II SA/Kr 139/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Magda Froncisz WSA Agnieszka Nawara- Dubiel Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 listopada 2015 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji: II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego M. B. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , powiat grodzki decyzją z dnia 3.03.2015 r., na podstawie art. 49 b ust. 1 w związku z art. 49 b ust. 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) nakazał inwestorowi M.B. rozbiórkę wybudowanego ogrodzenia działki nr [...] obr.[...] . ewid. K. wraz z bramą wjazdową od strony drogi publicznej - ul. [...] w K. o łącznej długości 66,20 m, zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W uzasadnieniu organ podał, że w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że działka nr [...] obr. [...] zlokalizowana przy ul. [...] w K. została ogrodzona od strony ulicy tj. działek nr [...] oraz [...] . Działki nr [...] oraz [...] oznaczone są jako działki drogowe. Na wykonanie ogrodzenia ww. działki nie została udzielona zgoda organu administracji architektoniczno - budowlanej. Inwestorem robót budowlanych jest M.B. , będący również właścicielem działki nr [...] . Postanowieniem w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane z dnia 09.10.2014 r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących wybudowanego ogrodzenia działki nr [...] obr. [...] od strony ul. W dniu 21.10.2014 r. organ przeprowadził oględziny ustalając, że niezabudowana działka nr [...] została ogrodzona od strony ul. [...] j tj. działki nr [...] i [...] , stanowiących pas drogowy ulicy [...] w K . Stwierdzono, że przedmiotowe ogrodzenie wykonane jest z siatki metalowej zamontowanej do słupków metalowych o wysokości 1,60 m, w części południowej ogrodzenia umieszczona jest brama wjazdowa dwuskrzydłowa otwierana w kierunku działki inwestora. Ponadto ustalono długość przedmiotowego ogrodzenia, która wynosi łącznie 66,20 m wraz z bramą wjazdową. W ocenie organu, inwestor zrealizował obiekt budowlany, na wybudowanie którego wymagane jest stosownie do art. 30 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zgłoszenie właściwemu organowi. Nakaz nałożony postanowieniem z dnia 09.10.2014 r. nie został wypełniony. Odwołanie od decyzji wniósł M.B. . Podał, że działka nr [...] graniczy z działkami: nr [...] (własność krewnych) oraz na niewielkim odcinku z działką nr [...] (własność Gminy K. ). Działka nr [...] przylega do ul. [...] i jest działką niezagospodarowaną, porośniętą trawą. Krawężnik drogi ulicy [...] zaznaczony linią czarną na mapie zasadniczej dochodzi tylko do działki nr [...] , co świadczy o tym, że przedmiotowe ogrodzenie nie graniczy bezpośrednio z działką publiczną. Odwołujący nadmienił, że został zmuszony do ogrodzenia działki, gdyż na działce urządzono wysypisko śmieci, gruzu, a także parking dla ciężkiego sprzętu. Wykonane ogrodzenie nie jest ogrodzeniem stałym, a jedynie zabezpieczeniem działki przed zaśmiecaniem. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 24.11.2015 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 49b ust. 1 w zw. z art. 49b ust 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20.02.2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 443) zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 7.07.1994 r. w ich brzmieniu w chwili wszczęcia postępowania. W art. 29 w/w ustawy zawarty został katalog obiektów i robót budowlanych, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, art. 30 ustawy Prawo budowlane wskazuje zaś na sytuacje, w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Oba katalogi mają charakter zamknięty tj. obejmują wyliczenia enumeratywne. Analiza powyższych przepisów, a w szczególności treść art. 30 ust. 1 pkt 3 prowadzi do konkluzji, iż budowa przez inwestora ogrodzenia nr [...] od strony działki nr [...] ,[...] , stanowiącej - zgodnie z ustawą z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych – drogę, wymagała zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Inwestor nie dokonał stosownego zgłoszenia. Postanowieniem z dnia 9.10.2014 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od daty otrzymania w/w postanowienia szeregu dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 Prawa budowlanego, celem legalizacji obiektu. Strona zobowiązana w wyznaczonym terminie nie wywiązała się z nałożonego obowiązku, co obligowało organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji wyjaśnił, że z przedłożonych map ewidencyjnych wynika, że działka o nr [...] obr [...] już w 1995 r. oznaczona została jako działka drogowa. Potwierdzają to wykonane w trakcie kontroli zdjęcia, na których widoczne jest pokrycie działki sąsiedniej nawierzchnią asfaltową. Odpowiadając na uwagi dotyczące zaśmiecania działki nr [...] oraz fakt wykorzystywania jej jako parkingu oraz wysypiska gruzu w trakcie remontu wiaduktu ul. [...] nadmienił z kolei, że pozostają one bez wpływu na toczące się postępowanie legalizacyjne. Funkcją ogrodzenia jest zabezpieczenie nieruchomości, nie uzasadnione jest tym samym twierdzenie, że nie jest to ogrodzenie stałe, a jedynie zabezpieczenie działki przed zaśmiecaniem. Ogrodzenie wykonane zostało z siatki stalowej rozpiętej na metalowych profilach osadzonych w gruncie. M.B. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 7 k.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyrażające się w pominięciu faktu braku posiadania przez działkę nr [...] statusu drogi publicznej, ustaleniu graniczenia działki skarżącego z działką [...] , - 77 § 1. k.p.a. poprzez brak dokonania przez organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, - art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego prowadzącą do ustalenia faktów nieistniejących, takich jak: posiadania przez działkę nr [...] statusu drogi publicznej, graniczenia działki skarżącego z działką [...] , które to ustalenia warunkowały wypełnienie przesłanek pozwalających na wydanie decyzji o nakazaniu rozbiórki ogrodzenia skarżącego, - art. 49b ust. 1 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane poprzez uznanie, że zaistniała przesłanka do wydania decyzji o nakazaniu rozbiórki, wobec istnienia obowiązku zawiadomienia przez inwestora wykonującego ogrodzenie właściwego organu administracyjnego, podczas gdy, przepisy wyraźnie nie nakładają takiego obowiązku, jeżeli ogrodzenie nie jest budowane od strony drogi publicznej. W uzasadnieniu skarżący ponownie podniósł, że działki z którymi graniczy ogrodzona nieruchomość tj. działki nr [...] (będąca własnością osób prywatnych) oraz działka nr [...] (będąca własnością Gminy K. ) nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tą ustawą, aby można uznać drogę za drogę publiczną musi zostać wydana stosowana uchwała właściwego organu nadająca drodze właśnie taki status. Istnienie na gruncie asfaltu - nie stanowi o tym, że droga jest drogą publiczną. W odpowiedzi na skargę,[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Organ wyjaśnił, że zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że ul. [...] jest droga publiczno-gminną. Na charakter działki nr [...] wskazują w szczególności mapy ewidencyjne przedłożone przez stronę oraz zdjęcia wykonane w trakcie kontroli. Z dokumentów tych wynika, że ww. działka stanowi urządzoną drogę dostępną dla wszystkich użytkowników ruchu drogowego. Charakteru działki nie kwestionował również sam skarżący w toku postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 77 § 4 kpa fakty powszechnie znane oraz znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Ul [...] jest ujęta w wykazie dróg publicznych zamieszczonych między innymi na stronie internetowej Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Oceniając zaskarżony akt według wskazanych wyżej kryteriów stwierdzić należy, że tak decyzja organu odwoławczego, jak i organu I instancji wydana została z naruszeniem art.7,77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. Organ, stosownie do treści art. 7 kpa zobowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym celu, winien on w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena, czy dana okoliczność została udowodniona jest możliwa dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, art.75 kpa) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Obowiązek zebrania całego materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym oznacza, że organ administracji publicznej winien z własnej inicjatywy gromadzić w aktach dowody, które jego zdaniem będą konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Podstawową zasadą postępowania dowodowego jest zasada swobodnej oceny dowodów. Zasada ta oznacza, że organ swoją ocenę w tej mierze obowiązany jest oprzeć na przekonywających podstawach i dać temu wyraz w uzasadnieniu. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w ocenę dowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Naruszenie tych reguł, a także norm procesowych odnoszących się do środków dowodowych stanowi przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów ( por. wyrok NSA z dnia 13.06.2000 r., sygn. I SA/Ka 2160/98, LEX nr 43969). Stosownie do wskazanych regulacji, również dokonanie przez organ ustaleń i oparcie rozstrzygnięcia tylko na części dowodów, z pominięciem niektórych z nich uznać należy za naruszenie przepisów postępowania. Dostrzec przy tym trzeba, iż naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nastąpi nie tylko w sytuacji, gdy organ dokona oceny okoliczności faktycznych na podstawie niektórych tylko dowodów zgromadzonych w sprawie, ale również wówczas, gdy nie podejmie działań w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego istotnego dla wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wyda rozstrzygnięcie pomimo niekompletnego materiału dowodowego. W postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa bowiem na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy, wystąpienia do strony z żądaniem przedstawienia dowodów na poparcie jej twierdzeń, czy też wystąpienia do innych organów lub instytucji o udzielenie będących w ich posiadaniu informacji bądź udostępnienie dokumentów, mogących przyczynić się do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy uznać należy, że ustalenia faktyczne dokonane przez organy są niewystarczające. Kluczową kwestią wymagającą ustalenia było to, czy ogrodzenie wybudowano od strony drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane). Wystarczającym bowiem dla ustalenia obowiązku zgłoszenia budowy ogrodzenia jest okoliczność budowy tego obiektu "od strony" drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego. Kryterium "budowa od strony drogi" nie zostało sprecyzowane w ustawie. Skoro brak jest przepisów określających normatywne odległości tego rodzaju obiektów względem dróg publicznych, należy przyjąć, że budową ogrodzenia od strony drogi, będzie każda budowa tego obiektu, realizowana na działce bezpośrednio sąsiadującej z działką drogową, wzdłuż granicy tych działek (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 22 maja 2014 r., LEX nr 1479491). Tymczasem w kontrolowanej sprawie, na podstawie oględzin, map ewidencyjnych i zdjęć wykonanych w czasie kontroli, organy ustaliły, że ogrodzenie działki nr [...] zostało wykonane od strony ulicy [...] , czyli działek nr [...] i [...] stanowiących pas drogowy tej ulicy, a działki nr [...] i [...] są działkami drogowymi. Organ II instancji stwierdził nadto, że działki nr [...] i [...] są drogą gminną – ul. [...] Okoliczności te z akt administracyjnych w sposób niewątpliwy nie wynikają. Szkic wykonany w czasie oględzin przeprowadzonych w dniu 21.10.2014 r. jest mało precyzyjny i niedokładny (k.[...] ). Zaznaczono na nim jedynie kształt działki [...] . Można się jedynie domyślać, że kolorem różowym zaznaczono przebieg ogrodzenia. Na szkicu przedstawiono strzałkami przebieg ulicy [...] . Nie wskazano na nim jednakże co znajduje się bezpośrednio na zewnątrz ogrodzenia (działka porośnięta trawą stanowiąca własność krewnych - jak podał skarżący, czy też chodnik, ewentualnie asfalt) oraz jakie działki ewidencyjne graniczą z tym ogrodzeniem. W protokole oględzin znajduje się dopisek, że "wykonano dokumentację fotograficzną". Jednocześnie na odwrocie tej strony miejsce na formularzu przeznaczone na opis załączników zostało wykreślone. Z kolei na karcie [...] akt administracyjnych znajduje się odbitka jednego zdjęcia, ale bez żadnego opisu, nie wiadomo zatem co przedstawia i kiedy oraz przez kogo zostało wykonane. Jednocześnie organ II instancji powołał się na "zdjęcia" a nie jedno zdjęcie. Z mapy sporządzonej przez inż. J.H. w dniu 18.02.2009 r. nie wynika, aby działka skarżącego graniczyła z ulicą [...] . Z kolei z kopii mapy wykonanej w dniu 16.04.2015 r. z zasobu [...] ) wynika, że między działką skarżącego nr [...] a ulicą [...] położona jest działka nr [...] , której status i stan własnościowy nie jest znany. Na karcie [...] akt organu odwoławczego znajduje się notatka urzędowa, z której wynika, że ul. [...] jest drogą publiczną. Rzecz jednak w tym, że nie wiadomo jakie działki ewidencyjne wchodzą w jej skład. Nadto, na mapie z dnia 12.11.2007 r. na wschód od działki nr [...] zaznaczono ul. [...] a nie [...] , jak to ustalił organ. Wreszcie, w piśmie z dnia 16.04.2015 r. Wydział Geodezji UMK poinformował skarżącego, że działka nr [...] obr.[...] jest własnością osoby fizycznej. Powyższe powoduje, że nie znajduje w zebranym materiale dowodowym potwierdzenie ziszczenia się przesłanki z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, że ogrodzenie wybudowano od strony drogi, ulicy, czy innego miejsca publicznego. Dlatego też okoliczności te w sposób prawidłowy należy ustalić. Analiza sprawy prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu i instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie na podstawie w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.