II SA/Kr 139/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie: WSA Krystyna Daniel (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant: st. ref. Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 marca 2015 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia 25 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych skargę oddala. Prezydent Miasta decyzją z 8 października 2014 r., na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez "A" S.A. w W. robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, teren inwestycji - działki nr: [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. C. w K.. W uzasadnieniu organ podał, że zamiar wykonania robót budowlanych obejmował: "przestawienie reklamy jednostronnej symetrycznej nietrwale związanej z gruntem o wymiarach 6,28x3,28m (...), opartej na betonowym elemencie stabilizującym o wymiarach 3,8x2,6m, wysokość słupa 6m, związane z przebudową stacji paliw". Z opisu we wniosku wynika, iż zakres wykonywanych robót budowlanych będzie obejmował demontaż nośnika reklamowego poprzez rozłączenie elementów konstrukcji, a następnie ponowny montaż nośnika reklamowego poprzez połączenie elementów i osadzenie go na gruncie w lokalizacji oznaczonej na załączonej mapie. Organ uznał, że ww. inwestycja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wyjaśnił, że art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ma zastosowanie dla urządzeń reklamowych innych niż te, które są budowlami w myśl art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wykonanie obiektu budowlanego, tu budowli będącej wolno stojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, w określonym miejscu, w skład, którego wchodzą części typowo budowlane jak np. fundament (betonowy element stabilizujący), konstrukcja nośna, przesądza o tym, że wykonanie tej budowli, jako całości w danym miejscu jest budową (w odróżnieniu od instalacji) w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów, czy wielkość zagłębienia w gruncie, istotne jest czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję. Odwołanie od ww. decyzji wniosła "A"S.A. w W., domagając się jej uchylenia i przyjęcia zgłoszenia. Strona odwołująca się podniosła, że zgłoszenie z 30 września 2014. dotyczy przemontowania dokładnie tego samego obiektu którego montaż był przedmiotem zgłoszenia z 26 maja 2011 r. i został przyjęty bez sprzeciwu przez urząd. W okresie od 2011 do dnia dzisiejszego nie została znowelizowana ustawa Prawo Budowlane z zakresie odnoszącym się do przedmiotu zgłoszenia. Odmienna kwalifikacja przedmiotu zgłoszenia w oparciu o identyczny stan prawny jest niedopuszczalna. Objęte zgłoszeniem prace wynikają ze zmiany zagospodarowania nieruchomości na której obiekt, którego zgłoszenie dotyczy (jako obiekt nietrwale związany z gruntem w sensie fizycznym oraz nietrwały w sensie prawnym - funkcjonujący do czasu wygaśnięcia umowy dzierżawy części gruntu na którym jest w sposób nietrwały posadowiony) jest ustawiony. Wojewoda [...] decyzją z 25 listopada 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgłoszony przez inwestora obiekt jest urządzeniem reklamowym, wymagającym przytwierdzenia do betonowego elementu stabilizującego i tym samym nie może być zrealizowany w trybie zgłoszenia. Betonowy element stabilizujący o wymiarach 3,8 m x 2,6 m stanowi rodzaj fundamentów, bowiem przy jego pomocy następuje trwałe powiązanie urządzenia z gruntem. Prawo budowlane nie definiuje pojęcia "instalowanie" jednak opierając się na definicji ze słownika języka polskiego przyjęto, iż "instalowanie" to roboty budowlane polegające na instalowaniu na istniejącym obiekcie, w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu nitów, klei itd. reklam, krat, anten i innych tego typu urządzeń i elementów. Inwestor zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych polegających na przestawieniu reklamy jednostronnej symetrycznej nietrwale związanej z gruntem o wymiarach 6,28 m x 3,28 m, opartej na betonowym elemencie stabilizującym o wymiarach 3,8 m x 2,6m. