II SA/Kr 1373/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi J. M. i M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę skargę oddala. Starosta [...] decyzją z 5 lipca 2013 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7. 07. 1994 r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2010 r. , Nr. 243, poz. 1623 ), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla M. i J. M. na budowę budynku garażowo-gospodarczego na dz. ewid. nr [...] (powstałej w obszarze oddziaływania inwestycji z dz. ewid. ozn. przed scaleniem nr [...], [...], [...]) położonej w miejscowości L. wraz infrastrukturą techniczną (dojazd istniejącym zjazdem z drogi gminnej dz. ewid. nr [...], linia energetyczna zalicznikowa od budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] po dz. ewid. nr [...], [...], rozbiórka fundamentów na dz. ewid. nr [...], utwardzenie dojazdu do projektowanego budynku) zgodnie z projektem budowlanym: "Budowa budynku garażowo-gospodarczego wraz z infrastrukturą techniczną". Odwołanie od ww. decyzji wniósł E. S., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Wojewoda decyzją z 20 sierpnia 2013 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w zw.z art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie odwoławcze przyjmując, że E. S. nie ma przymiotu strony postępowania. Wojewoda wyjaśnił, że projekt scalenia gruntów wsi L. został zatwierdzony decyzją Wójta Gminy, znak: [...] z 14 września 2006 r., utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], z 21 maja 2008 r. Powyższe decyzje dały podstawę do wprowadzenia zmian poscaleniowych w ewidencji gruntów i budynków oraz ujawnienia nowego stanu prawnego w księgach wieczystych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 842/09, uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz określił, że decyzja SKO nie może być wykonywana. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie został zaskarżony do Naczelnego Sądu Administracyjnego i do dnia wydania przedmiotowej decyzji skarga kasacyjna nie została rozpatrzona. Dalej organ odwoławczy podał, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie wnioskowanego pozwolenia na budowę respektował wprowadzone zmiany i stan prawny nieruchomości, wynikający z przeprowadzonego scalenia gruntów. Ujawnione zmiany w ewidencji gruntów i księgach wieczystych po scaleniu gruntów są obowiązujące i wiążące organ administracji architektoniczno-budowlanej w dniu orzekania w sprawie. Z ujawnionego w księdze wieczystej stanu prawnego wynika, że właścicielami działki o nr ewid. [...] są J. i E. M., a inwestorzy, M. i J. M. posiadają prawo do dysponowania ww. działką o nr [...], na podstawie pisemnej umowy użyczenia z 8 kwietnia 2013 r., o której mowa w oświadczeniu inwestorów o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odwołujący – E. S. jest jedną z osób zainteresowanych postępowaniem, bowiem był właścicielem nieruchomości przed scaleniem, jednak nie posiada przymiotu strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 7 marca 2014 r., sygn. II SA/Kr 1318/13 uchylił powyższą decyzję Wojewody z dnia 20 sierpnia 2013 r., znak: [...]. Sąd wskazał, że nawet jeżeli w dacie wydania zaskarżonej decyzji Wojewody z 20 sierpnia 2013 r., a także poprzedzającej ją decyzji organu i instancji wyrok WSA stwierdzający nieważności decyzji scaleniowej w K. nie był prawomocny - a to ze względu na złożenie skargi kasacyjnej i nierozpatrzenie jej czasu wydania zaskarżonej decyzji - to decyzja scaleniowa nie mogła być wykonywana. Uchylone przez sąd decyzje scaleniowe nie wywoływały żadnych skutków prawnych, a zatem nie mogły być one też podstawą dla innych rozstrzygnięć organów administracji. Skarżący E. S. jako właściciel przedmiotowej nieruchomości oznaczonej jako działki [...], [...], [...] - które znajdują się w obszarze oddziaływania wnioskowanej budowy - ma interes prawny w sprawie dotyczącej wydania pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego na budowę przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego na działce oznaczonej po scaleniu nr [...]. Zaznaczono, że wobec oddalenia skargi kasacyjnej wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2013 r. sygn.. akt II OSK 698/13 - wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 sierpnia 2011 r. stał się prawomocny. Rozpoznając ponownie odwołanie wniesione od decyzji Starosty z dnia 5 lipca 2013 r., Wojewoda [...] decyzją z dnia 15 lipca 2014 r., znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zasadniczą kwestią omawianej sprawy jest ustalenie w sposób jednoznaczny, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy planowana inwestycja została zlokalizowana w L., na działce o nr [...], powstałej na mocy decyzji Wójta Gminy [...] z 14.09.2006 r., znak: [...], z działek (przed scaleniowych) o nr [...], [...], [...]. Inwestorzy do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, dołączyli oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością o nr [...] na cele budowlane, natomiast w kwestii dotyczącej działki o nr [...], wskazali, że dysponują ją na podstawie umowy użyczenia zawartej z państwem J. i E. M., właścicielami ww. działki, utworzonej w wyniku scalenia gruntów wsi L.. W obecnym stanie prawnym, w związku z wyrokiem NSA w Warszawie, na mocy którego obie decyzje administracyjne (I i II instancji) o scaleniu gruntów wsi L. wycofano z obrotu prawnego, procedowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na realizację inwestycji na działkach utworzonych w wyniku scalenia gruntów, nie jest możliwe. Wprowadzone zmiany do ksiąg wieczystych i operatów nie mogą być respektowane i nie mogą być rozstrzygające w obecnym postępowaniu. Z uwagi na powyższe brak jest przesłanek do odmowy E. S. przymiotu strony postępowania i nierozpatrzenia wniesionego odwołania. Ponadto organ II instancji wskazał, że projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na mapie służącej do celów projektowych, zawierającej zmiany wprowadzone na mocy decyzji scalenia gruntów wsi L.. Działki posiadają już nowe numery. Uznać zatem należy, że w obecnym stanie prawnym ten projekt sporządzony jest na nieaktualnej mapie. Ponadto na rysunku wrysowany został przyłącz (kabel ziemny NN), między projektowanym budynkiem a istniejącym budynkiem mieszkalnym na działce o nr [...]