II SA/Kr 1388/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi Gminnej Spółdzielni "Samopomoc Chłopska" [...] w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia 25 lipca 2006 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA/Kr 1388/10 Uzasadnienie wyroku z dnia 29 grudnia 2010 roku Orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 5 października 1965 r. znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa, w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. Nr 18, póz. 96 z 1961 r.) i zgodnie z decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 8 maja 1965 r. o zatwierdzeniu lokalizacji inwestycji tj. bazy magazynowej z bocznicą kolejową dla Gminnej Spółdzielni "[...]" w B. , następujących parcel: - l.kat. 1 i 2 stanowiących własność M. z K. K. przy czym po rozpatrzeniu odwołania K.P. Komisja Odwoławcza przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] marca 1966 r. orzekła, że wywłaszczeniu uległy parcele l.kat. 3 i 4 o łącznej powierzchni 2149 m2 stanowiące własność K.M.P. , -l. kat. 5 i 6 stanowiących własność M.J.H. , -l. kat. 7 i 8 stanowiących własność H.T.Z., -l. kat.9 stanowiących współwłasność po 1/2 części J.P. i O.M. , -l. kat. 10 stanowiącej własność J.P. , -l. kat. 11 stanowiącej własność O.A.M. Wywłaszczone parcele stanowią obecnie działkę nr 12 o pow. 2,1663 ha, położoną w mieście B. , przekazaną w użytkowanie Gminnej Spółdzielni "[...]" w B. decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 12 września 1966 r. znak: [...] a skomunalizowaną na rzecz Miasta i Gminy B. decyzją Wojewody T. z dnia [...] listopada 1991 r. w trybie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, póz. 191 ze zm.). Decyzją z dnia [...] maja 1991 r. znak: [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. , po rozpatrzeniu wniosku O.M. , M.S. , J.P. , H.Z. , M.H. i K.P. , na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127) orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, jako wykorzystanych na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W szczególności organ orzekający ustalił, iż południowo-zachodnia część działki nr 12 o pow. ok. 25 arów w 1971 r. została oddana w dzierżawę Wojewódzkiej Spółdzielni Transportu Wiejskiego w B. pod Bazę Zajezdni WSTW. Na pozostałej części znajdują się trwałe obiekty a teren przeznaczony jest pod usługi związane z potrzebami rolnictwa. Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań, Wojewoda T. decyzją z dnia [...]-07-1991 r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem rozważenia możliwości zwrotu części nieruchomości nie wykorzystanej zgodnie z celem wywłaszczenia, a znajdującej się w dzierżawie Wojewódzkiej Spółdzielni [...]. Ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z dnia [...].10.1992 r. Kierownik Urzędu Rejonowego w B. odmówił zwrotu wywłaszczonych parcel gruntowych (tworzących obecnie działkę nr 12), w motywach podając te same przyczyny odmowy zwrotu nieruchomości, jak w decyzji z dnia [...] maja 1991. W szczególności organ I instancji stwierdził, iż wydzierżawiony WSTW teren jest w całości zagospodarowany, zabudowany, utwardzony, ogrodzony. Pozostała część działki jest zabudowana 3 magazynami, boksami, utwardzona i ogrodzona. Jednocześnie organ stwierdził, iż teren objęty postępowaniem w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego m. B. przeznaczony jest pod składy i magazyny związane z obsługą jednostek produkcyjnych i tak też jest wykorzystywany. Po rozpatrzeniu odwołań stron Wojewoda decyzją z dnia [...] lutego 1993 r. znak: [...] utrzymał w mocy wyżej opisaną decyzję organu I instancji. Na skutek wniesionej skargi Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 1994 r. sygn. akt SA/Kr/1520/93 uchylił decyzję Wojewody T. z dnia [...] lutego 1993 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zalecił przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wyjaśnienie wszystkich okoliczności wynikających z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta Powiatu B. , decyzją z dnia [...]10.1999 r. znak: [...] odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych jako pgr. 6, 7, 1, 5, 8, 9, 10, 11 (obecnie działka nr 12) o pow. 2,1663 ha, powołując jako podstawę materialnoprawną art. 136 ust.3. art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż w przeważającej części cel wywłaszczenia został zrealizowany, gdyż w latach 1966-1972 Gminna Spółdzielnia "[...]" wybudowała bazę magazynową, użytkowaną obecnie jako hurtownie i sklepy. Jednocześnie organ przyznał, iż Gminna Spółdzielnia "[...]" nie wykorzystała terenu w południowo-zachodniej części działki o pow. 0,45 ha, który w dniu 1.12.1971 r. wydzierżawiła Wojewódzkiej Spółdzielni Transportu Wiejskiego w B. i który w całości został przez dzierżawcę zabudowany. Nadto na działce nie została zrealizowana planowana budowa bocznicy kolejowej. Od decyzji tej wniosły odwołania K.P. , O.M. i M.S. w imieniu swoim i jako pełnomocnik J.P. . Strony zarzuciły, iż Gminna Spółdzielnia "[...]" nie zagospodarowała przekazanego jej terenu zgodnie z celem wywłaszczenia i decyzją PPRN w B. z dnia [...].09.1966 r o przekazaniu gruntu w użytkowanie na rzecz GS "[...]" oraz, że bezprawnie wydzierżawiła go Wojewódzkiej Spółdzielni Transportu Wiejskiego w B. , która z kolei zabudowała teren "na dziko" wg własnych potrzeb. Odwołujący się zarzucili nadto, iż znaczna część terenu wydzierżawiona została różnym podmiotom gospodarczym, które realizują swoje własne, indywidualne cele. Decyzją z dnia [...] maja 2000 r. znak: [...] Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 1999 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, celem wyjaśnienia niezbędnych okoliczności mogących mieć wpływ na wynik sprawy. Na decyzję tę Gminna Spółdzielnia "[...]" w B. złożyła skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II SA/Kr 371/04. W ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta B. decyzją z dnia [...] maja 2006 r. znak: [...] odmówił zwrotu wywłaszczonych nieruchomości oznaczonych uprzednio jako parcele gruntowe l.kat.: 1, 2 5, 6 , 7, 8, 9, 10, 11 , obecnie stanowiące działkę nr 12 o pow. 2,1663 ha objętą księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B. . Jako podstawę formalnoprawną decyzji powołano art. art. 136 ust. 3, 137, 216 i 229a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (DzU z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). W uzasadnieniu decyzji organ orzekający stwierdził, iż nie zachodzą przesłanki do zwrotu nieruchomości, gdyż wywłaszczony teren został w całości zagospodarowany zgodnie z celem wywłaszczenia, Gminna Spółdzielnia "[...]" w B. wybudowała na przedmiotowej działce budynki magazynowe i urządziła składy i place na magazynowanie materiałów sypkich, została wybudowana infrastruktura techniczna - sieć wodociągowa rozprowadzająca do wszystkich obiektów na działce wodę, studzienki wodno-kanalizacyjne, sieć energetyczna napowietrzna, utwardzono drogi wjazdowe. Południowo-zachodnia część działki nr 12 o pow. 0,45 ha została wydzierżawiona Wojewódzkiej Stacji Transportu Wiejskiego pod bazę zajezdni dla realizacji zadań związanych ze świadczeniem usług transportowych na rzecz Gminnej Spółdzielni. Stwierdzono także, iż z przyczyn ekonomicznych nie wybudowano bocznicy kolejowej, a transport kolejowy zastąpiono transportem kołowym samochodowym służącym potrzebom i zadaniom Gminnej Spółdzielni. Odnośnie tego terenu, zdaniem organu I instancji, ma zastosowanie art. 229a cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle którego roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości zrealizowano inny cel publiczny, który w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowej mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. Nadto organ I instancji stwierdził, iż niezależnie od przesłanek uzasadniających odmowę zwrotu nieruchomości, zwrot działki nr 12 nie może nastąpić, gdyż działka ta znajduje się w użytkowaniu wieczystym Gminnej Spółdzielni "[...] w B. na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w B. z dnia [...].09.1966 r. Od decyzji tej wnieśli odwołanie O.M. działająca w imieniu własnym i jako pełnomocnik J.P. oraz K.P. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik J.K. A.K. i K.K. . Strony zarzuciły, iż zaskarżona decyzja Starosty B. jest stronnicza i chroni interesy GS "[...] oraz innych jednostek gospodarczych, prowadzących na wywłaszczonym terenie swoją działalność. Decyzją z dnia [...] lipca 2006 roku ([...]) Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że stosownie do postanowień art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. Nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z późn. zm.), podstawową materialnoprawną przesłanką zwrotu nieruchomości jest zbędność tej nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Organ prowadzący postępowanie o zwrot nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy przesłanka ta zaistniała, a poczynione ustalenia determinują rozstrzygnięcie sprawy. Pojęcie zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu definiuje art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym nieruchomość uznaje się za zbędną wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust.1 pkt 1) albo wówczas, gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 137 ust. 2 cyt. ustawy jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część, jeżeli istnieje możliwość jej zagospodarowania zgodnie z planem obowiązującym w dniu złożenia wniosku o zwrot, a w przypadku braku planu miejscowego, zgodnie z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo jeżeli przylega do nieruchomości stanowiącej własność osoby wnioskującej o zwrot. Według art. 229a ustawy roszczenie o zwrot nieruchomości nie przysługuje, jeżeli na nieruchomości został zrealizowany inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W aspekcie wyżej wymienionych przepisów, zdaniem Wojewody , organ I instancji winien był, zgodnie z zaleceniem zawartym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 października 2004 r. sygn. akt II S.A./Kr 371/04, rozpatrzyć odrębnie wnioski poszczególnych stron postępowania, odpowiednio do stanu własności w dacie wywłaszczenia. Nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w stosunku do całej działki ozn. nr 12 obejmującej kompleks dawnych wywłaszczonych działek. Przedmiotowa działka powstała bowiem z kilku parcel katastralnych (1, 2, 5, 6 i in.), które stanowiły odrębne własności poszczególnych osób. Postępowanie o zwrot nieruchomości ma na celu restytucję stanu własności sprzed okresu wywłaszczenia i nie może prowadzić do zmian w strukturze własności. Nie może powstać nowy stan własności polegający na współwłasności całości, czy też części działki nr 12, jako wynik postępowania w przypadku pozytywnej decyzji merytorycznej o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z zaleceniem wspomnianego wyroku WSA w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji winien sporządzić projekt podziału działki nr 12 na poszczególne działki odpowiadające wywłaszczonym, a następnie w stosunku do każdej działki objętej postępowaniem o zwrot, trzeba będzie stwierdzić, czy zachodzą przesłanki zwrotu z art. 136 u g.n., gdyż każda z nich była przedmiotem odrębnej własności. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji, wobec odmiennych twierdzeń stron, co do zakresu realizacji celu wywłaszczenia, winien też precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia w oparciu o dokumentację zatwierdzającą lokalizację szczegółową inwestycji (załącznik graficzny do zaświadczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 8 maja 1968 r. nr [...] , a następnie konfrontując ów cel wywłaszczenia ze stanem rzeczywistym i prawnym poszczególnych działek, dokonać oceny, czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Cel wywłaszczenia należy przy tym interpretować bardzo ściśle, stosownie do treści art. 136 ust. 1 pkt 1 u.g.n., zakazującego przeznaczania nieruchomości na inne cele, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Przy ocenie "zbędności" należy się kierować jej normatywną definicją zawartą w treści art. 137 ust. 1 u.g.n. Za nieprawidłowe organ II instancji uznał również stanowisko organu pierwszej instancji, co do oceny skutków prawnych wynikających z decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1966 r. Nr [...] o oddaniu gruntu w użytkowanie na rzecz GS "[...]" w B. . Decyzja ta nie wywołała powstania prawa użytkowania wieczystego, do powstania którego należało zawrzeć odpowiedniej treści umowę notarialną, a nadto wymagany był wpis do księgi wieczystej stosownie do przepisu art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. Nr 22, poz. 159). Bez zachowania przewidzianej prawem formy dla zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, prawo to nie mogło powstać. Nie ma zatem przeszkody do realizacji praw poprzednich właścicieli z art. 136 ust. 3 u.g.n. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia 2006-07- [...] r. znak [...]. Wniosła Gminna Spółdzielnia "[...] w B. , wnosząc o uchylenie w/w decyzji i zarzucając jej: - naruszenie art. 137 ustawy z dnia 21.08.1997 r, o gospodarce nieruchomościami, poprzez brak oceny zgromadzonych dowodów, - naruszenie treści uzasadnia do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21.06.1994 r. sygn. akt. S.A. Kr /l520/93 w sprawie wieczystego użytkowania. W uzasadnieniu wskazano, że Gminna Spółdzielnia "[...] w B. na podstawie ostatecznej Decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia 5 października 1966 r. zgodnie z ust. IV. pkt 3 w latach od 1967 do 1972 r, wybudowała: place magazynowe, postojowe, składowe z wagą i liczne magazyny. Zabudowa i zagospodarowanie parcel gruntowych będących celem wywłaszczenia zostało w pełni zrealizowane, a sposób zagospodarowania obrazuje załącznik graficzny dołączony do decyzji Starosty B. z dnia [...].05.2006 r. znak: [...] Ponadto strona skarżąca podniosła, że nie zgadza się również z zarzutem, aby pod uwagę była brana cała działka nr 12, utworzona z wywłaszczonych parcel gruntowych. Na obecną działkę nr 12 naniesione zostały parcele gruntowe będące przedmiotem wywłaszczenia. Ponadto zostały naniesione budynki i budowle zrealizowane w ramach decyzji wywłaszczeniowej przez Gminną Spółdzielnię. Cały obraz zagospodarowania parcel gruntowych, będących przedmiotem wywłaszczenia przedstawia zał. Nr 1 do decyzji Starosty B. z dnia [...]05.2006 r. znak: [...]. Ponadto skarżąca nie zgodziła się również z interpretacją wieczystego użytkowania, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 czerwca 1994 roku sygn. akt SA/Kr 1520/93, w sposób nie budzący wątpliwości określił oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie, stwierdzając: "Należy jednakże podkreślić, że ewentualne stwierdzenie zbędności wywłaszczonej nieruchomości /lub jej części/ na cel uzasadniający wywłaszczenie może się okazać niewystarczające do uwzględnienia wniosku z uwagi na decyzję Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w B. z dnia [...] września 1966 r. o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste Gminnej Spółdzielni "[...]" w O ". Wszystkie wyżej wyszczególnione okoliczności wskazują zdaniem skarżącej na wady zaskarżonej decyzji Wojewody , a zatem strona skarżąca wniosła jak na wstępie o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i przedstawiając obszerne poglądy, mające wskazywać na bezzasadność skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji, przy czym nie z powodu zarzutów w niej podniesionych. Na wstępie rozważań prawnych wskazać bowiem należy, że poglądy prawne Wojewody , zawarte w obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w odpowiedzi na skargę, w pełni zasługują na aprobatę. Przechodząc do przyczyn uchylenia tak zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Jak natomiast wynika z dołączonego do niniejszych akt sądowych aktu zgonu (k.[...]) uczestniczki postępowania sądowego M.J.S. , zmarła ona w dniu 17 stycznia 2002 roku, a zatem w toku postępowania administracyjnego, którego była stroną, przy czym ponad 4 lata przed wydaniem decyzji przez organ I instancji. W myśl art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., rzeczą organu w takim wypadku było, bądź zawieszenie z urzędu postępowania administracyjnego, które następnie powinno być kontynuowane, z udziałem następców prawnych zmarłej strony, bądź też wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie i kontynuowanie z ich udziałem postępowania. Jak natomiast wynika z akt administracyjnych, organy obu instancji prowadziły niniejsze postępowanie z pominięciem spadkobierców zmarłej strony M.J.S. , którą organy w toczącym się postępowaniu, mimo, że nie żyła, traktowały jak stronę. Powyższe naruszenie prawa skutkuje uchyleniem tak zaskarżonej, jak również poprzedzającej ją decyzji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, rzeczą organu będzie zatem zastosowanie się do dyspozycji wynikającej z art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a następnie zrealizowanie wytycznych, o jakich mowa w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. Mając na uwadze powyższe, orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b i art. 135 p.p.s.a.