II SA/Kr 1378/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 17 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy Miasta [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia 29 stycznia 2014 r. znak: [....] Starosta Oświęcimski ustalił na kwotę 492 zł wysokość kosztów postępowania administracyjnego znak: [....] prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [....] o pow. 0,0105 ha oraz [....] o pow. 0.0091 ha położone w jedn. ew. [....] – Miasto obręb B. przejęte z mocy prawa na rzecz Gminy Miasto Oświęcim. Starosta wskazał, że kwota ta to koszty poniesione w związku z decyzją Starosty Oświęcimskiego nr 6/11 z dnia 31 października 2011 r. znak: WAB.6747.6.2011 o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Rozbudowa drogi gminnej ul. Jana Pawła II nr 510635 K oraz ul. Łukowej nr 510659 K w Oświęcimiu wraz z rozbudową i przebudową sieci uzbrojenia terenu". Starosta do uiszczenia ww. kwoty zobowiązał Gminę Miasto Oświęcim. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za opisane wyżej działki zostało zakończone decyzją z dnia 17 grudnia 2013 r. znak: [....] . Następnie Starosta stwierdził, że zawarte w art. 22 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) pojęcie "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania" obejmuje również koszty sporządzenia operatu szacunkowego jako elementu niezbędnego i koniecznego do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Ponadto Starosta powołał się na art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, z którego wynika, że zadania w zakresie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin jako ich zadanie własne. Starosta zwrócił również uwagę na treść art. 263 § 1 kpa, zgodnie z którym do kosztów postępowania zalicza się koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego. Ponadto Starosta powołał się na treść umowy z dnia 29 sierpnia 2013 r. zawartej pomiędzy Powiatem Oświęcimskim a rzeczoznawcą T.B. , z której wynikało, że w przedmiotowym postępowaniu koszt sporządzenia operatu wyniósł 492 zł. Na powyższe postanowienie zażalenie złożyła Gmina Miasto Oświęcim, przytaczając fragmenty orzeczeń sądów administracyjnych, z których wynika, iż obowiązek pokrycia wydatków związanych ze sporządzeniem operatu szacunkowego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę gminną w trybie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych spoczywa na organie prowadzącym postępowanie (art. 262 § 1 kpa), którym to organem w odniesieniu do dróg gminnych jest starosta. Zdaniem Gminy koszty sporządzenia takiego operatu stanowią koszty postępowania w rozumieniu art. 263 § 1 kpa. Wojewoda Małopolski postanowieniem z dnia 17 lipca 2014 r. znak: WS-VI.7570.1.104.2014.AK utrzymał w mocy postanowienie Starosty Oświęcimskiego. W uzasadnieniu organ wskazał, że jak wynika z przesłanych przez organ I instancji akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, dla potrzeb postępowań odszkodowawczych związanych z ww. inwestycją drogową Starosta Oświęcimski zawarł umowę z rzeczoznawcą majątkowym na dokonanie wyceny nieruchomości oraz sporządzenie operatów szacunkowych m.in. dla ww. działek zajętych pod inwestycję drogową, o której mowa wyżej. Zgodnie z umową za wykonanie jednego operatu szacunkowego wykonawca otrzymał wynagrodzenie w wysokości 492 zł brutto. Zdaniem Wojewody regulacje ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowią kategorię przepisów o charakterze szczególnym. Tym samym ustawa ta posiada pierwszeństwo w stosunku do innych ustaw regulujących zasady wywłaszczania nieruchomości pod drogi publiczne. Natomiast przewidziane w art. 12 ust. 5 wskazanej ustawy odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami w sprawach ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za odebrane na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej prawa rzeczowe oznacza odesłanie jedynie do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawartych w Dziale III Rozdziale 5 (Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości), Dziale IV Rozdziale 1 (Określenie wartości nieruchomości), a także przepisów zawartych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z tak sformułowanego odesłania należy bowiem wywieść zastosowanie tych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, które dotyczą ustalania wysokości i wypłaty odszkodowania, ale stosowanie tych przepisów ma być jedynie odpowiednie, a nie bezpośrednie. Zatem, w ocenie Wojewody, przy stosowaniu tych przepisów trzeba każdorazowo brać pod uwagę ratio legis ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, aby nie doprowadzić poprzez błędną interpretację do wypaczenia założeń przedmiotowej ustawy. Zgodnie z art. 22 ust. 1 ww. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Natomiast art. 3 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego zakłada, iż zadania w zakresie finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania nimi finansowane są z budżetów gmin. Skutkiem art. 12 ust. 4 ustawy podmioty publicznoprawne mają uzyskiwać prawo własności nieruchomości dla zabudowania jej drogą publiczną. Nabycie prawa własności nieruchomości następuje z mocy samego prawa. Nabycie to nie jest więc przedmiotem orzekania w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, lecz stanowi skutek prawny tej decyzji, gdy stanie się ona ostateczna. Odebranie praw rzeczowych łączy się bezpośrednio z przyznaniem za nie ekwiwalentu w postaci odszkodowania, realizowanego przez organ administracyjny z urzędu w odrębnej decyzji. Z uwagi na powyższe Wojewoda stwierdził, że uzyskanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi wraz z decyzją ustalającą wysokość ekwiwalentu za odebrane prawo stanowi cały proces nabycia nieruchomości pod drogi. W konsekwencji Wojewoda uznał, że niezbędnym jest traktowanie postępowań obejmujących zarówno wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację drogi, jak i decyzji ustalającej odszkodowanie za odjęte prawo jako postępowań zmierzających do nabycia nieruchomości pod drogi. Organ odwoławczy podkreślił, że postępowania takie generują koszty związane nie tylko z zapłatą odszkodowania, ale i ściśle rozumiane koszty postępowania administracyjnego, zmierzające do wydania obydwu decyzji, w tym m.in. koszty sporządzenia operatów szacunkowych pozwalających na wycenę nieruchomości i na tej podstawie ustalenie adekwatnego odszkodowania. Wojewoda zwrócił uwagę, że art. 22 ust. 1 ustawy swym zakresem szeroko obejmuje koszty nabycia nieruchomości pod drogi, wskazując, iż do zakresu tego włącza odszkodowania. Dodatkowo Wojewoda podkreślił, że beneficjentami postępowań prowadzonych w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. są odpowiednie podmioty publicznoprawne i to w zakres ich majątku wchodzą prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, a wobec powyższego logicznym rozwiązaniem wydaje się właśnie takie ukształtowanie i interpretacja przepisów prawa, które te podmioty obciąża szeroko rozumianymi kosztami nabycia nieruchomości pod budowę dróg publicznych. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi gminne ustala się w oparciu o przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu drogowego oraz ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, uwzględniając dodatkowo regulacje ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące obowiązku pozyskania opinii rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu odszkodowawczym. Tym samym uznał, że postanowienie organu I instancji - jako prawidłowe - należało utrzymać w mocy. Skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego wniosła Gmina Miasto Oświęcim, zarzucając mu naruszenie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego poprzez jego błędną wykładnię, a także naruszenie art. 262 § 1 kpa. Uzasadniając zarzuty wskazano, że skarżony organ nie zachował zasady rozdziału kosztów na stronę i organ prowadzący postępowanie, oraz zasady, że stronę obciążają jedynie koszty wyliczone w art. 264 kpa. Nadto, w ocenie strony skarżącej, art. 22 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w związku z art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego nie dotyczą kosztów sporządzenia operatu szacunkowego. Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Powołała się także na wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1616/10 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 447/12 wydany w sprawie ze skargi Gminy Miasta Oświęcim na postanowienie Wojewody Małopolskiego w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa. Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. Skarga jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu l instancji. Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które podczas realizacji inwestycji drogowej stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. To odesłanie prowadzi do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Zasadność uzyskania takiej opinii potwierdza też treść art. 84 § 1 kpa, zgodnie z którym, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. W takiej sytuacji koniecznym jest ustalenie podmiotu zobowiązanego do poniesienia kosztów sporządzenia operatu szacunkowego przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego. Art. 262 § 1 kpa stanowi, że stronę obciążają te koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub też zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Z kolei art. 263 § 1 kpa do kosztów postępowania zalicza m.in. należności świadków i biegłych, zaś § 2 tego artykułu pozwala organowi