II SA/Kr 1381/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź (spr.) Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Protokolant: starszy referent sądowy Adrianna Garus po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. J. na uchwałę Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r., nr XVIII/102/2016 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Południe I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości P.; II. zasądza od Gminy Michałowice na rzecz B. J. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga B. J. na uchwałę nr XVIII/102/2016 Rady Gminy Michałowice z dnia 29 lutego 2016 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Południe. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie: 1) art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej; " ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia w zakresie przeznaczenia znacznej części nieruchomości składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P. (gm. M. ) jako terenu oznaczonego symbolem R, są niezgodne z ustaleniami Studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice, w którym to dokumencie powyższa działka w znacznej części została włączona do obszaru oznaczonego symbolem MN - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, 2) art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny, oraz art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieproporcjonalne, nieuprawnione i w pełni niecelowe ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącej, które narusza istotę prawa własności w stopniu wykraczającym poza władztwo planistyczne gminy. 3) art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie i uchwalenie przez Radę Gminy Michałowice zaskarżonego aktu z istotnym naruszeniem zasad jego sporządzania, ze względu na naruszenie prawa w części rysunkowej i w części tekstowej, to jest w zakresie, w jakim akt ten określił przeznaczenie znacznej części nieruchomości składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P. (gm. M. ), stanowiącej własność Skarżącej jako obszar R - tereny rolne, podczas gdy znaczna część działki powinna być objęta obszarem MN. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób istotny narusza interes prawny Skarżącej, poprzez nieuprawnione, drastyczne ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w przeznaczenia w znacznej części, jako terenów rolniczych - symbol R, niezgodnie z zapisami obowiązującego w dacie podjęcia uchwały stadium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice, co w rezultacie powoduje wyłączenie możliwości zabudowy tej nieruchomości. Zgodnie z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice znaczna część wskazanej powyżej działki znajduje się w obszarze oznaczonym jako MN - tereny zabudowy mieszkaniowej. Skarżąca zaznacza, iż przestrzeganie zgodności treści planu ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego była jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek ten wynikał wprost z art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 9 ust. 1 w/w ustawy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd też, zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy, jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia Studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 ustawy), co oznacza, że zapisy planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w Studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie postanowień zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę kierunków zagospodarowania objętych studium. Studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy, (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt: IV SA/Po 1243/18, LEX nr 2679083). Skarżąca wskazuje na ugruntowane stanowisko judykatury, zgodnie z którym , ograniczenia prawa własności nieruchomości ustanowione w ramach planu miejscowego musza być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione, a zatem organ planistyczny musi udowodnić, że ingerencja w sferę prawa własności pozostałe w racjonalnej j odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Należy przy tym wskazać. Iż powoływanie się przez organ na określone przyczyny dokonanego ograniczenia, winno być poparte stosownymi dokumentami, ekspertyzami lub analizami, wskazującymi na niezbędność dokonanego ograniczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazano, że zgodnie z art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. W