu rozbiórki przedmiotowych sieci. Dla wyjaśnienia legalności budowy urządzeń zobowiązano Zakład Energetyczny i Rejonowe Przedsiębiorstwo Wod-Kan do przedłożenia w Inspektoracie dokumentacji budowy przedmiotowych urządzeń. W odpowiedzi RPWiK poinformował, że pozwolenie na budowę wydane było dla Wojewódzkiej Dyrekcji Inwestycji w T. znak [...] z dnia [...].01.1988 r., a dokumentacja prawna w tej sprawie nie została przekazana do Przedsiębiorstwa. Zakład Energetyczny w T. przesłał uwierzytelnioną kserokopię planu sytuacyjnego trasy kabli 15 kV w B. oraz decyzję z dnia [...].12.1975 r. o znaku [...] wydaną przez Urząd Miasta i Gminy B. Wydział Gospodarki Terenowej i Planowania zezwalającą na wejście w teren w celu ułożenia przewodów kablowych od stacji GPZ przy ul. L., które stanowią zasilanie Wytwórni "B." Urząd Miejski w B. pismem z dnia 06.08.2004 r. poinformował, że w rejestrach wydanych pozwoleń na budowę nie znajdują się pozwolenia na budowę sieci elektrycznej dla zasilania FOB i B. w B. oraz sieci wodociągowej dla zasilania Osiedla K. w B. oraz że w latach 1975-1989 pozwolenia na budowę dla jednostek gospodarki uspołecznionej wydawał Wojewoda. Z zebranych dowodów zdaniem organu I instancji jednoznacznie wynika, że przedmiotowe sieci budowane były za rządów ustawy Prawo budowlane z roku 1974. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].10.2004 r. wydał decyzję o odmowie wydania nakazu rozbiórki, która została uchylona przez organ II instancji ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy wystąpiono do [...] Urzędu Wojewódzkiego o wydanie z zasobów archiwalnych dokumentów związanych z budową i oddaniem do użytku przedmiotowych sieci. W odpowiedzi Urząd Wojewódzki odpowiedział, że w zasobach archiwalnych brak jest akt dotyczących pozwolenia na budowę wodociągu na osiedlu K. w B. oraz pozwolenia na budowę i użytkowanie sieci elektrycznej kablowej do zasilania wytwórni "B." FOB B. i ZNTS B.. Wystąpiono również do zakładów, dla których budowana była sieć elektryczna o informację, czy w ich zasobach archiwalnych nie znajdują się kopie wydanych pozwoleń. Zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że wydane były decyzje zatwierdzające plany realizacyjne, brak jednak dowodów na to, że wydawano pozwolenia na budowę. Wobec braku wspomnianych dowodów oraz faktu, że K.P. nie wyrażała zgody na zajęcie nieruchomości stwierdzono, że sieci wybudowane zostały bez pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z roku 1974 obiekty budowlane lub ich części wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy podlegają przymusowej rozbiórce, gdy terenowy organ administracji państwowej stwierdzi, że obiekt budowlany znajduje się w terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ze zgromadzonych dowodów wynika, że teren, który został zabudowany przedmiotowymi sieciami, przeznaczony był pod zabudowę. Wskazuje na to zatwierdzony plan, którego kserokopia znajduje się w aktach. Wykonane sieci elektryczna i wodociągowa nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia i nie pogarszają warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wybudowane sieci wodociągowa i elektryczna - funkcjonujące już co najmniej kilkanaście lat - stanowią element uzbrojenia komunalnego miasta B. Ich lokalizacja na działce stanowiącej własność K.P. w niczym nie utrudnia prawidłowego użytkowania działki, jak również nie utrudni w przyszłości ewentualnej zabudowy działki. Sieci usytuowane są na obrzeżu działki w sąsiedztwie ulicy, a przez działkę przebiega również sieć gazowa, której istnienia i lokalizacji K.P. nie kwestionuje. W świetle powyższego organ I instancji ocenił, że nie ma podstawy do wydania nakazu rozbiórki sieci przebiegających przez działkę nr ewid. "1" w B, mimo że wykonane zostały bez pozwolenia na budowę (właściciele sieci nie udokumentowali, że takowe było wydane). K.P. za szkody wynikłe z tytułu zabudowy działki bez jej zgody swoich praw może dochodzić na drodze postępowania cywilnego. Odwołanie od tej decyzji wniosła K.P. domagając się jej uchylenia. Zarzuciła, że sieci wodociągowa i elektryczna są na jej działce