administracji publicznej zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Z treści art. 262 § 1 kpa wynika zatem, że podstawową przesłanką obciążenia strony kosztami postępowania jest stwierdzenie, iż są to koszty, które nie powstały w wyniku działań organu administracji w zakresie jego ustawowych obowiązków. To z kolei prowadzi do sformułowania zasady, że koszty postępowania administracyjnego ponosi organ - w takich granicach, w jakich wypełnia swoje ustawowe obowiązki. Dopiero uznanie, że dane koszty nie zostały poniesione wskutek wypełniania przez organ jego ustawowych obowiązków, pozwala na podjęcie rozważań, czy koszty te zostały poniesione "w interesie" lub "na żądanie" strony postępowania. Wyjaśnić trzeba, że zakres czynności, które powinien podjąć organ administracji w ramach ustawowych obowiązków, określają art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Skoro zasada prawdy obiektywnej w postępowaniu administracyjnym nakłada ciężar dowodu na organ administracji publicznej, to kosztami postępowania można obciążyć stronę wyłącznie wtedy, gdyby organ spełnił jej żądanie w sprawie przeprowadzenia dowodu, nie posiadając jednocześnie jakichkolwiek wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy i stwierdzając, że przeprowadzenie takiego dowodu jest całkowicie zbędne, (zob. G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II). Zatem koszty postępowania poniesione w interesie strony będą związane z dodatkowymi czynnościami postępowania dowodowego, gdy np. strona domaga się dodatkowych jeszcze opinii biegłego, ponowienia ekspertyzy lub oględzin, przesłuchania dodatkowych świadków pomimo wyjaśnienia okoliczności sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 880). Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanego postępowania, stwierdzić należy, że koszt opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w celu ustalenia wartości nieruchomości przejętej na rzecz gminy nie jest kosztem postępowania poniesionym w interesie strony w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa, ani też nie został poniesiony na żądanie strony. Natomiast obowiązek poniesienia tych kosztów spoczywał na organie prowadzącym postępowanie, co wynikało z art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowanego art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w powiązaniu z art. 84 § 1 i art. 7 kpa. Zatem był to koszt wynikający z ustawowego obowiązku organu prowadzącego postępowanie w rozumieniu art. 262 § 1 pkt 2 kpa. Podkreślić trzeba, że okoliczność, iż postępowanie w sprawie lokalizacji drogi publicznej w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych prowadzone jest na wniosek strony składającej wniosek, nie świadczy o tym, że koszty postępowania, które nie wynikły z winy strony, powinny obciążać którąkolwiek ze stron postępowania. Skoro bowiem wywłaszczenie następuje za odszkodowaniem, a podstawę do ustalenia wysokości tego odszkodowania stanowią przepisy art. 12 ust. 4a, 4b, 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., to sporządzenie operatu stanowi ustawowy obowiązek organu prowadzącego to postępowanie. Odstępstwo od powołanych regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego byłoby dopuszczalne jedynie w sytuacji szczególnej regulacji wyłączającej postanowienia art. 262 § 1 kpa, a regulacja taka nie istnieje w odniesieniu do kosztów postępowania w sprawach ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie stanowi jej zwłaszcza powoływany przez organy art. 22 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania, finansowane są na podstawie przepisów o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, przepisów o drogach publicznych oraz przepisów o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym". Regulacja ta znajduje się w rozdziale trzecim ustawy zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Z przepisu tego wynika, że koszty nabycia nieruchomości pod drogi to koszty stanowiące ekwiwalent za nieruchomość przeznaczaną pod drogę, a obejmują nie tylko wypłacane odszkodowanie, lecz również cenę wykupu nieruchomości. Jednakże w zakresie tego ekwiwalentu nie mieszczą się koszty związane ze sposobem jego ustalenia. Regulacja art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma bowiem charakter regulacji materialnoprawnej związanej z realizacją zadań publicznoprawnych przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a nie regulacji dotyczącej rozkładu kosztów postępowania administracyjnego. Nie może być tym samym potraktowana jako przepis szczególny w stosunku do zasad określonych w kpa. Warto wskazać też, że ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. nr 267, poz. 2251 ze zm.) stanowi w art. 1, iż reguluje ogólne zasady finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą. W