miejscowych planach następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Artykuł 3 ustawy określa podstawowe zadania organów samorządu terytorialnego i innych organów administracji publicznej z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym zadania własne gmin. Komentowany przepis odnosi się do tzw. władztwa planistycznego gminy, które najprościej określić można jako oddanie gminie przez ustawodawcę kompetencji w zakresie przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Dzieje się to przez wydanie aktu prawa miejscowego, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy takiego planu nie ma. Powyższą definicję można także odnaleźć w orzecznictwie NSA (uchw. NSA (5) z 15.2.1999 r., OPK 13/98, ONSA 1999, Nr 3, poz. 79). W doktrynie funkcjonują również pojęcia o podobnym znaczeniu, np. pojęcie samodzielności planistycznej gminy, które nawiązuje do konstytucyjnej zasady samodzielności gminy. Uchwała Rady Gminy Michałowice nr XVII/102/2016 nie narusza prawa skarżącej w części rysunkowej oraz w części pisemnej w zakresie, w jakim kształtuje przeznaczenie znacznej części nieruchomości skarżącej jako obszar R - tereny rolnicze podczas gdy według skarżącej teren ten powinien być objęty obszarem MN- zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W Studium teren działki nr [...] został wskazany częściowo jako obszar przeznaczony dla rozwoju zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony symbolem MN, a częściowo jako obszar zieleni nieurządzonej oznaczony symbolem Z. Zgodnie z zatwierdzonym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Południe działka stanowi częściowo teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczony na MPZP Gminy Michałowice symbolem H.2MN.09, częściowo teren rolniczy oznaczony na MPZP Gminy Michałowice symbolem R, częściowo teren zieleni nieurządzonej oznaczony na MPZP Gminy Michałowice symbolem ZR. W trakcie sporządzanie zmiany planu odstąpiono od pełnego wykorzystania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wyznaczonych w studium. Podniesiono, iż stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Zgodnie z zapisami Studium par. 9.1. Zasady oceny zgodności projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium, projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z ustaleniami Studium. Jest to wymóg wynikający z ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazuje się elementy Studium, które mają podstawowe znaczenie dla oceny zgodności planów miejscowych z ustaleniami Studium. Są to ustalenia Studium określające: strukturę funkcjonalno-przestrzenną gminy, funkcję i kierunkowe przeznaczenie obszarów, tereny podlegające ochronie przed zabudową, parametry i wskaźniki dla zabudowy, zasięg strefy ochrony szczególnych wartości przyrodniczych, krajobrazowych, w zakresie ochrony zabytków, kierunki rozwoju systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Par. 9. ust. 1 pkt. a stanowi w szczególności "Nie jest również naruszeniem zasady zgodności planu miejscowego ze Studium niepełne wykorzystanie na cele zainwestowania kubaturowego obszarów wskazanych w Studium jako obszary urbanizacji. Plan miejscowy może w tym zakresie, w odniesieniu do stwierdzonych uwarunkowań, wprowadzić stosowne ograniczenia." W par. 9. ust. 1 pkt. B w szczególności znajduje się zapis, iż: "korekty granic wyznaczonych w Studium między obszarami o różnym przeznaczeniu - na zasadach jak w pkt a). Możliwość zmiany między obszarami o różnych funkcjach dotyczy terenów bezpośrednio graniczących. O zmianie przeznaczenia terenów mogą również zdecydować uwarunkowania zaistniałe podczas procedury sporządzania planu miejscowego." Zwrócono uwagę na okoliczność, że przez działkę nr [...] obr[...] P. oraz działki zlokalizowane w sąsiedztwie (powyżej, poniżej) przepływają w sposób naturalny wody opadowe z terenów zlokalizowanych powyżej przedmiotowej działki. Napływ wód odpadowych z pól, łąk i terenów zlokalizowanych powyżej działki nr [...] występuje w każdym przypadku znacznych lub długotrwałych opadów, deszczy nawalnych, pozimowych roztopów i ciąży w kierunku drogi powiatowej nr 2157K - ul. C. za pośrednictwem ul. R. (droga prywatna), gdzie mieszkańcy w celu uniknięcia ciągłego zalewania i podmakania swoich posesji wykonali wzdłuż ogrodzeń rów odwadniający, co częściowo ograniczyło skutki napływu wód opadowych. W rejonie działki nr [...] nie występują żadne odbiorniki wód opadowych (naturalne lub sztuczne), co powoduje, że cały teren w trakcie okresów wilgotnych, długotrwałych opadów łub intensywnych opadów staje się terenem zagrożonym podtopieniami. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego powyższego terenu rada gminy Michałowice uwzględniła powyższy fakt, ograniczając możliwości zabudowy na przedmiotowym terenie. Nadmieniam, iż uchwała w sprawie uchwalenia planu była przedłożona do Wydziału Prawnego Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego i nie została ona zakwestionowany przez Organ Nadzoru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r., poz. 2492), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz.935), dalej p.p.s.a.", kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa art. 3 § 2 pkt 5, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W pierwszej kolejności trzeba odnieść się do kwestii legitymacji skarżącej do wniesienia skargi. Skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Dokonując oceny legitymacji skargowej Sąd doszedł do wniosku, że skarżąca w istocie posiada legitymację do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę bowiem przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu wpływa na korzystanie z jej nieruchomości. Skarżąca jest właścicielką nieruchomości składającej się z działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], położonej w miejscowości P. (gm. M. ), dla której urządzona jest księga wieczysta [...] Nieruchomość ta jest objęta ustaleniami skarżonej Uchwały. Bezsprzecznie zatem skarżąca posiada interes prawny w jej zaskarżeniu. Badając terminowość wniesienia skargi zauważyć należy, że przedmiotowa uchwała została podjęta w roku 2016. W owym czasie obowiązywał art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu, z którego wynikało, że skargę na uchwałę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa miało miejsce w przedmiotowej sprawie w dniu 24 września 2024 r. za pismem pełnomocnika Spółki. Rada Miasta Krakowa nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Prezydenta Miasta Krakowa ograniczył się do przesłania stanowiska, w którym wprost wskazał, że merytoryczne stanowisko Prezydenta Miasta Krakowa ma jedynie charakter informacyjny i nie jest stanowiskiem Rady Miasta. W tym stanie rzeczy skarga w istocie została złożona w otwartym 60-dniowym terminie określonym w art. 53 § 2 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym sprzed 1 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 5 sierpnia 2024 roku Skarżąca wezwała Radę Gminy Michałowice do usunięcia naruszenia prawa, do jakiego w jej ocenie doszło na skutek uchwalenia przez Radę Gminy Michałowice w dniu 29 lutego 2016 roku uchwały nr XVIII/102/2016 Rady Gminy Michałowice w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Południe, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2016 roku, poz. 1779, zmienionej uchwałą nr XXXI11/246/2017 Rady Gminy Michałowice z dnia 20 kwietnia 2017 roku w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Michałowice dla obszaru Gmina Michałowice Południe (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2017 roku, poz. 3173). Organ odebrał powyższe wezwanie w dniu 13 sierpnia 2024 roku, zaś odpowiedź na wezwanie została skarżącej doręczona w dniu 7 października 2024 r. Tak więc skarga została złożona (osobiście) w otwartym 60-dniowym terminie. Jako, że skarga jest dopuszczalna rzeczą Sądu będzie zbadanie, czy zaskarżona uchwała odpowiada prawu. W myśl art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012, poz. 672, stan na datę wydania aktu, dalej u.p.z.p) istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1037/17). Natomiast zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (częścią tekstową, graficzną i załącznikami), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Stosownie do art. 20 ust. 1 u.p.z.p plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 446 według stanu na dzień wydania aktu, dalej u.s.g.). Ukształtowane przez doktrynę pojęcie "władztwo planistyczne" oznacza uprawnienie gminy do władczego kształtowania sposobu zagospodarowania terenu na jej obszarze przez stanowione w tej mierze akty prawa miejscowego (plany miejscowe). Nie posiada ono jednak charakteru nieograniczonego i nie oznacza, że gmina ma pełną swobodę w określaniu przeznaczenia i zasad zagospodarowania poszczególnych obszarów położonych na jej terenie. W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się