II SA/Kr 1370/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Mariusz Kotulski Protokolant: sekr. sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi L. S. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 18 sierpnia 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala II SA/Kr 1370/15 Uzasadnienie Decyzją z dnia 18 sierpnia 2015 r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. tj. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej k.p.a) oraz art. 48 ust.1 w zw. z z art. 48 ust.4 i art. 80 ust.2 w zw. z art.83 ust.2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane DZ.U.tj. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej u.p.b) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki nr [....] z dnia 9 grudnia 2014 r. znak: [....] , którą nakazano L.S. wykonanie rozbiórki pawilonu handlowego o wymiarach 3,55 m x 6,05 m i wysokości ok. 2,55 m (do okapu), tj. o pow. zabudowy 21,48 m2, zlokalizowanego w pasie drogowym ul. [....] na działce nr [....] obr. [....] (przy ul. [....] ) w K. , zrealizowanego bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej z uwagi na fakt, iż inwestor nie wypełnił obowiązku nałożonego postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lipca 2014 r. znak: [....] . Organ odwoławczy wskazał, że analiza akt zgromadzonych w sprawie potwierdziła, że w niniejszym przypadku mamy do czynienia z tymczasowym obiektem budowlanym, którego żywotność przepisy prawa budowlanego określają maksymalnie na 120 dni, zgodnie z dyspozycją art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 z późniejszymi zmianami, dalej: ustawa Prawo budowlane). Organ odwoławczy argumentował, że przedmiotowy obiekt budowlany posadowiony został w 2008 r., a uruchomiona przez organ I instancji procedura legalizacyjna samowolnie wykonanych robót budowlanych, zapoczątkowana wydaniem w dniu 10 lipca 2014 r. postanowienia znak: [....] , na podsatwie art. 48ust.3, art.80 ust. 2 , art. 83 ust.1 u.p.b., w treści którego organ nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego, nie doprowadziła do wyegzekwowania nałożonych obowiązków. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego pawilonu handlowego na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 u.p.b., gdyż organ odwoławczy po ponownej analizie całości sprawy nie znalazł podstaw do wzruszenia wskazanego rozstrzygnięcia. Decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zaskarżył do tut. Sądu L.S. , wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił powyższej decyzji naruszenie w szczególności art. 40 § 2, art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że pisma były adresowane wyłącznie do niego (nadruk na kopercie: L.S. reprezentowany przez pełnomocnika I.K.), a listonosz kierując się takimi zapisem na kopercie pozostawił awizo wystawione na adresata L.S. , a nie na I.K. , co zdaniem skarżącego zostało całkowicie pominięte przez organ odwoławczy. Bezprzedmiotowe, zdaniem skarżącego, są w tym świetle wywody organu odwoławczego dotyczące tego, że osoby którym doręczono pisma wymienione są w rozdzielnikach, albowiem o skuteczności doręczenia decyduje zapis dokonany na kopercie zawierającą przesyłkę, a nie wykaz osób z rozdzielnika do którego listonosz dokonujący doręczenia nie ma dostępu. Z uwagi na fakt, że decyzja organu pierwszej instancji nie została doręczona skutecznie ustanowionemu pełnomocnikowi w ocenie skarżącego termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji przez pełnomocnika jeszcze się dla niego rozpoczął, zatem niedopuszczalne było przeprowadzenie postępowania odwoławczego i wydanie decyzji przez organ odwoławczy. Nadto Skarżący zarzucił rażącą obrazę przepisów postępowania mających wpływ na treść rozstrzygnięcia a to art. 7 kpa w zw. z art. 77 par. 1 kpa polegającą na zaniechaniu przez organ II instancji przeprowadzenia wnioskowanych przez L.S. dowodów (w piśmie z 2.2.2015 r.) z przesłuchania świadków Z.B. i W.G. , w sytuacji gdy osoby te prowadziły przez wiele lat działalność gospodarczą w pobliżu obiektu, którego dotyczy niniejsze postępowanie. Skarżący podniósł również przekroczenie przez organy obu instancji granicy swobodnej oceny dowodów poprzez przyjęcie oświadczenia złożonego do protokołu przez pracownika ZIKIT K.C. Zdaniem skarżącego oświadczenia K.C. mają wątpliwy walor dowodowy, gdyż dyktowane są chęcią uniknięcia odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, jako, że świadek przygotowywał i wydawał w ZIKIT przez wiele lat decyzje w przedmiocie na zajęcie pasa drogowego przez powyższy pawilon handlowy, a takie nie powinny być wydawane w przypadku, gdy inwestor nie legitymuje odpowiednim zezwoleniem lub zgłoszeniem do organów architektoniczno-budowlanych. Skarżący