pojęciu "budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony infrastruktury transportu lądowego oraz zarządzania tą infrastrukturą" nie mieści się prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Postępowanie administracyjne w tego rodzaju sprawach poprzedza działania, o których mowa w przytoczonym przepisie, a więc nie może być ujmowane w ich ramach. Sąd uznał, że przyjęcie przez organy obu instancji, że gmina, jako strona postępowania administracyjnego, jest zobowiązana do poniesienia kosztów postępowania prowadzonego w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych obejmujących koszty sporządzenia operatu szacunkowego, jest wynikiem błędnej wykładni art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało obciążeniem kosztami postępowania administracyjnego strony bez wyraźnego umocowania ustawowego. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organy będą zobowiązane do zastosowania się do wykładni przepisów prawa przedstawionej powyżej. Ponadto wskazać należy, że Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2713/12, w którym orzeczono, że "podstawę prawną obciążenia strony kosztami postępowania stanowi przepis art. 262 § 1 kpa", a "odstępstwo od zasady ogólnej, określającej, na kim spoczywa obowiązek ponoszenia kosztów postępowania administracyjnego (art. 262 § 1 K.p.a.), może nastąpić tylko na podstawie przepisu szczególnego, który wyraźnie i jednoznacznie nałoży na stronę obowiązek pokrycia wskazanych w nim kosztów postępowania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 grudnia 2006 r. sygn. akt I OPS 5/06)". Ponadto NSA stwierdził, że "przepis art. 22 ust. 1 specustawy i art. 3 ust. 2 ustawy o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, nie mogą być uznane za lex specialis w stosunku do regulacji prawnej zawartej w kpa. Nie są to bowiem przepisy proceduralne, regulujące odmiennie postępowanie w sprawach nabywania nieruchomości pod drogi. Są to przepisy prawa materialnego określające zasady finansowania spoczywających na gminach zadań z zakresu budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych oraz zarządzania tymi drogami". Zdaniem NSA "z tych przepisów nie wynika jednoznacznie obowiązek poniesienia przez stronę kosztów sporządzenia operatu szacunkowego, a wykładnia językowa okazała się niewystarczająca dla wyprowadzenia wniosku, że koszt sporządzenia operatu szacunkowego obciąża stronę". NSA podkreślił, że "racjonalny ustawodawca nie może nakładać na stronę obowiązku w sposób dorozumiany", lecz "zawsze musi to być zrobione w sposób jasny i jednoznaczny, bo obowiązków strony nie można domniemywać". NSA wyjaśnił, że "wywłaszczenie nieruchomości na podstawie specustawy następuje w dwóch etapach. Przejście własności nieruchomości z dotychczasowego właściciela na Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego następuje ex lege, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 3 i 4 w zw. z art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy). Natomiast ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone w tym trybie następuje w drodze decyzji, podejmowanej w postępowaniu regulowanym przez Kodeks postępowania administracyjnego (art. 12 ust. 4a i 4b ustawy)." Dlatego, zdaniem NSA "należy odróżniać wymienione w art. 22 ust. 1 ustawy koszty nabycia nieruchomości pod drogi, które to nabycie nie następuje w drodze postępowania administracyjnego, od kosztów postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną w trybie specustawy nieruchomość". NSA podkreślił również, że "przedmiotem tego postępowania nie jest nabycie nieruchomości pod drogi, bo ten skutek nastąpił już wcześniej i to z mocy samego prawa", a więc "koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w szczególności odszkodowanie, nie mogą stanowić kosztów postępowania, którego przedmiot jest zasadniczo odmienny, tj. ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość". NSA wskazał też, że przyjęta w sprawie ocena prawna ugruntowała się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2011 r.: sygn. I OSK 1547/10 i sygn. I OSK 88/11; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 8 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Bk 48/10 – wszystkie powołane wyżej orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w punkcie l sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" w związku z art. 135 ppsa. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane w całości na podstawie art. 152 ppsa. W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając na rzecz strony skarżącej od organu, który podjął zaskarżone postanowienie kwotę 340 zł, na którą złożyła się równowartość uiszczonego wpisu od skargi (100 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (240 zł).