nielegalne. Art. 29 prawa budowlanego z 1974 r. stanowi, że warunkiem wejścia inwestora na teren prywatny jest zgoda właściciela nieruchomości. Skarżąca nigdy takiej zgody nie wyrażała. Art. 70 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dnia 29 kwietnia 1985 r. zezwala na przeprowadzanie na nieruchomościach inwestycji przeznaczonych do przesyłania płynów, energii elektrycznej, pary, gazów oraz urządzeń technicznych naziemnych i podziemnych z nimi związanych tylko na podstawie zezwolenia rejonowego organu rządowej administracji ogólnej poprzedzonego negocjacjami z właścicielem nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie wymienionych prac. Zezwoleń takich nie ma i żadne warunki zgody na wejście w teren nie były z nią negocjowane. Ponadto podniosła, że czuje się skrzywdzona, ponieważ naruszono jej własność, a obecnie odsyła się ją na drogę postępowania sądowego narażając ją na koszty materialne i emocjonalne. Kategorycznie zażądała usunięcia elementów urządzeń pozostawionych na jej działce w wyniku nieprawnych działań wspomnianych instytucji, ewentualnie wniosła o przyznanie jej stosownego odszkodowania za zaistniałą samowolę organów administracji. Decyzją z dnia 9 września 2005 r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania, które ocenił jako prawidłowe. Zebrane w sprawie materiały wskazują, że przedmiotowe sieci uzbrojenia terenu powstały przed 1.01.1995 r. bez pozwolenia na budowę. W wyniku dokonania powyższych ustaleń, na podstawie art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. organ I instancji prawidłowo uznał za właściwą w sprawie ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z art. 37 ust. 1 tej ustawy - który to przepis dotyczy rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów - należało zbadać, czy przedmiotowe sieci nie naruszają obowiązujących w dacie ich realizacji przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie stanowią niebezpieczeństwa dla ludzi bądź mienia albo pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Po zanalizowaniu dowodów przeprowadzonych w sprawie WINB podzielił stanowisko organu I instancji, iż lokalizacja sieci w niczym nie utrudnia prawidłowego użytkowania działki ani nie utrudni w przyszłości ewentualnej zabudowy działki. Kwestie związane z innymi warunkami użytkowymi nie podlegają rygorom prawa administracyjnego, a są przedmiotem prawa cywilnego. Z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że prawo do terenu, i to innej osoby, nie będącej inwestorem, nie może przesądzać ani w sensie pozytywnym, ani w sensie negatywnym w zakresie rozstrzygnięcia o rozbiórce obiektu budowlanego. Organ odwoławczy podkreślił, iż prawidłowo powołany w podstawie prawnej skarżonej decyzji art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie daje organowi nadzoru budowlanego uprawnień do badania ewentualnego naruszenia prawa własności. Nie stanowi także podstawy do badania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie poinformowano stronę, iż skarżona decyzja o odmowie wydania nakazu rozbiórki w trybie art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie kończy postępowania legalizacyjnego. W dalszym toku organ I instancji podejmie działania w trybie art. 40 tej ustawy. Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K.P. Ponownie wskazała, że nie wyrażała zgody na budowę sieci wodociągowej i elektrycznej, które naruszają jej własność. Niektóre urządzenia wystają ponad powierzchnię działki i czynią nieużyteczną część jej własności. Podczas awarii tych urządzeń oraz celem ich modernizacji ich właściciele bez wcześniejszego powiadomienia wchodzą na jej działkę i przy użyciu ciężkiego sprzętu rujnują jej działkę. Ponieważ żadna z instytucji nie posiadała zgody na budowę tych sieci, skarżąca domaga się ich usunięcia z jej działki, względnie przyznania jej stosownego odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Samo ustalenie braku pozwolenia na budowę nie jest wystarczające - na gruncie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. - do wydania nakazu rozbiórki. Przesłanki wydania takiej decyzji, o których mowa