II SA/Kr 1379/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 na rozprawie sprawy ze skargi Gminy Miejskiej [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia 5 sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Starosta W. postanowieniem z 6.06.2014 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 oraz art. 49 kpa zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną ewidencyjnie jako działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K.-P. , objętą decyzją Starosty W. z 26.03.2013 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy [...] na odcinku od hm 0+00,00 do hm 1+04,85 jako ulicy gminnej klasy D w zakresie: budowy jezdni, budowy chodnika, budowy bezpiecznika, budowy zjazdów, przebudowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] , budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy sieci niskiego napięcia NN-O,4kV, przebudowy sieci średniego napięcia SN-15kV, zabezpieczenia sieci niskiego i średniego napięcia rurami dzielonymi typu AROT". Jednocześnie organ wezwał Prezydenta Miasta K. do złożenia wniosku do Wojewody o wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nabycia prawa własności przedmiotowej nieruchomości w trybie przepisów art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. 1998 r. Nr 133 poz. 872 z późn. zm.), w celu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. W uzasadnieniu organ podał, że Starosta W. wydał w dniu 26.03.2013 r. decyzję znak: [...] o zezwoleniu na realizację opisanej wyżej inwestycji drogowej. Decyzja stała się ostateczna w dniu 1.05.2013 r. Cytując treść art. 12 ust. 4 ustawy z 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, organ wskazał, że w dniu 27.05.2013 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne, w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość objętą ww. decyzją Starosty W. z dnia 26.03.2013 r. Zgodnie z odpisem zupełnym księgi wieczystej nr [...] obejmującej działkę nr [...] obręb [...] , jednostka ewidencyjna K. –P. , współwłaścicielami ww. nieruchomości, według stanu na dzień ostateczności ww. decyzji Starosty W. tj. 01.05.2013 r. byli: A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością spółka komandytowo-akcyjna w 10/104 części, W.N. w 10/104 części, K.N. w 10/104 części, B.K. oraz S.K. w 4/104 części we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, S.B. w 30/104 części, E.Ł. oraz Z.Ł. w 20/104 części we wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej oraz W.P. w 10/52 części. S.K. , B.K. , S.B. oraz E.Ł. nie żyją. Spadek po S.K. nabyli: BK. , J.K. zamężna M. oraz W.K. każdy w 1/3 części. Spadek po B.K. nabyli: J.M. oraz W.K. każdy w 1/2 części. Natomiast Spadek po S.B. nabyli H.B. , M.B. E.N. oraz S.K. . Spadek po M.B. nabyli E.N. oraz S.K. . Organ nie ustalił spadkobierców po E.Ł. W toku postępowania wyjaśniającego na podstawie pisma z 20.12.2012 r. znak: [...] ustalono, że w dniu 31.12.1998 r. działka nr [...] była w całości zajęta pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...] , która została zaliczona do dróg lokalnych miejskich (obecnie gminna) oraz, że obecnie gromadzona jest przez Wydział Geodezji Urzędu Miasta K. dokumentacja geodezyjno-prawna, będąca podstawą wystąpienia z wnioskiem do Wojewody o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przedmiotowej działki w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. W związku z powyższym, zdaniem organu, występuje konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego poprzez ustalenie czy nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. K. –P. , z dniem 1.01.1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy K . Organem właściwym do przeprowadzenia postępowania oraz wydania decyzji deklaratoryjnej jest Wojewoda . Następnie organ przytoczył treść art. 113 ust. 6 i ust. 7, art. 114 oraz 118a ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Zażalenie na ww. postanowienie Starosty W. złożyła A. Sp. z o.o. W ocenie skarżącej w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, bowiem decyzja o której mowa w art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, jest decyzją deklaratoryjną, która stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Skutek nabycia własności nieruchomości następuje zaś z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ww. ustawy. Tym samym wydanie decyzji w ramach postępowania nie jest zależne od wydania decyzji Wojewody, która z założenia stanowić ma jedynie potwierdzenie określonego stanu prawnego a nie jego ukształtowanie. Postanowieniem z 5.08.2014 r., znak: [...] Wojewoda , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zawieszenie prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło na mocy art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Instytucja zagadnienia wstępnego dotyczy wszelkich sytuacji, w których wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy przytoczył stanowisko wyrażone przez Naczelny Sądu Administracyjny w wyroku z 1.09.2011 r. sygn. akt I OSK 2083/10, gdzie wskazano, że pomiędzy wspomnianą deklaratoryjną decyzją Wojewody, stwierdzającą nabycie prawa własności z mocy samego prawa (ex lege), a decyzją Prezydenta wydaną w trybie art. 12 ust. 4a i 4b ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nie