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych Wojewoda [...] wskazał, że wskazany przez inwestora betonowy element stabilizujący o wymiarach 3,8 m x 2,6 m będzie zapewniać stabilność i zabezpieczy zgłoszoną reklamę przed działaniem czynników zewnętrznych. Tym samym zgłoszona inwestycja, zgodnie z art. 3 pkt 3 Pb jest budowlą, wolnostojącym trwale związanym z gruntem urządzeniem reklamowym, niewymienionym w katalogu obiektów zawartych w art. 29 Pb. Ponadto organ II instancji wskazał, że organ I instancji wydał decyzję z zachowaniem trzydziestodniowego terminu wskazanego w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. "A" S.A w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody [...] domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na skarżone rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 76 § l i 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 81 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych w stosunku do reklamy niezwiązanej trwale z gruntem, dokonanie ustaleń sprzecznych z ustaleniami organu administracji w sprawie ze zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych z 2011r. dotyczącego tej samej reklamy, dokonanie ustaleń sprzecznych z zaświadczeniem organu administracji Prezydenta Miasta z 2 czerwca 2011r. o przyjęciu zgłoszenia przedmiotowej reklamy jako niezwiązanej trwale z gruntem - pomimo związania ustaleniami oraz treścią tegoż dokumentu urzędowego, brak przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego na poparcie twierdzeń sprzecznych z treścią dokumentu urzędowego oraz braki w uzasadnieniu polegające na całkowitym pominięciu uzasadnienia, dla którego zakwestionowano ustalenia wynikające z dokumentu urzędowego przedstawionego przez stronę. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.z 2012 r. , poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i art. 3 p.p.s.a.). W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. Skarga jest niezasadna, bowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Skarżona w niniejszej sprawie decyzja Wojewody [...] z 25 listopada 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta M. z 8 października 2014 r. wnoszącą sprzeciw wobec zamiaru wykonania przez "A" S.A. w W. robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego, trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego na terenie stanowiącym działki nr: [...], [...], [...] i [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] przy ul. C. w K. została wydana z uwzględnieniem treści art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.). Na wstępie trzeba wskazać, że regulacja zawarta w art. 30 Prawa budowlanego normuje instytucje zgłoszenia właściwemu organowi budowy lub wykonania urządzeń budowlanych. Zakres jej zastosowania został uregulowany w art. 30 ust. 1. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia należy dołączyć oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2, oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Dodatkowe wymogi wniosku określa art. 30 ust. 3, 4 i 4a, a zgodnie z art. 30 ust. 5 zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1-3 Pb, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę (art. 30 ust. 6 pkt 1).W rozpatrywanej sprawie podstawę prawną decyzji obu instancji stanowił art. 30 ust. 6 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. W sprawie nie budzi wątpliwości i jest poza sporem, że decyzja organu I instancji z 8 października 2014 r. została złożona zgodnie z wymaganiami art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, co potwierdza zwrotne potwierdzenie odbioru ww. decyzji z 8 października 2014 r. przez pełnomocnika skarżącej w dniu 15 października w sytuacji gdy przedmiotowe zgłoszenie miało miejsce w dniu 30 września 2014 r. W sprawie kwestią sporną jest kwalifikowanie wolnostojącego urządzenia reklamowego za budowlę trwale związaną z gruntem lub jak wskazuje strona skarżąca za obiekt nietrwale związany z gruntem. Powyższa kwalifikacja jest decydująca dla uznania czy do realizacji przedmiotowego urządzenia reklamowego wystarczy dokonanie zgłoszenia czy też zajdzie konieczność uzyskania decyzji o pozwoleniu na jej budowę. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całej rozciągłości pogląd prezentowany przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym co do zasady instalowanie tablicy reklamowej, obejmujące posadowienie na gruncie betonowego elementu stabilizującego o wym. 3,8m x 2,6m stanowi budowę budowli wymagającą uzyskania pozwolenia w formie decyzji właściwego organu administracji architektoniczno – budowlanej, a zatem nie jest zgodna z prawem realizacja tego rodzaju inwestycji po dokonaniu jej zgłoszenia. Zgodnie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29–31. Zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego - który w ocenie strony skarżącej ma zastosowanie w sprawie - pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. W ocenie Sądu wykonanie urządzenia reklamowego wolnostojącego o wymiarach 6,28m x 3,28 m opartego na betonowym elemencie stabilizującym na gruncie ww. tablicę reklamową nie stanowi "instalowania". Należy zauważyć, że przepisy ustawy nie zawierają definicji pojęcia "instalowanie". Ustawodawca w tym samym art. 29 Prawa budowlanego używa tego zwrotu jeszcze dwukrotnie, przewidując, że pozwolenia na budowę nie wymagają roboty budowlane polegające na instalowaniu krat na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 14) oraz instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych (art. 29 ust. 2 pkt 15). W związku z powyższym należy zaakceptować prezentowany w orzecznictwie pogląd, że skoro ustawodawca dwukrotnie użył pojęcia "instalowanie" w odniesieniu do robót, wykonywanych na obiektach budowlanych, to nie mógł tego samego zwrotu użyć w innym znaczeniu w art. 29 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 12 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 345/08, Lex Omega nr 530023). Nie można też przyjmować, że skoro instalowanie urządzeń reklamowych zostało unormowane w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, dotyczącym robót budowlanych nie będących budową, to nie istnieją urządzenia reklamowe, dla których wykonania niezbędne jest pozwolenie na budowę. Podobnie nietrafne jest stanowisko, że skoro nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 2 tej ustawy dokonana ustawą z 22 sierpnia 1997 r. (Dz. U. Nr 111, poz. 729) polegała na wyeliminowaniu zwrotu "wykonywanych na istniejących obiektach budowlanych", to również urządzenia reklamowe wolnostojące w każdym przypadku będą jedynie instalowane, czyli ich wykonanie powinno być poprzedzone tylko zgłoszeniem (por. wyrok NSA z 3 lutego 2010r., sygn. akt II OSK 249/09). W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje również pogląd, zgodnie z którym ustawiane na gruncie urządzenie reklamowe, ze względu na swoje rozmiary oraz sposób połączenia z gruntem, wynikający z obciążeniowego działania betonowego elementu stabilizującego tworzy budowlę, o której mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, a więc jest to trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe. Wskazuje się, że parametry techniczne tego rodzaju obiektu przedstawione w projekcie, a zwłaszcza wielkość tego urządzenia, jego masa i sposób związania z gruntem za pomocą betonowego fundamentu powierzchniowego nie pozwalają na odmienną jego kwalifikację i uznanie, że postawienie tej tablicy stanowić będzie roboty budowlane w postaci instalacji, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane (wyrok WSA w Krakowie z 2. 10. 2013 r., sygn. akt 823/13. Nie można zatem uznać, że wskazany w rozpatrywanej sprawie betonowy element stabilizujący o wymiarach 3,8 m x 2,6 m i wysokości słupa wynoszącej 6 m, stanowiący rodzaj fundamentu stabilizującego reklamę o wymiarach 6,28 m x 3,28 m – nawet jeżeli istnieje możliwość jego przestawienia w inne miejsce - nie jest trwale związany z gruntem. Rozmiary zgłoszonego do realizacji urządzenia reklamowego i rodzaj osadzenia i stabilizacji urządzenia reklamowego na gruncie stanowią, że urządzenie to musi być trwale związane z gruntem, gdyż w przeciwnym razie byłoby niestabilne. O tym bowiem, czy urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem czy też nie, nie decyduje sposób i metoda związania z gruntem ani sposób wykonania elementu fundamentowego czy możliwości techniczne przeniesienia nośnika reklamowego w inne miejsce, ale to czy wielkość tego urządzenia, jego konstrukcja, przeznaczenie i względy bezpieczeństwa wymagają takiego trwałego związania (por. wyrok NSA z 1 marca 2012r., sygn. akt II OSK 2558/10, wyrok WSA w Krakowie z 2.10. 