. Projektant nie opisał przyłącza w legendzie do tego projektu. Dodatkowo zwrócono uwagę, że w projekcie budowlanym brak zaświadczeń projektantów o przynależności do stosowanych izb samorządu zawodowego, potwierdzających ich prawo do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. M. i J. M.. Podnieśli, że na podstawie ostatecznej decyzji Starosty o pozwoleniu na budowę z dnia 5 lipca 2013 r., która następnie została uchylona zaskarżoną decyzją z dnia 15 lipca 2014 r. skarżący zrealizowali objętą pozwoleniem inwestycję. Decyzja ta stała się ostateczna wskutek pierwotnej decyzji Wojewody z dnia 20 sierpnia 2013 r. W dniu 27 sierpnia 2013 r. skarżący zawiadomili PINB o planowanym terminie rozpoczęcia budowy i wobec braku zastrzeżeń organu nadzoru budowlanego - przystąpili do budowy. Do zimy budowa została zakończona, o czym również zawiadomiono PINB. Skarżący podkreślili, że przed rozpoczęciem robót budowlanych dopełnili wszelkich formalności, a zaskarżona obecnie decyzja narusza ich słuszny interes. Decyzja, na podstawie której zrealizowano inwestycję wywarła więc nieodwracalne zmiany na nieruchomości, która była i jest własnością skarżących. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę podważa również zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Nieruchomość, na jakiej została zrealizowana inwestycja, była własnością skarżących już przed scaleniem. W wyniku scalenia przypadła im jedynie położona między ich wcześniejszymi parcelami działka, przez którą prowadzi dojazd. Działka ta nadal jest wpisana w księdze wieczystej na rzecz skarżących. Zgodnie z prawem legitymują się więc uprawnieniami właścicielskimi do działki. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. Sąd przeprowadził dowód z przesłanego przez skarżących dokumentu - pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 października 2014 r. na okoliczność użytkowania obiektu przez skarżących zgodnie z prawem. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według tych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że skarga jest bezzasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy wskazać na treść art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W niniejszej sprawie w sposób wiążący - zarówno dla Wojewody oraz dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie rozpoznającego obecnie niniejszą sprawę - wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1318/13. Sąd przesądził wówczas, że należy brać pod uwagę stan prawny nieruchomości sprzed scalenia - a to z uwagi na wyeliminowanie decyzji scaleniowej z obrotu prawnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie i Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu było nie tylko przyznanie E. S. uprawnień strony postępowania administracyjnego, ale również konieczność rozpoznania wniosku o pozwolenie na budowę według stanu prawnego sprzed scalenia gruntów. Wojewoda w zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazał na konieczność wyjaśnienia, czy inwestorowi przysługuje prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz konieczności sporządzenia projektu na aktualnej (tj. nieuwzględniającej scalenia) mapie. Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że prowadzone postępowanie administracyjne wymaga uzupełnienia w tych kwestiach. Uzasadnione było więc wydanie decyzji kasatoryjnej - z uwagi na konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy. Jednocześnie należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1936/10 (LEX nr 1152104), w którym stwierdzono: "Nie narusza prawa decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeżeli okaże się, że roboty budowlane, których pozwolenie to miałoby dotyczyć, zostały już wykonane. W przypadku, gdy budowa (roboty budowlane) zostały już rozpoczęte, a tym bardziej zakończone, wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę jest już zbędne, co z kolei prowadzi do wniosku, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., podlega wobec tego umorzeniu". Na podobnym stanowisku stanął Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2000 r., sygn. IV SA 1164/98 - dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) stwierdzając: "Decyzja o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nawet jeśli nie została wykonana całość tych robót, powoduje bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego wszczętego wnioskiem o pozwolenie na budowę". Biorąc pod uwagę potwierdzenie przyjęcia obiektu do użytkowania wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 9 października 2014 r. organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu niniejszej sprawy w pierwszej kolejności winien rozważyć, czy postępowanie o pozwolenie na budowę w stosunku do budynku, przy którym roboty budowlane zostały już zakończone i który również w sensie prawnym został przyjęty do użytkowania może się toczyć. Należy pamiętać, że dokument ten został wystawiony przez PINB już po wydaniu przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji, a zatem organ II instancji nie mógł uwzględnić go przy jej wydawaniu (także w ramach wskazań dla organu I instancji co do dalszego postępowania). Jak już wcześniej wskazano sąd administracyjny bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny z daty wydania zaskarżonej decyzji i pod tym względem zaskarżona decyzja Wojewody [...] musi być oceniona jako prawidłowa. Skoro jednak zaskarżona do sądu decyzja ma charakter kasatoryjny, a zatem postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na budowę będzie toczyło się od nowa przed organem I instancji, to organ ten będzie musiał orzekać uwzględniając aktualny stan faktyczny i prawny. Omawiany dokument dotyczący przyjęcia obiektu do użytkowania jest istotny dla rozstrzygnięcia sprawy pozwolenia na budowę i powinien zostać uwzględniony przy rozstrzyganiu sprawy pozwolenia na budowę. Biorąc powyższe pod uwagę należało uznać, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a skarga jako bezzasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270)