zachodzi tego rodzaju relacja prawno-procesowa, która skutkowałaby koniecznością zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Zacytował treść art. 12 ust. 4a i 4 b i art. 12 ust. 5 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wskazując, że zastosowanie znajduje art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli osoba uprawniona odmawia jego przyjęcia albo wyplata odszkodowania natrafia na trudne do przezwyciężenia przeszkody lub gdy odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tożsamy pogląd został wyrażony także w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z 8.09.2010 r. sygn. akt II SA/Kr 653/10 oraz z 29.11.2012 r. sygn. akt. II SA/Kr 1498/12. Gmina Miejska K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody [...] , domagając się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 97 §1 pkt 4, art. 100 §1, art. 101 § 1 oraz art. 49 kpa. W uzasadnieniu skarżąca podała, że w decyzji Starosty W. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w punkcie VII pn. "Oznaczenie nieruchomości, które staną się własnością jednostki samorządu terytorialnego" wskazano, iż działki znajdujące się w liniach rozgraniczających teren ww. inwestycji, na których jest ona planowana do realizacji stają się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej K. z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna, za wyjątkiem nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] przejętej przez Gminę Miejska K. z mocy prawa z dniem 1.01.1999 r. na podstawie art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną. W piśmie 20.12.2012 r. nr [...] Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. poinformował bowiem, iż działka nr [...] obr. [...] była w całości zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod pas drogowy drogi publicznej - ulicy [...] . Mając zatem na względzie treść pkt. VII ww. decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w ocenie skarżącej, dopiero po rozstrzygnięciu wydanym w postępowaniu regulacyjnym Wojewody [...] możliwe będzie jednoznaczne wskazanie, czy działka nr [...] przeszła w całości z mocy prawa na rzecz Gminy Miejskiej K. w trybie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czy też już z dniem 1.01.1999 r. stała się z mocy prawa własnością Gminy Miejskiej K. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Stosownie do art. 97 §1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Na wstępie trzeba poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Przepis art 97 k.p.a. reguluje zawieszenie postępowania administracyjnego charakterze obligatoryjnym. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu trzeba przyjąć, że jeśli wystąpi jedna z okoliczności w nim wskazanych powstaje obowiązek zawieszenia postępowania z urzędu przez organ administracji publicznej. Jedną z przesłanek obligatoryjnego zawieszenia postępowania jest konieczność uprzedniego rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd zagadnienia wstępnego. W doktrynie zagadnienie wstępne definiuje się jako zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się z w toku postępowania o w sprawie indywidualnej, dotyczy kwestii istotnych dla rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ prowadzący postępowania, a ponadto 1) dla jego rozstrzygnięcia właściwy jest inny organ lub sąd; 2) jest ono zagadnieniem o charakterze samoistnym tzn. może stanowić przedmiot odrębnego postępowania administracyjnego lub sądowego; 3) ma charakter otwarty tzn. nie było już w sposób prawomocny rozstrzygnięte (R. Kędziora. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck. W-wa 2005 , s 248-249). Co do istnienia zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji musi istnieć pomiędzy nimi bezpośredni związek przyczynowy, bezpośrednie uzależnienie, przy czym ustalenie tego związku należy do organu. Zależność między rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a wydaniem decyzji w toczącym się postępowaniu ma charakter bezpośredniego związku przyczynowego. O zagadnieniach prejudycjalnych rozstrzyga samodzielnie organ, który wydaje rozstrzygnięcie zależne od takiego zagadnienia, w tym zarówno sąd , jak i organ administracji. Kodeks postępowania administracyjnego nie określa wyraźnie podstaw prawnych analizowanej zależności. Przy rozbieżności poglądów doktryny i orzecznictwa co do tego, czy podstawą zależności, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być przepisy prawa procesowego, zgodnie przyjmuje się, że o takiej zależności przesądzają przepisy prawa materialnego. W tym zakresie podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej ( por. komentarz do art. 97 k.p.a. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. ). Mając powyższe na uwadze należy uznać, że skarga nie jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewody [...] z 5.08.2014 r., którym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylono postanowienie Starosty W. z 6.06.2014 r., wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1, art. 101 § 1 oraz art. 49 k.p.a., którym organ I instancji zawiesił postępowanie administracyjne dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] obr. [...] , jedn. ewid. K. –P. , objętą decyzją Starosty W. z 26.03.2013 r., o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa ulicy [...] na odcinku od hm 0+00,00 do hm 1+04,85 jako ulicy gminnej klasy D w zakresie: budowy jezdni, budowy chodnika, budowy bezpiecznika, budowy zjazdów, przebudowy skrzyżowania ul. [...] z ul. [...] budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy sieci niskiego napięcia NN-O,4kV, przebudowy sieci średniego napięcia SN-15kV, zabezpieczenia sieci niskiego i średniego napięcia rurami dzielonymi typu AROT" Postępowanie toczące się przed organem I instancji wszczęto z urzędu w oparciu o przepis w art. 12 ust. 4a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 80, poz. 721 ze zm. ,dalej w skrócie spec-ustawa drogowa ). Jego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka ewid. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. K. –P. , objętą ks. w. nr [...] . Nieruchomość ta zgodnie z wpisem z dnia 1. 05. 2013 r. stanowiła współwłasność : A. Sp. z o.o. Sp. komandytowo-akcyjna, W.N. , K.N. , B.K. , S.K. , S.B. , , E.Ł , , Z.Ł. i W.P. . Organ ustalił następców prawnych po zmarłych: S.K. , , B.K. , S.B. , nie ustalił spadkobierców po E.Ł. . Organ I instancji zawiesił powyższe postępowania powołując się na podstawę prawną z przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując w uzasadnieniu że występujące zagadnienie wstępne związane jest z koniecznością wystąpienia Gminy Miejskiej K. z wnioskiem do Wojewody w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z 13.10. 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ponieważ w toku postępowania toczącego się w trybie art 12 spec-ustawy drogowej na podstawie pisma z 20.12.2012 r. znak: [...] ustalono, że w dniu 31.12.1998 r. działka nr [...] była w całości zajęta pod pas drogowy drogi publicznej - ul. [...] , a zatem została nabyta z mocy prawa przez Gminę Miejską K. Organ odwoławczy w zaskarżonym postanowieniu z 5 sierpnia 2014 r. nie podzielił poglądu organu I instancji i uchylił postanowienie organu I instancji wskazując, że w sprawie toczącej w sprawie ustalenia odszkodowania w trybie art. 12 ust. 4 a, 4b i 5 spec-ustawy drogowej nie zaistniała przesłanka zawieszenie postępowania administracyjnego. Oceniając powyższe należy uznać postanowienie organu II instancji za prawidłowe. W tej kwestii Sąd rozstrzygający w niniejszej sprawie w całości podziela stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 1.09.2011 r. (sygn. l OSK 2083/10, że nie zachodzi bezpośrednia relacja między decyzją w sprawie odszkodowania ustalanego w myśl art. 12 ust.4 a ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tj. Dz. U. z 2008 r. Nr 80 póz. 721 ze zm.) a decyzją stwierdzającą z mocy samego prawa nabycie prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r., Nr 133, póz. 872 ze zm.). W związku z tym należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 11 f ust.1 pkt 6) spec-ustawy drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie W myśl art. 12 ust.4 pkt 2) spec-ustawy nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie zaś do treści art. 12 ust. 4 a i 4 b ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w terminie 30 dni od dnia ostateczności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 4 f) ustawy odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Stosownie do treści ustępu 5 tego przepisu, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, a zgodnie z przepisem art. 132 ust.la i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami, stosowanymi w przedmiotowym postępowaniu odpowiednio, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Jeżeli decyzja, na podstawie której wypłacono odszkodowanie, została następnie uchylona lub stwierdzono jej nieważność, osoba, której wypłacono odszkodowanie, lub jej spadkobierca są zobowiązani do zwrotu tego odszkodowania po jego waloryzacji na dzień zwrotu. Zgodnie z art. 133 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który w przedmiotowym postępowaniu również znajduje odpowiednie zastosowanie, odszkodowanie wpłaca się do depozytu sądowego, jeżeli odszkodowanie za wywłaszczenie dotyczy nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Analiza tych przepisów doprowadziła Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, że ustawodawca unormował sytuację, gdy nieuregulowany stan prawny uniemożliwia wypłatę odszkodowania. W takim przypadku nie ma konieczności stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego o zawieszeniu postępowania. A zatem w kontekście powyższego za prawidłowe należy uznać postanowienie organu II instancji uchylające postanowienie Starosty W. z 6 czerwca 2014 r. o zawieszeniu postepowania w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania prowadzone w trybie art. 12 spec-ustawy drogowej. Fakt , że Gmina Miejska K. nie wystąpiła w trybie ustawy z 13. 10. 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną o potwierdzenie uzyskanego prawa do nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. Nr [...] i w związku z tym nie ujawniła prawa w księdze wieczystej nie stanowi bowiem zagadnienia prejudycjalnego dla postepowania o ustalenie odszkodowania (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 11. 2012 r. sygn.. akt II SA/Kr 1498/12).