podniósł także, że organy obu instancji nie ustaliły w sposób jednoznaczny kiedy obiekt był rzekomo wybudowany/przesunięty co ma istotne znaczenie dla zastosowania przepisów prawa materialnego. W aktach sprawy nie ma również żadnych dowodów na to ,że ww. pawilon handlowy został w ogóle przesunięty - organy obu instancji nie wskazały bowiem pierwotnej lokalizacji pawilonu handlowego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył o następuje: Zgodnie z treścią art 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., póz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu , stosownie do art. 151 p.p.s.a. Mając na uwadze treść powołanych na wstępie przepisów, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty w niej podnoszone nie są trafne. Przeprowadzona z urzędu w dalej idącym zakresie kontrola legalności zaskarżonej decyzji także nie stwarza podstaw do jej eliminacji z obrotu prawnego. W pierwszej kolejności należy wskazać, że wbrew twierdzeniom skarżącego decyzja organu I instancji została doręczona prawidłowo, na adres pełnomocnika wskazany w pełnomocnictwie jako adres do doręczeń. Zgodnie z adnotacja ujętą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, przesyłkę odebrała osoba upoważniona. Okoliczność, że przesyłkę zaadresowano na nazwisko " L.S. reprezentowany przez I.K. " nie ma wpływu na skuteczność doręczenia, skoro korespondencja wysyłana i obierała była pod adresem wskazanym przez stronę jako adres dla doręczeń dla pełnomocnika. Należy tym samym uznać, że decyzja organu I instancji została prawidłowo doręczona pełnomocnikowi strony w dniu 15 grudnia 2014 r. i od tej daty rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania. Tym samym organ nie uchybił dyspozycji wynikającej z art. 40§2 k.p.a., a doręczenie zostało dokonane zgodnie z wymogami art. 42-44 k.p.a. Nietrafny jest również zarzut naruszenia przez organ II instancji dyspozycji art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przesłuchania świadków wskazanych przez skarżącego, gdyż dowód taki był zbędny w realiach niniejszej sprawy. W szczególności, skarżący nie wskazał, a Sąd z urzędu nie dostrzegł na jaką okoliczność dowód taki miałby być przeprowadzony, zaś organ prawidłowo ustalił stan faktyczny w oparciu o zgromadzoną dokumentację, która była wystarczająca dla wyjaśnienia sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przedstawił w jej uzasadnieniu przebieg postępowania oraz zgromadzone materiały dowodowe, co znajduje również odzwierciedlenia w przedstawionych aktach administracyjnych. W szczególności w trakcie oględzin ustalono, że skarżący nabył w drodze kupna w 2007 r. pawilon handlowy, zlokalizowany w odległości ok. 1,5 do 2,0 m od krawędzi jezdni ul. [....] , na wykonanie którego poprzedni właściciel posiadał zgodę właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej (pismo z dnia 02.03.2000 r. znak: [....]) i zgodę zarządcy drogi, tj. Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , natomiasty w styczniu 2008 r. skarżący zlokalizował, za zgodą Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K, przedmiotowy pawilon handlowy w odległości ok. 0,50 m od krawędzi ul. [....] , na działce nr [....] obr. [....] (przy ul. [....] ) w K. Na nową lokalizację ww. obiektu budowlanego inwestor nie posiadał zgody Urzędu Miasta K. , Wydziału Architektury i Urbanistyki. Posiada jedynie zgodę Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. Tym samym wbrew twierdzeniom skarżącego ustalono, że istotnie doszło do przesunięcia pawilonu w stosunku do jego pierwotnego położenia. Jednocześnie Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania dowodu z przesłuchania pracownika ZIKIT, a twierdzenia skarżącego o nieprawdziwości twierdzeń świadka z uwagi konieczność ukrycia jego zachowań noszących znamiona korupcji, są całkowicie gołosłowne i pozbawione jakichkolwiek podstaw. Organ drugiej instancji poddał kontroli aspekt procesowy czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , nie stwierdzając uchybień uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a na podstawie konkretnie podanych dowodów, poczynił również własne ustalenia, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Ocena zgromadzonego materiału nie narusza zasad logiki i doświadczenie życiowego, ani reguł procesowych. Ustalenia te zbieżne są z dokonanymi przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał także przypisy prawa materialnego adekwatne do poczynionych ustaleń, dokonując właściwego ich wyboru. W świetle ustaleń faktycznych nie budzi bowiem zastrzeżeń zastosowanie art. 48 u.p.b., a organ drugiej instancji prawidłowo wyjaśnił motywy orzeczenia nakazu rozbiórki. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odpowiedział również na zarzuty odwołania, co uczynił w sposób nie budzący zastrzeżeń. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem przepisów prawa materialnego oraz odpowiada wymogom wynikającym z art. 6, art. 7,art. 8, art. 9, art. 77§1, art. 80, art. 107§ 1 i 3 k.p.a. W toku postępowania nie naruszono również innych przepisów postępowania w sposób mogący skutkować uchyleniem wydanych aktów albo stwierdzeniem ich nieważności. Co do prawidłowości kwalifikacji przedmiotowego obiektu, jako wymagającego uzyskania przed rozpoczęciem budowy stosownej decyzji, należy wskazać, że zgodnie z legalną definicją zawartą w art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, budynkiem jest taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Natomiast obiekt budowlany przeznaczony do czasowego użytkowania w okresie krótszym od jego trwałości technicznej, przewidziany do przeniesienia w inne miejsce lub rozbiórki, a także obiekt budowlany niepołączony trwale z gruntem, jak: strzelnice, kioski uliczne, pawilony sprzedaży ulicznej i wystawowe, przykrycia namiotowe i powłoki pneumatyczne, urządzenia rozrywkowe, barakowozy, obiekty kontenerowe, jest, stosownie do pkt 5 art. 3 ustawy Prawo budowlane, tymczasowym obiektem budowlanym. O tym, że dany obiekt budowlany uznaje się za "tymczasowy" decydują dwa zespoły elementów. Pierwszą kategorię tworzą obiekty budowlane przeznaczone do czasowego użytkowania, w okresie krótszym niż ich trwałość techniczna, przewidziane do przeniesienia w inne miejsce lub do rozbiórki. Drugą kategorię obiektów tymczasowych tworzą obiekty budowlane niepołączone trwale z gruntem, przykładowo wyliczone w powołanym wyżej przepisie (zob. Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 54). Przedmiotowy obiekt nie ma fundamentów i nie został trwale powiązany z gruntem, co wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego. Uwzględniając inne ustalone i opisane przez w decyzjach cechy tej budowli -również niekwestionowane, takie jak: wielkość, rodzaj materiałów i technikę wykonania, lekkość konstrukcji, można przyjąć, że jest to obiekt tymczasowy, wymieniony w art. 3 pkt 5, o funkcji kiosku ulicznego, który pozostawał ma na gruncie przez czas dłuższy, niż 120 dni. Stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, roboty budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Obiekt taki jak przedmiotowy, nieposiadający fundamentów, niewielkich rozmiarów, o funkcji kiosku nie został zwolniony w tych ostatnich przepisach z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla jego realizacji. Zgodnie zaś z treścią art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W orzecznictwie sądów administracyjnych nakaz rozbiórki obiektu budowlanego oceniany jest jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej, który powinien mieć zastosowanie, w sytuacjach gdy niemożliwe jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika z art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zanim taka sankcja za naruszenie przepisów zostanie zastosowana organ administracji winien uprzednio rozważyć inne przewidziane przez prawo możliwości i w pierwszej kolejności sięgać do łagodniejszych form reagowania na samowolę budowlaną. Tak też się stało w niniejszej sprawie. Skoro jednak skarżący pomimo odpowiednio długiego terminu nie wykonała obowiązków nałożonych na niego postanowieniem z dnia 10 lipca 2014 r., znak: [....] , wydanym na podstawie art. 48 ust. 2-3 ustawy Prawo budowlane, konsekwencją powyższego było obligatoryjnie wydanie orzeczenia o nakazie rozbiórki, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Skarżący nawet zawiadomiony w trybie art. 10 §1 k.p.a. o zamiarze wydania decyzji i przedłużeniu terminu do złożenia dokumentów, nie wykonał nałożonych obowiązków. Również w tym miejscu wskazać należy, że wymienione zawiadomienia były wysyłane prawidłowo, zgodnie ze wskazaniem przez skarżącego w treści pełnomocnictwa – na adres ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Końcowo i uzupełniająco wskazać należy, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych, kategoryczne brzmienie przepisów ustawy Prawo budowlane normujących kwestie samowoli budowlanej (art. 48 ustawy) nie pozwala organowi na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego. Każde niespełnienie warunków ustawowych w procesie legalizacji zobowiązuje organ do orzeczenia rozbiórki. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy i nie jest zależna od woli organu lub inwestora (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 3 marca 2011 r., sygn.. akt II SA/Bk 694/10, zam. zb. LEX nr 784236). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi biorąc za podstawę rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a.