II SA/Kr 1366/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr) Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Renata Czeluśniak Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2011 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 11 lipca 2011r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji , II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego M. L. kwotę 760 zł ( siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Prezydent Miasta K. , na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), po rozpoznaniu zgłoszenia z dnia 25 marca 2011 r., wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez M.L. robót budowlanych polegających na budowie przyłącza kablowego elektroenergetycznego ul. [...] (działki nr 1, 2 obr. [...] w K . W uzasadnieniu organ I instancji podał, że rozpatrując zgłoszenie wykonania ww. robót budowlanych stwierdził, że przedłożone dokumenty są niekompletne. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nałożył obowiązek ich uzupełnienia w terminie do dnia 10 maja 2011 r. Inwestor nie przedłożył żądanych dokumentów, natomiast w dniu 9 maja 2011 r. poinformował organ, że przedmiotowe roboty budowane zostały już przez niego wykonane. Organ wskazał, że 30 - dniowy termin do wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy prawo budowlane liczony jest od dnia wykonania przez zobowiązanego czynności wskazanych w postanowieniu lub od dnia upływu terminu wskazanego w postanowieniu o uzupełnieniu braków. Odwołanie od ww. decyzji wniósł M.L. . Zarzucił rażące naruszenie art. 29 ustawy prawo budowlane i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie zgłoszenia. Wskazał, że w zgłoszeniu podał termin rozpoczęcia robót na dzień 26 kwietnia 2011 r. W dniu 2 maja 2011 r. tj. po 38 dniach od zgłoszenia otrzymał postanowienie z dnia 14 kwietnia 2011 r. w którym zażądano uzupełnienia wniosku. W ocenie odwołującego się organ wniósł sprzeciw po upływie 30 dni. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja została wydana przez organ I instancji prawidłowo. Z zakresu wyżej opisanego zgłoszenia wynikał zamiar budowy przyłącza kablowego energetycznego o przebiegu po działkach nr 3, 2, 1 obręb [...] (rys. [...] plan zagospodarowania terenu). W przedłożonych dokumentach brakowało zarówno wyjaśnienia co do przebiegu zgłaszanej inwestycji (w zgłoszeniu wymieniono jedynie działki nr 2 i 1 ), jak i oświadczenia o posiadanym przez inwestora prawie do dysponowania nieruchomością - działką nr 3 na cele budowlane (teren kolejowy, na którym następowało przyłączenie do sieci energetycznej). Wobec tego, organ I instancji prawidłowo wezwał do uzupełnienia braków. Postanowienie organu o nałożeniu obowiązku uzupełnienia braków zgłoszenia (w terminie do dnia 10 maja 2011 r.) zostało inwestorowi doręczone, po dwukrotnym awizowaniu, w dniu 2 maja 2011 r. Zdaniem organu odwoławczego dochowany został termin 30-dniowy do wniesienia sprzeciwu, gdyż termin ten upłynąłby dopiero po 30 dniach od daty uzupełnienia zgłoszenia czyli w dniu 9 czerwca 2011 r. Informacja inwestora o wykonaniu w dniu 26 kwietnia 2011 r. zgłaszanych robót budowlanych nie daje podstaw prawnych do przyjęcia zgłoszenia. Nadto stwierdził, że rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu 30 dni od dnia ich zgłoszenia nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w sprawie ich zgłoszenia. W zaistniałej sytuacji organ nadzoru budowlanego jest organem właściwym do podjęcia działań w trybie art. 49 b ustawy prawo budowlane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody wniósł M.L. . Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane poprzez jego pominięcie; - art. 6 kpa poprzez jego pominięcie z uwagi na niezastosowanie art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane; - art. 7, art. 77 i art. 107 kpa poprzez brak należytego stanu faktycznego; - art. 15 kpa poprzez jego pominięcie - Wojewoda powtórzył jedynie argumenty przedstawione w uzasadnieniu decyzji I instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący ponownie wskazał, że do realizacji zgłoszonych robót budowlanych przystąpił po upływie 30 dni od zgłoszenia, a zatem w czasie, gdy był już do tego uprawniony. Podał, że organ II instancji nie odniósł się do zarzutu odwołania, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało mu doręczone po upływie 36 dni liczonych od dnia zgłoszenia. Podkreślił, że termin do wniesienia sprzeciwu jest terminem prawa materialnego, a także ma charakter kompetencyjny tj. określa czas trwania kompetencji organu do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, jaki jest charakter terminu określony w art.30 ust.5 prawa budowlanego, czy termin ten może być przedłużony, jaki jest skutek prawny jego upływu. Na wstępie stwierdzić należy, że ustawodawca rozróżnia terminy procesowe i terminy materialne. Termin procesowy zakreśla granice czasowe dla dokonania określonej czynności w postępowaniu. Inny charakter natomiast mają terminy materialne. Termin materialny określa okres, w którym nastąpić może ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach administracyjno-prawnego stosunku materialnego (B. Adamiak: glosa do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 1999 r. sygn. akt V SA 708/99, OSP 2000, nr 9, poz. 134, s. 451). Jest to termin dokonania czynności wywołujących bezpośrednie skutki materialnoprawne, niezależnie od tego, czy dokonywane są w ramach postępowania, czy poza nim, oraz bez względu na to, czy wywołują także skutki procesowe, czy też nie (Z.R. Kmiecik: Strona jako podmiot oświadczeń procesowych w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2008, s. 268). O charakterze materialnym czy procesowym konkretnego przepisu decyduje jego treść i wynikająca z niej funkcja, którą przepis ten ma spełniać oraz jego istota (por. m.in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 14 marca 1986 r., sygn. akt III PZP 8/86, OSNC z 1986 r., z. 12, poz. 194). Różnicy pomiędzy wskazanymi rodzajami terminów należy szukać w skutkach uchybienia danego terminu. Uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym. Z kolei uchybienie terminu procesowego wywołuje skutek prawny w płaszczyźnie procesowej przez uzależnienie skuteczności czynności procesowej od zachowania terminu (tak m.in. A. Matan (w:) G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I, Zakamycze 2005, s. 563-564). Terminy procesowe podlegają generalnie przywróceniu w trybie art.58-60 kpa. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. (por. także: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, ONSA z 1997 r. z. 2, poz. 56 , wyrok WSA w Warszawie z dnia 22.01.2008 r, sygn. VI SA/Wa 1845/07, LEX nr 463923). Terminy materialnoprawne mogą odnosić się tak do strony, jak i do organu. Niezachowanie terminu materialnego odnoszącego się do strony powoduje wygaśnięcie uprawnienia, roszczenia, a termin ten nie może być żadnym środkiem prawnym przedłużony czy też przywrócony. Ta sama zasada obowiązuje przy terminie materialnym odnoszącym się do organu. Upływ terminu powoduje utratę możliwości działania przez organ. Skoro tak, to sprawa powinna zostać zakończona przez organ przed upływem terminu, bo potem nie będzie on mógł działać, to jest korzystać ze swego uprawnienia, tak samo jak strona, która po upływie terminu zawitego nie ma możliwości prawnych skorzystania ze swego roszczenia. Z kolei wskazać należy na regulacje prawa budowlanego. Co do zasady, zgodnie z treścią art.28 prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 29-31 ustawy i są to jedyne odstępstwa od przedstawionej powyżej reguły. Przepis art. 29 wymienia rodzaje obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga pozwolenia na budowę oraz robót budowlanych, których rozpoczęcie nie wymaga pozwolenia na budowę. Z kolei przepis art. 30 ustawy określa, które z budów oraz robót budowlanych wymienionych w art. 29 podlegają zgłoszeniu właściwemu organowi. Rodzaj wymienionych w przepisie art.30 ust.1 ustawy budów i robót budowlanych wskazuje, że są to inwestycje o niewielkim ciężarze gatunkowym, co do zasady niewymagające nawet sporządzenia projektu budowlanego. Dokonanie zgłoszenia uruchamia swoistą procedurę. Jeżeli organ uzna zgłoszenie za zgodne z prawem − "przemilcza" je, pozostawiając bez dalszego biegu. "Milczenie" (niewniesienie sprzeciwu w terminie 30 dni) jest prawnie dopuszczalnym zachowaniem organu, stanowiącym realizację jego kompetencji, bez przybierania zewnętrznej formy. Takie zachowanie organu jest w literaturze kwalifikowane jako milczące przyzwolenie na określone zachowanie (zob. W. Bochenek, Bezczynność a milczenie organu administracji publicznej, Samorząd Terytorialny nr 12/2003, s. 41). Oparte jest ono na prawnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia, przybierającej formę dorozumianej zgody organu administracji na określone działanie inwestora. Organ może jednak, a niekiedy ma obowiązek, wydać decyzję o sprzeciwie w przedmiocie zgłoszenia. Z powyższego wynika, że tryb zgłoszenia związany jest z pewnym ryzykiem, że organ nie zdąży w terminie poinformować inwestora o przeszkodach w wykonaniu planowanej inwestycji, czego skutkiem będzie nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Zważywszy jednakże, że tryb zgłoszenia dotyczy inwestycji o mniejszym ciężarze gatunkowym, regulując w taki właśnie sposób instytucję zgłoszenia, ustawodawca z ryzykiem takim się godził. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia, do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Przepis ten stanowi nadto, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nie uzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Z kolei stosownie do treści art.30 ust.5 prawa budowlanego, zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. W myśl zaś art.30 ust.6 prawa budowlanego, organ wnosi sprzeciw w przedmiocie dokonanego zgłoszenia, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy, 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Czwartą przesłanką wniesienia przez organ sprzeciwu jest nieuzupełnienie, w określonym w postanowieniu wydanym w trybie art.30 ust.2 ustawy terminie, brakujących dokumentów. Ponieważ w przepisie art.30 ust.2 prawa budowlanego nie określono w sposób odrębny terminu, w jakim organ administracji uprawniony jest do wniesienia sprzeciwu, termin 30 – dniowy do wniesienia sprzeciwu wskazany w art.30 ust.5 ustawy – dotyczy wszystkich przypadków wniesienia przez organ sprzeciwu. Przepis art.30 ust.2 Prawa budowlanego nie stanowi bowiem regulacji samodzielnej i musi być odczytywany łącznie z przepisem art.30 ust.5 ustawy. Funkcja i istota terminu do wniesienia sprzeciwu w trybie art.30 ust.5 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że termin ten jest terminem prawa materialnego. Zachowanie tego terminu przez organ administracji jest konieczne z tej przyczyny, że celem zgłoszenia jest umożliwienie inwestorowi szybkiego przystąpienia do realizacji inwestycji, a więc musi on w możliwie krótkim czasie mieć pewność w kwestii braku sprzeciwu, ewentualnie jego wniesienia przez właściwy organ. Upływ 30-dniowego terminu skutkuje nabyciem przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót. Ustalony prawem budowlanym termin do wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia zamiaru budowy ma także charakter kompetencyjny, co oznacza, że określa czas trwania kompetencji organu architektoniczno-budowlanego do skorzystania z prawa wniesienia sprzeciwu. Po upływie tego terminu właściwy przedmiotowo organ traci bowiem kompetencję do wydania decyzji w sprawie sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 26.10.2009 r., sygn. II OSK 1674/08, LEX nr 573598). Prawidłowa wykładnia sformułowania zawartego w art.30 ust.5 prawa budowlanego: "nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu", dokonywana w zgodzie z Konstytucją, a głównie z zasadą demokratycznego państwa prawnego (art.2 Konstytucji) i z wynikającą z tej reguły zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą ochrony zaufania obywatela do Państwa i stanowionego przez nie prawa, jak również wynikającą z treści art.104, art.109 i art.110 k.p.a. zasadą, że ujawnienie oświadczenia woli organu administracji publicznej na zewnątrz następuje poprzez doręczenie adresatowi oświadczenia, prowadzi do wniosku, że wniesienie sprzeciwu - decyzji, następuje z dniem doręczenia sprzeciwu stronie. To samo odnieść należy do postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia. Postanowienie o obowiązku uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów zgłoszenia, wydane na podstawie art.30 ust.2 prawa budowlanego musi być doręczone inwestorowi. Od tej bowiem daty inwestor podejmuje wiadomość, że dokonane zgłoszenie, z powodu jego braków, nie uprawnia go do rozpoczęcia robót budowlanych. Analiza cytowanych wyżej przepisów art.30 ust.2 i ust.5 prawa budowlanego wskazuje, że dla momentu rozpoczęcia biegu 30 – dniowego terminu do wniesienia sprzeciwu w sprawie zgłoszenia nie ma znaczenia fakt wydania postanowienia o w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia. Prawo budowlane określa bowiem tylko jedno zdarzenie, od którego liczyć należy termin do wniesienia sprzeciwu – dzień doręczenia organowi zgłoszenia. Nadto wskazać należy, że identyczna, jak wcześniej dokonana, wykładnia wyrażenia: "wniesienie sprzeciwu" wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09. Trybunał stwierdził, że "skuteczność sprzeciwu związana jest zatem z jego uzewnętrznieniem, czyli skutecznym doręczeniem inwestorowi decyzji przed upływem 30-dniowego terminu". Niedoręczenie inwestorowi sprzeciwu w tym terminie "wywołuje skutek materialnoprawny z mocy samego prawa". Skutkiem tym jest "nabycie przez zgłaszającego uprawnienia do realizacji zamierzenia budowlanego i podjęcia robót". Skoro zatem w zgłoszeniu określono termin rozpoczęcia robót na dzień 26.04.2011 r., a pierwszą informacją, jaką inwestor otrzymał od organu w sprawie zgłoszenia, była informacja o konieczności uzupełnienia braków zgłoszenia, otrzymana w dniu 2.05.2011 r., to - działając zgodnie z art.30 ust.5 ustawy Prawo budowlane – inwestor mógł przystąpić do wykonywania robót budowlanych już w dniu 26.04.2011 r. Wszak zgodnie z treścią tego przepisu "do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu". Uznać zatem należy, że wydanie decyzji o sprzeciwie w dniu 30.05.2011 r. było dokonane z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. Stanowisko organów jest wadliwe również z tego powodu, że konsekwencje z niego płynące nie mogą zostać zaakceptowane w państwie prawa. Nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, że legalne, począwszy od dnia 26 kwietnia 2011 r. zachowanie inwestora, będzie w przyszłości - z perspektywy później doręczonego aktu administracyjnego - ocenione jako nielegalne (por. Bartosz Majchrzak. Procedura zgłoszenia robót budowlanych. Oficyna 2008). Powyższe wskazuje na wydanie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem prawa materialnego, a to przepisu art.30 ust.2 w związku z art.30 ust.5 ustawy Prawo budowlane w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.a) p.p.s.a. oraz art.135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.