II SA/Kr 1372/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie WSA Grażyna Firek WSA Aldona Gąsecka-Duda ( spr.) Protokolant Joanna Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2006 r. sprawy ze skarg M. S., G. S. i S. S. na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu l instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących: S. S. i M. S. po 10 zł. (dziesięć złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003r. nr [...], znak [...], na podstawie art. 28, art. 36a, art. 80 ust. l pkt l, art. 80 ust. l pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126) w związku z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 13 września 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) oraz na podstawie art. 104 k.p.a. i art. 155 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku inwestorów M. S., G. S. i S. S. - zmieniono ostateczną decyzji tego organu z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], znak [...], poprzez zmianę projektu budowlanego zgodnie z zamiennym projektem budowlanym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, jak również orzeczono iż pozostałe warunki zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] pozostawiają bez zmian. W osnowie powyższej decyzji wskazano nadto bliżej na podlegające zmianie rozstrzygnięcie zawarte w ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], znak [...] , którą po rozpatrzeniu wniosku inwestorów zatwierdzono projekt budowlany i wydano M. S., G. S. oraz S. S. pozwolenie na budowę budynku usługowo-handlowego (apteka, gabinety lekarskie) w formie dobudowy do istniejącego budynku niemieszkalnego z wjazdem dla niepełnosprawnych, przebudowy fragmentu pasa drogowego w zakresie związanym z wykonaniem zjazdu i zatoki parkingowej, przyłączy instalacji : wod.- kan., gaz., elektr., wewnętrznych instalacji: wod.- kan., delektr., gaz., c.o., na działce nr [...] nr [...] przy ul. T. (dotyczy budynku) i działkach nr : [...],[...] przy ul. T. (dotyczy zjazdu i zatoki parkingowej). W uzasadnieniu decyzji zmieniającej wydane pozwolenie na budowę wskazano na wystąpienie przez inwestora ze stosownym wnioskiem , do którego załączono projekt zamienny dotyczący projektowanego zjazdu z działki nr [...] na ul. P., jak również powołano się na opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej Urzędu Miasta K. z dnia [...] listopada 2002r. oraz decyzję Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] października 2002r. o wyrażeniu zgody na urządzenie zjazdu indywidualnego. Decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003r. nr [...], znak [...] została zaskarżona w terminie przez H. P. i P. P., a także K. P.. Domagając się w odwołaniu uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, H. P. i P. P. zarzucili naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów k.p.a. Wskazywali w tym zakresie, że organ wydający decyzję nie rozpatrzył ich zastrzeżeń i wniosków zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2003r., że zjazd z ul. P. na działkę nr [...] przy ul. T. w K. został wykonany w listopadzie 2002r. jeszcze przed złożeniem przez inwestorów wniosku o zmianę decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2001 r.- o czym informowali Prezydenta Miasta K. pismem z dnia [...] grudnia 2002r. Podnosili również, że usytuowanie przedmiotowego zjazdu zmierza do usankcjonowania możliwości korzystania z parkingu urządzonego przez inwestorów bez zezwolenia i zachowania wymaganej odległości od okien znajdującego się na sąsiedniej działce budynku skarżących, który jest użytkowany jako zakład opieki zdrowotnej, co w połączeniu z podjeżdżaniem samochodów bezpośrednio pod okna spowodowało istotne pogorszenie warunków leczenia. K. P. wniosła w odwołaniu o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zarzucając naruszenie przepisów prawa budowlanego oraz przepisów wykonawczych zabraniających lokalizacji miejsc postojowych dla samochodów osobowych w odległości mniejszej niż 10 metrów od okien budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz naruszenie przepisów k.p.a., skarżąca wskazywała na nierozpatrzenie przez organ pierwszej instancji jej zastrzeżeń i wniosków przedstawionych w piśmie z dnia [...] marca 2003r., podnosiła analogiczne jak w odwołaniu H. P. i P. P. okoliczności co do istnienia przedmiotowego zjazdu przed złożeniem przez inwestorów wniosku o pozwolenie na jego budowę oraz odnoszące się do próby zalegalizowania parkingu zrealizowanego z naruszeniem przepisów w sąsiedztwie okien budynku wielomieszkaniowego podkreślając, że już samo prowadzenie całodobowej sprzedaży aptecznej będzie stanowić dla mieszkańców dotkliwą uciążliwość. Decyzją Wojewody z dnia 5 maja 2003r., znak [...] na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku, Nr 106, poz. 1126) oraz art. 138 § l pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołań H. P., P. P. i K. P. - uchylono zaskarżoną decyzję w całości i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji wszczęte w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. w części dotyczącej budowy zjazdu z działki na ul. P.. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano na żądanie zawarte we wniosku inicjującym postępowanie, na wydane przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie oraz zarzuty odwołania co do uprzedniego wykonania objętego przedmiotowego wjazdu, a także na okoliczność złożenie w toku postępowania odwoławczego przez P. P. pisma z dnia [...].04.2003r. wraz z kopią pisma Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2003r., znak [...] oraz kserokopią zawiadomienia Miejskiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] marca 1999r., znak [...]. Jak wyjaśniono z pisma Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego wynika, iż inwestorzy wykonali już zjazd z ul. P. na działkę nr [...] przy ul. T., co pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami art. 36a Prawa budowlanego, a wskazana okoliczność czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie wniosku S. S. oraz M. i G. S. o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2001 r. Artykuł 105 § l k.p.a. stanowi, że jeśli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe organ administracji publicznej wydaje decyzje o umorzeniu postępowania, co w sprawie niniejszej prowadzi do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji wszczętego w sprawie zmiany decyzji z dnia [...].12.2001 r., w części dotyczącej budowy zjazdu z działki nr [...] na ul. P. w K.. Wnosząc w terminie do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie skargę na decyzję Wojewody z dnia 5 maja 2003r., znak [...], M. S. i G. S. domagali się jej uchylenia wskazując, że z uwagi na duży spadek terenu i spływ wody powierzchniowej, wymywanie gruntu oraz zanieczyszczenie chodnika i jezdni ul. P. wykonane zostało tymczasowe zabezpieczenie przez wyłożenie terenu płytami, które miały być zdemontowane w okresie przystąpienia do robót zgodnie z zatwierdzonym projektem. Powyższa skarga została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Kr 1372/03. Decyzja Wojewody z dnia 5 maja 2003r., znak [...] została zaskarżona w terminie również przez S. S., która w skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie - zarejestrowanej do sygn. akt SA/Kr 1373/03 - zawarła analogiczne jak pozostali skarżący zarzuty i wnioski. W odpowiedzi na obie skargi Wojewoda wnosił o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 24 października 2006r. na postawie art. 111 § l ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, póz. 1270 z późn. zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a. ) zarządzono połączenie sprawy sygn. akt SA/Kr 1373/03 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia z zarejestrowana do sygn. akt II SA/Kr 1372/03. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważy, co następuje . Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1271 z późn. zm. ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym do rozpoznania skargi jest zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi ( art. 134 p.p.s.a. ). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego, co w niniejszej sprawie oznacza powinność zbadania prawidłowości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji. Mając na uwadze treść opisanych wyżej orzeczeń, okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania skargi należy uznać za zasadne nie tyle z uwagi na skuteczność podnoszonych w nich zarzutów, co w związku z wystąpieniem innych uchybień kwalifikowanych w myśl art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawa do wznowienia postępowania oraz dalszych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaś w konsekwencji nie pozwalają na odniesienie się do twierdzeń podnoszonych przez skarżących. Zgodnie z treścią art. 7 k.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności i wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § l k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienia stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji, a także przewidziany w art. 107 § l i 3 k.p.a. obowiązek zawarcia w decyzji uzasadnienia faktycznego - które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także uzasadnienie prawnego, zwierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kolejną z naczelnych zasad postępowania wprowadza art. 10 k.p.a., który stanowi o obowiązku organów administracji publicznej zapewnienie stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Gwarancją realizacji tej zasady są między innymi przepisy dotyczące obowiązków organów w zakresie prawidłowego ustalenia stron i ich zawiadomienia o wszczęciu postępowania ( art.61 § 4 k.p.a. ) oraz jego prowadzenia w każdym stadium z udziałem podmiotów żądających czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, a także tych, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie ( art. 28 k.p.a.) Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy uznać za znaczące uchybienie odstąpienie od trybu określonego w art. 64 § 2 k.p.a. i prowadzenie postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie na podstawie wniosku złożonego przez trzech inwestorów, a podpisanego przez jedną osobę, co narusza wymogi z art. 63 § 3 k.p.a. Uchybieniem jest również zaniechanie zawiadomienia o wszczęciu postępowania oraz doręczania pism i decyzji stronom, do których należy zaliczyć właścicieli położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej domem przy ul. D. w K.. Widoczna na tle rozdzielników pism i orzeczeń, zastosowane przez organ pierwszej, a potem drugiej instancji metoda doręczania korespondencji w przedmiotowej sprawie Zarządowi Wspólnoty Mieszkaniowej budynku przy ul. D. w K., do rąk J. K. z prośbą o powiadomienie pozostałych właścicieli jest błędna, co skutkuje możliwością wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § l pkt 4 k.p.a. Niezależnie od wyżej wskazanych wadliwości, które cechują postępowanie w obu instancjach, nieprawidłowością jest pominięcie przez Prezydenta Miasta K. istotnych zarzutów zgłoszonych w sprawie przez H. P., P. P. i K. P. ponowionych następnie w odwołaniach, co prowadziło nie tylko do naruszenia uprawnień stron, lecz w konsekwencji do niewyjaśnienia wszystkich okoliczności istotnych dla wydanego rozstrzygnięcia. Uchybieniem wymogom z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. jest nadto brak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji jakichkolwiek ustaleń w zakresie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz innych uwzględnianych przy każdej decyzji pozwolenia na budowę, a także elementów dodatkowych, pozwalających ocenić, czy zmiana ta nie zaszkodzi zrealizowanej już częściowo pierwotnej decyzji administracyjnej. W aktach administracyjnych brak zresztą podstawowego materiału dowodowego w postaci zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...], znak [...] projektu budowlanego, który jest integralną częścią podlegającej zmianie decyzji. Rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] marca 2003r. nr [...], znak [...] narusza ponadto art. 107 § l k.p.a., bowiem nie pozwala na identyfikację zatwierdzonego nią projektu budowlanego, którego nie opisano także w uzasadnieniu orzeczenia. Dostępny w aktach administracyjnych projekt budowlany zjazdu z ul. P. w K. do działki nr [...], wykonany we wrześniu 2002r. przez K. F. ( nr uprawnień [...] ), gdzie na karcie tytułowej znajduje się pieczęć z adnotacją określającą go jako załącznik do przedmiotowej decyzji nie ma w istocie takiego charakteru i nie może zostać uznany za element rozstrzygnięcia z uwagi na brak podpisu organu wydającego decyzję pod powyższą adnotacją. Odnośnie wskazanej w decyzji organu pierwszej instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia należy zauważyć iż stosowany art. 36a Prawa budowlanego stanowi lex specialis wobec generalnej normy zapisanej w art. 155 k.p.a., o czym mowa w art. 163 k.p.a., stąd powoływanie się na tryb z art. 155 k.p.a. jest błędne. Eksponowanych wyżej nieprawidłowości nie dostrzegł organ drugiej instancji, który jak uprzednio wskazano kontynuował w sposób wadliwy przedmiotowe postępowanie. O ile słusznym jest co do zasady pogląd, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne uchylenie na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego decyzji o pozwoleniu na budowę w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego bez uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której budowa została już zakończona, o tyle stwierdzenie przez organu drugiej instancji takich okoliczności w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wszczętym na wniosek strony winno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz orzeczeniem o oddaleniu wniosku, nie zaś umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. Występujące w postępowaniu, sygnalizowane już uchybienia związane z niezachowaniem przepisów uniemożliwiały jednakże Wojewodzie merytoryczne orzekanie, co mając na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny biorąc za podstaw uprzednio art. 145 § l pkt l b-c orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a.