bowiem, oprócz szeregu elementów wymienionych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., także prawo własności. Art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszczają ingerencję w sferę prawa własności, musi ona pozostać jednak w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Oczywistym jest zatem, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Na organie uchwalającym akt planistyczny ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W świetle art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, w każdym przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W zagospodarowaniu przestrzeni "interes społeczny" nie zyskał prymatu w odniesieniu do interesu jednostki, co oznacza obowiązek "rozważnego wyważania" praw indywidualnych obywateli i interesu społecznego w procesie planowania przestrzennego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 437/08). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, co następuje. W pierwszej kolejności Sąd zbadał prawidłowość trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna została opisana w art. 17 u.p.z.p. Analiza dokumentacji planistycznej prowadzi do wniosku, że w przedmiotowej sprawie tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego był prawidłowy. Dnia 26 kwietnia 2012 r. Rada Gminy Michałowice podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego dla obszarów: Gmina Michałowice Zachód, Gmina Michałowice Północ, Gmina Michałowice Południe oraz uchwałę Nr XL/269/2014 z dnia 30 stycznia 2014r. w sprawie zmiany w/w uchwały (dot. wyłączenia z planu dla obszaru Gmina Michałowice Zachód terenu wskazanego w załączniku graficznym do uchwały zmieniającej). Ogłoszenie prasowe i obwieszczenie o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zostało zamieszczone w Dzienniku Polskim z dnia 22.05.2012r., i na tablicy ogłoszeń 15.05.2012r.) W aktach planistycznych znajduje się wykaz wniosków do planu z zarządzeniem Nr 339/2014 z dnia 18 czerwca 2014r. Wójta Gminy Michałowice o sposobie ich rozpatrzenia - wykaz dotyczy planów dla obszarów Zachód, Północ, Południe. W aktach planistycznych znajdują się również dokumenty dotyczące uzgodnienia zakresu i stopnia szczegółowości prognozy oddziaływania na środowisko - uzgodnienia Dyrektora RDOŚ i PPIS, wykaz opinii oraz uzgodnień do projektu planu wraz z dowodami przekazania do zaopiniowania i uzgodnienia, wnioski z dnia 19.03.2014r. o zaopiniowanie i uzgodnienia, dowód doręczenia, opinie i uzgodnienia; projekt planu w wersji do opiniowania i uzgodnień oraz Prognoza oddziaływania na środowisko, wykazy opinii i uzgodnień ponowionych częściowo, tj. w zakresie wynikającym odmowy uzgodnienia lub zastrzeżeń zawartych w opiniach pierwotnych wraz z dowodami przekazania do zaopiniowania lub uzgodnienia (wnioski o uzgodnienie, zaopiniowanie z dnia 29.09.2014r., dowody doręczeń, uzgodnienia i opinie; projekt planu w wersji do opiniowania i uzgodnień oraz Prognoza oddziaływania na środowisko po korektach wynikających z opiniowania i uzgodnień). O wyłożeniu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu zawiadomiono w ogłoszeniu prasowym (Dziennik Polski z dnia 11.02.2015r. i z 28.02.2015, Gazeta Gminy Michałowice Nr 68/1/2015 i obwieszczenie Wójta Gminy Michałowice z dnia 4.02.2015r.). Akta planistyczne zawierają także wykaz uwag zgłoszonych do wyłożonego projektu planu z prognozą oddziaływania na środowisko oraz zarządzenie Nr 65/2015 Wójta Gminy Michałowice z dnia 28.04.2015r. w sprawie ich rozpatrzenia oraz dokumenty w zakresie ponowionej procedury planistycznej po rozpatrzeniu uwag z pierwszego wyłożenia. W dalszej części procedury planistycznej miało miejsce ponowne wyłożenie projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu o czym poinformowano w ogłoszeniu prasowym Dziennik Polski z dnia 23.09.2015r. i z 28.02.2015, Gazecie Gminy Michałowice Nr 72/5/2015 i obwieszczeniu Wójta Gminy Michałowice z dnia 17.09.2015 r. W aktach planistycznych ujęto wykaz uwag zgłoszonych do ponownie wyłożonego projektu planu, które zostały rozpatrzone na mocy zarządzenia Nr 130/2015 Wójta Gminy Michałowice z dnia 3.12.2015 r. Akta planistyczne zawierają także dokumentację dotyczącą zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, w tym decyzje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 30.09.2014r. i 13.11.2014 r. W ocenie Sądu badanie trybu sporządzania planu ujawniło, że był