w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy, w niniejszej sprawie nie zaistniały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola wykazała naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarówno zaskarżona do Sądu decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły bez dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, przez co naruszono art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Trzeba zauważyć, że pierwsza decyzja wydana w niniejszej sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] października 2004 r. została uchylona przez organ odwoławczy ze względu na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności. W ocenie Sądu także ponowne postępowanie jest dotknięte istotnymi brakami. Zebrane w sprawie dokumenty budzą poważne zastrzeżenia co do ich przydatności do jej rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy do decyzji Naczelnika Urzędu Miasta i Gminy w B. z dnia [...] stycznia 1988 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji pn. "uzbrojenie osiedla domków jednorodzinnych K. w B." (k. 25 akt administracyjnych) oraz decyzji Naczelnika Miasta B. z dnia [...] grudnia 1975 r. znak [...] o zezwoleniu na wejście w teren (k. 24 akt administracyjnych). Według pierwszej z wymienionych decyzji uzbrojenie obejmuje m. in. sieć wodociągową (I etap), sieć gazową (II etap), sieć energetyczną kablową i napowietrzną. Lokalizacja została ustalona "zgodnie z załącznikiem graficznym nr 1 przez tereny (działki) nr - w/g wykazu graficznego". Załącznik graficzny nie został jednak dołączony do akt sprawy. Z tego względu nie sposób ustalić, czy dotyczyła ona działki "2" lub "1". Druga z omawianych decyzji wymienia osoby będące właścicielami lub użytkownikami nieruchomości, na które wejście zezwolono i wśród nich nie ma skarżącej, ani żadnej innej osoby o nazwisku "P." lub "P.". Nie ma również wśród wymienionych w decyzji ulic W. i C. (tego skrzyżowania dotyczy niniejsza sprawa, zgodnie z pismem skarżącej z 5 kwietnia 2004 r.), ale są wymienione inne ulice: S., S. i L.. Z dokumentów nie wynika, aby nazwy wspomnianych w decyzji z 1975 r. ulic zostały zmienione i odpowiadały obecnym nazwom ulic W. i C., a obecny na rozprawie przed WSA w dniu 10 września 2007 r. przedstawiciel "E." nie mógł tego potwierdzić. Toteż brak podstaw do przyjęcia, iż decyzja z [...] grudnia 1975 r., na którą powołują się organy dotyczy w ogóle działki skarżącej. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego były sieci wodociągowa i elektryczna przebiegające przez działkę nr ewid. "1" w B. należącą do K.P. Natomiast we wniosku o wszczęcie postępowania oraz w skardze do sądu administracyjnego skarżąca pisze o działce nr "2". Znajdujący się w aktach administracyjnych odpis księgi wieczystej Kw nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych w B. na dzień [...] lipca 2003 r. dotyczy działki "2" o pow. 2628 m2. Na tę rozbieżność pomiędzy treścią wniosku a treścią wydanych w sprawie decyzji zwrócił uwagę pełnomocnik Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w piśmie z dnia 10 września 2007 r. oraz na rozprawie tego samego dnia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy administracji powinny wyjaśnić o którą działkę chodzi K.P. i kiedy dokonano ewentualnego podziału działki "2" wyodrębniając z niej działkę "1". W pierwszej kolejności ustalenia wymagało, kiedy powstały przedmiotowe sieci. W szczególności ze względu na treść art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. należało ustalić, czy powstały one przed wejściem w życie tej ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 r. Powołany przepis stanowi bowiem, że "przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe". W ocenie Sądu prawidłowo ustalono, że sieć elektryczna i wodociągowa przebiegające przez działkę skarżącej powstały w latach 1977 - 1989. Wynika to ze zgromadzonych w sprawie dokumentów, a także ze stanowisk stron zajętych w czasie oględzin w dniu 2 sierpnia 2004 r. Przedstawicielka skarżącej wskazała wówczas, że inwestycje prowadzone były w latach 1988 - 1989. Znajduje to potwierdzenie również w dokumentach