II SA/Kr 136/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Nr XXXIII/269/17 Rady Gminy Łużna z dnia 24 marca 2017 r. w sprawie uchwalenia regulaminu odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łużna stwierdza nieważność § 2, § 7 ust. 8 i 9 i § 9 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w Gorlicach na uchwałę Rady Gminy Łużna z dnia 24 marca 2017 r. nr XXXIII/269/17 w sprawie uchwalenia regulaminu odprowadzania ścieków na terenie gminy Łużna, w której zarzucono naruszenie: - art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz § 143 w zw. z § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w § 2 załącznika do uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie gminy Łużna" definicji legalnych (tzw. słowniczka), stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, podczas gdy rada gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca - art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 7 ust. 8-9 załącznika do uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie gminy Łużna " regulacji odnoszącej się do okresu obowiązywania umowy o odprowadzanie ścieków oraz zasad jej rozwiązywania pomimo tego, że zgodnie z brzmieniem w/w ustawy materia ta winna być uregulowana w treści umowy zawieranej z odbiorcą usług, zaś regulamin winien określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; - art. 19 i art. 15 ust. 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnioną modyfikację treści art. 15 ust. 3 ustawy w § 9 ust 2 załącznika do uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie gminy Łużna " i nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązku ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, w sytuacji gdy w/w ustawa stanowi, że koszty te ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łużna wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.) stosownie, do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Rozpatrując sprawę Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, w całości podzielając ocenę prawną zaprezentowaną przez skarżącego, w efekcie stwierdzając nieważność zaskarżonej części uchwały tj. § 2, § 7 ust. 8-9 oraz § 9 ust 2 załącznika do uchwały stanowiącego "Regulamin odprowadzania ścieków na terenie Gminy Łużna" z uwagi na naruszenie art. 19 oraz art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, poza tym nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r o samorządzie gminnym (Dz.U.2018.994 t.j.) - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Takie upoważnienie ustawowe zostało zawarte przez ustawodawcę w art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej uchwały, który stanowi podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały. Stosownie do art. 19 ust 1 - 2 tej ustawy - Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. 2. Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Artykuł 19 ustawy nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przywołanym przepisie, ani podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący, co należy rozumieć w ten sposób, że uchwalając na jego podstawie regulamin odprowadzania ścieków rada gminy powinna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych w ustawie zagadnień. Wskazując zakres zagadnień mających być objętych regulaminem ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej nie posłużył się sformułowaniem "może określić", ale sformułowaniem "regulamin powinien określać", co prowadzi do wniosku, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. W regulaminie mogą znaleźć się tylko takie postanowienia, których przedmiot mieści się w zakresie wyznaczonym przez ten przepis. Wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 ustawy przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie nieważności w całości bądź w części. Zgodzić należy się z zarzutami skargi, że w ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 ustawy brak jest upoważnienia dla rady gminy do wprowadzenia w uchwale powtórzeń lub modyfikacji pojęć bądź uregulowań powszechnie obowiązującego prawa, w szczególności zawartych w ustawie. Ponadto jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji, to jest z § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100, poz. 908), zgodnie z którym w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych oraz z § 143 w zw. z § 137, w myśl którego w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Powtórzony przepis ustawy będzie, bowiem interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy. Poprzez zamieszczenie w § 2 załącznika do uchwały definicji legalnych (tzw. słowniczka), stanowiących powtórzenie lub modyfikację definicji ustawowych zawartych w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, naruszono § 143 w zw. § 137 i § 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej, przekraczając upoważnienie ustawowe ponieważ rada gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania aktem prawa miejscowego pojęć, którym wartość normatywną przypisał we własnym zakresie ustawodawca. Zaskarżona uchwała w swoim § 2 zawiera niepotrzebne definicje tzw. "słowniczek pojęć", podczas gdy rada gminy nie została upoważniona ustawowo do normowania pojęć, którym wartość normatywną przypisał ustawodawca we własnym zakresie. Przekroczenie upoważnienia ustawowego polegało także na wprowadzeniu w § 7 ust. 8-9 załącznika do uchwały regulacji odnoszącej się do okresu obowiązywania umowy o odprowadzanie ścieków oraz zasad jej rozwiązywania pomimo tego, że zgodnie z brzmieniem w/w ustawy materia ta winna być uregulowana w treści umowy zawieranej z odbiorcą usług, zaś regulamin winien określać jedynie szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług. Ustawodawca pozostawił stronom umowy o odprowadzanie ścieków swobodę w kształtowaniu treści tej umowy. Podobnie istotne przekroczenie upoważnienia ustawowego polegało na nieuprawnionej modyfikacji treści art. 15 ust. 3 ustawy w § 9 ust 2 załącznika do uchwały poprzez nałożenie na osobę ubiegającą się o przyłączenie nieruchomości do sieci obowiązku ponoszenia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego, w sytuacji gdy w/w ustawa stanowi, że koszty te ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne. Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie naprowadzonych przepisów.