on prawidłowy. Przechodząc do oceny zasadności skargi stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Poza sporem jest przeznaczenie nieruchomości skarżącej zarówno w Studium, jak i w planie. W Studium (Uchwała nr XVIII/116/2012 w sprawie uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Michałowic, dalej jako "Studium") działka skarżącej bezsprzecznie znajdowała się w terenach zabudowy mieszkaniowej MN (w przeważającej części), w części zaś w terenach oznaczonych symbolem ZR. Zgodnie ze Studium przeznaczenie MN obejmuje obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej z dopuszczeniem zabudowy usługowej, zabudowy zagrodowej a także tereny zieleni urządzonej oraz infrastruktury technicznej i drogowej. W obszarach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej zakazuje się lokalizacji: - zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w układzie szeregowym. Zakaz dotyczący lokalizacji zabudowy mieszkaniowej w układzie szeregowym nie dotyczy sołectw Raciborowice i Michałowice I, w jej centralnej części. Lokalizację ww. zabudowy należy uściślić na etapie planu miejscowego. W planach miejscowych należy uszczegółowić warunki lokalizacji zabudowy w celu przeciwdziałania zaburzeniom ładu przestrzennego. Jedną z zalecanych form do przeanalizowania i ewentualnego wdrożenia jest zasada jeden dom na jednej działce – dla obszaru gminy lub jej poszczególnych rejonów. W terenie oznaczonym w Studium symbolem MN, na etapie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mogą zostać wydzielone liniami rozgraniczającymi tereny: zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej, zabudowy usługowej oraz zabudowy mieszkaniowo-usługowej, czy rekreacyjnej. Określony dla terenu MN kierunek rozwoju pozwala w planach miejscowych na wydzielenie w liniach rozgraniczających usług celu publicznego lub innych, których główna funkcja dominuje nad funkcją mieszkalną. Wskazuje się również na możliwość lokalizacji w obszarze MN usług ponadlokalnych, na etapie planu miejscowego, których realizacja nie spowoduje nadmiernego obciążenia wyznaczonych sieci dróg. Przy lokalizacji funkcji usługowych obowiązuje zasada, że uciążliwość inwestycji nie może wykraczać poza granice działki, do której prowadzący działalność ma tytuł prawny. Zakres przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą być dopuszczone na danym obszarze, należy określić na etapie planu miejscowego z uwzględnieniem przepisów odrębnych, m.in. związanych z położeniem części gminy w parkach krajobrazowych. Z uwagi na walory przyrodnicze gminy uwzględnia się możliwość realizacji zabudowy o funkcji agroturystycznej oraz włączenie terenów zabudowy zagrodowej, mogącej pojawić się w obszarach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w program aktywności turystycznej – rozwoju różnych form wypoczynku i rekreacji oraz wykorzystania turystycznego. Mogąca pojawić się w granicach obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zabudowa zagrodowa powinna być sytuowana jako uzupełnienie istniejących obszarów o takim samym charakterze. Formę i gabaryty budynków oraz ich usytuowanie na działce wraz z innymi elementami zagospodarowania należy kształtować w dostosowaniu do cech lokalnego krajobrazu i otaczającego zainwestowania w celu harmonijnego wkomponowania nowych elementów zagospodarowania w otoczenie, uwzględniając ukształtowanie i położenie terenu, wytworzenie atrakcyjnej przestrzeni, zapewnienie funkcjonalności i estetyki. Niektóre tereny MN znajdują się w obszarze zagrożeń wodami powodziowymi Q1% o orientacyjnej granicy, zgodnie z rysunkiem Studium. W takich sytuacjach mają zastosowanie zapisy zawarte w pkt 10.1. Studium. Z kolei dla terenów ZR w Studium przewidziano następujące przeznaczenie tereny zieleni urządzonej. Obejmujące obszary istniejących zespołów parkowych, skwerów, tereny, gdzie realizowany będzie gminny program aktywnego wypoczynku i rekreacji oraz integracji społecznej, tereny w formie ogrodów i parków oraz inną zieleń ogólnodostępną służącą wypoczynkowi i turystyce. Podstawowym kierunkiem działań jest utrzymanie parków i wytworzenie ogólnodostępnych terenów zieleni umożliwiających kontynuację powiązań istniejącego systemu zieleni w gminie, w sposób podkreślający walory krajobrazowe m.in. poprzez realizację tras pieszych i rowerowych, jazdy konnej oraz ścieżek dydaktycznych oraz zespołów pałacowo-parkowych objętych ochroną konserwatorską. Na terenie ZP