dołączonych przez K.P. do skargi. Słusznie więc orzekano w przedmiocie rozbiórki na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Zdaniem Sądu nie ustalono jednoznacznie, czy były wydawane pozwolenie na budowę przedmiotowych sieci. W piśmie organu I instancji skierowanym do [...] Urzędu Wojewódzkiego - Ośrodek Zamiejscowy w T. (k. 20 akt administracyjnych) zwrócono się o wydanie z zasobów archiwalnych pozwolenia na budowę wraz z całością dokumentów związanych z budową i oddaniem do użytku inwestycji "budowa wodociągów w ramach uzbrojenia Osiedla K. w B." pozwolenie nr [...] z dnia [...].01.1988 r. - Inwestor Wojewódzka Dyrekcja Inwestycji w K. Jednakże decyzja z dnia [...] stycznia 1988 r. o numerze [...] (k. 24 akt administracyjnych) dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji pn. "uzbrojenie osiedla domków jednorodzinnych K. w B.", a nie pozwolenia na budowę. Trudno się więc dziwić, że decyzja o pozwoleniu na budowę wodociągu z tej daty i o tym numerze nie została w archiwach Wojewody odnaleziona. Ponadto organ I instancji prosił Wojewodę o przesłanie pozwolenia na budowę sieci elektrycznej kablowej do zasilania Wytwórni "B"" z lat 1975 - 1976. Zebrane w sprawie materiały mogą jednak sugerować, że sieć elektryczna powstawała etapami. W szczególności wniosek taki może wynikać z porównania planu sytuacyjnego trasy kabli z 1977 r. (k. 9.4 akt administracyjnych) i wymienionej wyżej decyzji z [...] stycznia 1988 r. ustalająca lokalizację inwestycji "uzbrojenie osiedla domków jednorodzinnych K." w B. (k. 24 akt administracyjnych). Z niejasnych powodów organ I instancji ograniczył się wyłącznie do poszukiwania pozwolenia na budowę z lat. 1975 - 1976. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Wątpliwości Sądu budzi ustalenie, że istniejące na działce skarżącej sieci nie utrudniają prawidłowego użytkowania działki. W skardze K.P. podniosła, że niektóre urządzenia wystają ponad powierzchnię działki i czynią nieużyteczną część jej własności. Tej części nie można zaorać ani uprawiać, bowiem istniejące urządzenia uszkadzają maszyny rolnicze. Do skargi dołączone było pismo Rejonowego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w B. z dnia 5 maja 2004 r. Z pisma tego wynika, że urządzenia wodociągowe na działce skarżącej zostały zamontowane w trakcie budowy wodociągu w latach 1988 - 1989, a w 2003 r. w trakcie robót remontowych ul. W. urządzenia te zostały podniesione do poziomu terenu. Natomiast z protokołu oględzin nie wynika, czy przedmiotowe sieci są wkopane w ziemię, czy istnieją jakiekolwiek urządzenia na jej powierzchni. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przesłuchał skarżącej na okoliczność utrudnień w użytkowaniu działki, lecz arbitralnie przyjął, że istniejące urządzenia nie utrudniają użytkowania nieruchomości skarżącej, bowiem "sieci usytuowane są na obrzeżu działki w sąsiedztwie ulicy, a przez działkę przebiega również sieć gazowa której istnienia i lokalizacji K.P. nie kwestionuje". Organ II instancji jedynie na podstawie przebiegu instalacji (który dokumentuje szkic sytuacji do sprawy oraz materiały przesłane przez Archiwum Państwowe w K. Oddział w B.) stwierdził, że lokalizacja sieci w niczym nie utrudnia użytkowania działki. Dla prawidłowego ustalenia przesłanki, o której mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego z 1974 r. należy ponownie przeprowadzić oględziny ustalając, czy sieci wystają ponad poziom gruntu oraz przesłuchać skarżącą na okoliczność ewentualnych utrudnień w użytkowaniu działki, a następnie ocenić, czy utrudnienia te powodują niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych dla otoczenia. Należy również ponownie przeszukać archiwa Wojewody pod kątem ustalenia, czy inwestycje, które doprowadziły do przeprowadzenia po działce skarżącej przedmiotowych sieci były prowadzone na podstawie pozwoleń na budowę. W pierwszej kolejności należy jednak ustalić kiedy dokładnie i pod jaką nazwą prowadzono te inwestycje. Wobec powyższego - ze względu na wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy - należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.