2013, sygn.. akt II SA/Kr 823/13). Konkludując, Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że wykonanie zgłoszonego przez stronę skarżącą obiektu reklamowego nie stanowi instalowania tablic i urządzeń reklamowych, o której mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, a zatem słuszne było wniesienie sprzeciwu przez organ I instancji. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi trzeba wskazać, że nie one zasadne. Organy administracji architektoniczno – budowlanej w sprawach, objętych zgłoszeniem, prowadzą postępowanie administracyjne w bardzo ograniczonym zakresie. Samo zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego i wszczynane jest dopiero ewentualną decyzją o wniesieniu sprzeciwu ( wyrok Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w z Gdańsku z 4 listopada 2010r., sygn. akt II SA/Gd 274/10). Należy podkreślić, że rozstrzygając o wniesieniu sprzeciwu organ administracji architektoniczno – budowlanej nie ustala stanu faktycznego w ścisłym tego słowa znaczeniu. Bada jedynie kompletność zgłoszenia, a następnie dokonuje analizy, czy scharakteryzowany przez inwestora zakres robót budowlanych kwalifikuje się do zgłoszenia. W związku z powyższym zarzut skargi wskazujący na naruszenie przepisów postępowania administracyjnego wymienionych w skardze nie może być uwzględniony. Należy podkreślić, że całkowicie chybiony jest zarzut wydania skarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z naruszeniem przepisów postepowania w tym art. 7, art. 77 § 1, art. 8 , art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3, art. 76 i 81 k.p.a. poprzez wydanie przedmiotowej decyzji wnoszącej sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu wolnostojącej reklamy przy uznaniu, iż jest ona trwale związana z gruntem w sytuacji gdy zgłoszona inwestycja jest taka sama jak urządzenie reklamowe wykonane na działkach ewid. nr [...] i [...] przez stronę skarżącą w 2011 r. w trybie zgłoszenia. Skarżąca spółki zaakcentowała, że w stosunku do jej zgłoszenia z dnia 22. 04 . 2011 r. , Prezydent Miasta nie tylko nie wniósł sprzeciwu, ale w zaświadczeniu z 22 kwietnia 2011 r. potwierdził, że nie wnosi sprzeciwu uznając, że: jest to zgłoszenie zamiaru instalacji reklamy jednostronnej , nietrwale związanej z gruntem". Odnosząc się do tego zarzutu trzeba przede wszystkim wskazać, że przedmiotowe zgłoszenie stanowi odrębną sprawę i dotyczy zamiaru wykonania nowego wolnostojącego urządzenia reklamowego, którego realizacja nastąpi w innym miejscu niż urządzenie reklamowe wykonane przez Spółkę w 2011 r., nawet jeżeli do realizacji przedmiotowej reklamy użyte będą elementy ze zdemontowanego urządzenia reklamowego, zrealizowanego w trybie zgłoszenia. Prezydent M. nie jest również związany treścią własnego ww. zaświadczenia z 22 kwietnia 2011 r. Na koniec trzeba wskazać, że nawet jeżeli organ odwołania nie ustosunkował się w uzasadnieniu wnikliwie do wszystkich zarzutów odwołania to uchybienie to stanowi takiego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem nie może stanowić podstawy dla uchylenia skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie Sądu nie można też stwierdzić, że organ nie wyjaśnił stronie skarżącej powodów, dla których uznał iż zgłoszone do realizacji urządzenie reklamowe jest trwale związane z gruntem i w związku z tym nie może być zrealizowane w trybie zgłoszenia. W ocenie Sądu uzasadnienie skarżonej decyzji zawiera wszystkie elementy wymagane przepisem art. 107 § 3 k.p.a. Organ przytoczył obowiązujące przepisy i powołał orzecznictwo sądowo-administracyjne. W tej sytuacji brak odniesienia się organu odwoławczego do różnicy w sposobie traktowania zgłoszenia z 22 kwietnia 2011 i zgłoszenia z 30 września 2014 r. reprezentowanego przez fachowego pełnomocnika nie stanowi takiego naruszenia przepisów postępowania o jakim mowa w art. 145 §1 pkt. 1 lit."c" p.p.s.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym skargę oddalono.