obowiązuje zakaz zabudowy. Dla terenów pod rekreację należy zapewnić miejsca parkingowe o charakterze zielonych parkingów, a wszelkie działania inwestycyjne muszą być realizowane z uwzględnieniem zasad ochrony przyrody i w uzgodnieniu z odpowiednim organem do spraw ochrony przyrody. Ustalenia Studium odnośnie do przeznaczenia terenów nieruchomości skarżącej są czytelne i nie budzą wątpliwości. Z kolei według m.p.z.p. działka skarżącej nr [...] położona jest w niewielkim zakresie w obszarze H.2MN.09 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, częściowo w terenach oznaczonych symbolem ZR – tereny zieleni nieurządzonej oraz w znacznej części w terenach R –tereny rolnicze. Analiza postanowień planu prowadzi do wniosku, że zabudowa mieszkalna możliwa jest na bardzo niewielkim fragmencie działki H.2MN.09 bowiem ustalenia planistyczne na terenach R wykluczają możliwość zabudowy mieszkalnej. Dokonując oceny zgodności ustaleń planistycznych z ustaleniami Studium stwierdzić należy, że te ostatnie stoją w sprzeczności z postanowieniami Studium. O istotnym naruszeniu art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., warunkującym uwzględnienie skargi można mówić wówczas, gdy w planie miejscowym przyjęto przeznaczenie terenu całkowicie odmienne od wskazanego w studium, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Ponadto, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium i może być, w zależności od szczegółowości ustaleń, silniejszy lub słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Niekiedy bowiem – jak wskazuje organ - Studium dopuszcza przesunięcia granic terenów o odmiennym przeznaczeniu. W przedmiotowej sprawie brak jest takich ustaleń Studium, które dawałyby podstawę do całkowicie odmiennego przeznaczenia terenów w m.p.z.p. w sytuacji, gdy w Studium były to zdecydowanie tereny inwestycyjne. W pkt 9.1 Studium zawarto zasady oceny zgodności projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami Studium. Wskazano, że należy uwzględnić w planach miejscowych podział na wyznaczone w Studium obszary urbanizacji i obszary niezurbanizowane, linie określające podziały między wyżej wymienionymi obszarami należy traktować jako orientacyjne, do uszczegółowienia na etapie planu miejscowego. Dopuszcza się w planach miejscowych zmianę ustalonego w Studium przebiegu granic pomiędzy obszarami urbanizacji a obszarami niezurbanizowanymi, pod warunkiem, że: - zmiana taka nie naruszy zasady zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego, w tym ustalonych w Studium zasad ochrony najcenniejszych obszarów przyrodniczych zgodnie z przepisami odrębnymi, a także nie spowoduje naruszenia zasad Studium w zakresie systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, - ewentualne poszerzenie obszarów urbanizacji kosztem obszarów niezurbanizowanych nie będzie większe niż 100m od granicy między tymi obszarami według rysunku Studium i nie będzie dotyczyć włączenia do obszarów urbanizacji terenów oderwanych od istniejącego bądź planowanego zainwestowania, - konieczność zmiany zostanie stwierdzona w związku ze stanem własnościowym gruntów i faktycznym stanem jego zagospodarowania bądź użytkowania, ukształtowaniem terenu, wydanych decyzji administracyjnych (w szczególności pozwoleń na budowę), wymogów szczegółowych wynikających z przepisów odrębnych lub innych przyczyn, które mogą być stwierdzone na etapie sporządzania planu miejscowego. Zmiana przebiegu granic pomiędzy obszarami urbanizacji a obszarami niezurbanizowanymi musi zostać uzasadniona w analizach do planu miejscowego lub w uzasadnieniu rozwiązań planistycznych. Wskazano również, że zasadniczo należy uwzględnić w planach miejscowych określone w Studium funkcje i kierunkowe przeznaczenie obszarów, wyznaczonych liniami rozgraniczającymi o charakterze orientacyjnym. Dla wyznaczonych obszarów o określonym w Studium przeznaczeniu dopuszcza się przy sporządzaniu planów miejscowych korektę granic wyznaczonych w Studium między obszarami o różnym przeznaczeniu – na zasadach jak w pkt a). Możliwość zmiany między obszarami o różnych funkcjach dotyczy terenów bezpośrednio graniczących. O zmianie przeznaczenia terenów mogą również zdecydować uwarunkowania zaistniałe podczas procedury sporządzania planu miejscowego. Na etapie planów miejscowych dla obszaru o przeznaczeniu ustalonym w Studium należy wydzielić tereny o przeznaczeniu szczegółowym, innym niż funkcja podstawowa określona w Studium, ale nie sprzecznym z tą funkcją. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że np. w ramach wyznaczonego w Studium obszaru MN w planie miejscowym mogą być wydzielone tereny mieszkaniowe, mieszkaniowo-usługowe, usługowe, tereny zieleni, tereny sportu i rekreacji, tereny komunikacji, infrastruktury technicznej. Nie mogą być natomiast wyznaczone tereny kolidujące z przeznaczeniem kierunkowym np. produkcyjne (zał. nr II, pkt 9.1., s. 92). Podobnie należy postępować w odniesieniu do obszarów o innym kierunkowym przeznaczeniu w Studium. Oznacza to również, że w planach miejscowych mogą być wydzielane tereny o przeznaczeniu szczegółowym, którego nie określa Studium (np. różne kategorie terenów zieleni, terenów sportu i rekreacji, terenów usług itd.). Dopuszczenie powyższych korekt i uszczegółowień Studium na etapie planu miejscowego jest możliwe, jeżeli nie spowoduje naruszenia ochrony najważniejszych elementów systemu przyrodniczego, nie będzie prowadzić do rozpraszania zabudowy i nieuzasadnionego zwiększania kosztów związanych w takich przypadkach z drogami dojazdowymi i infrastrukturą techniczną. Rację ma zatem organ, że niekiedy Studium dopuszcza przesunięcia granic terenów o odmiennym przeznaczeniu. Jednak zgodnie z zapisami Studium nie mogą być natomiast wyznaczone tereny kolidujące z przeznaczeniem kierunkowym. Powołane w Studium przykłady zmiany w przeznaczeniu szczegółowym, innym niż funkcja podstawowa określona w Studium wyraźnie wykluczają zatem możliwość przeznaczenia terenów przeznaczonych w Studium jako treny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej MN na tereny w planie całkowicie wyłączone spod zabudowy (tereny rolnicze). Należy zauważyć, że w obrębie ustaleń dla terenów zabudowy MN takiej możliwości nie przewidziano. Wręcz przeciwnie, nawet z uwagi na walory przyrodnicze gminy nie wykluczono w Studium zabudowy, lecz wskazano na możliwość realizacji w tym terenie zabudowy o funkcji agroturystycznej oraz włączenie terenów zabudowy zagrodowej, która w obszarach zabudowy jednorodzinnej może się pojawić. Z postanowień tych nie wynika natomiast w żadnej mierze kierunek ograniczenia bądź zakazu zabudowy, a taki skutek ma wprowadzenie w tym obszarze w m.p.z.p. terenów rolnych z zakazem zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ wskazuje również, że przez działkę nr [...] obr. [...] P. oraz działki zlokalizowane w sąsiedztwie (powyżej, poniżej) przepływają w sposób naturalny wody opadowe z terenów zlokalizowanych powyżej przedmiotowej działki. Napływ wód odpadowych z pól, łąk i terenów zlokalizowanych powyżej działki nr [...] występuje w każdym przypadku znacznych lub długotrwałych opadów, deszczy nawalnych, pozimowych roztopów i ciąży w kierunku drogi powiatowej nr 2157K - ul. C. za pośrednictwem ul. R. j (droga prywatna), gdzie mieszkańcy w celu uniknięcia ciągłego zalewania i podmakania swoich posesji wykonali wzdłuż ogrodzeń rów odwadniający, co częściowo ograniczyło skutki napływu wód opadowych. W rejonie działki nr [...] nie występują żadne odbiorniki wód opadowych (naturalne lub sztuczne), co powoduje, że cały teren w trakcie okresów wilgotnych, długotrwałych opadów łub intensywnych opadów staje się terenem zagrożonym podtopieniami. Uchwalając plan zagospodarowania przestrzennego powyższego terenu rada gminy Michałowice uwzględniła powyższy fakt, ograniczając możliwości zabudowy na przedmiotowym terenie. Argumentacja ta nie może jednak zostać uznana. Po pierwsze, w m.p.z.p. zaznaczono niebieskim kreskowaniem obszary podmokłe i ujęto w legendzie części graficznej planu. Przebieg terenów podmokłych jest zatem na planie wyraźnie wytyczony i nie obejmuje tej części działki [...], która jest oznaczona symbolem R, a jedynie część działki oznaczoną symbolem ZR. W świetle powyższego skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uwagi na stwierdzone istotne naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniają konieczność uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości P.. O kosztach orzeczono na podstawie art. 2023 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od Gminy Michałowice na rzecz B. J. kwotę 797 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na kwotę tę składają się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 300 złotych, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 złotych oraz kwota opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 złotych.