II SA/Kr 1394/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania kserokopii zaświadczenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu l instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz A. P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W toku postępowania administracyjnego toczącego się przez Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w N. , dotyczącego budynku magazynowo - składowego znajdującego się na działce nr [...] w J. , A. P. w dniu 16 kwietnia 2018 r. złożył wniosek "o przesłanie mi kserokopii zaświadczenia Wójta Gminy w J. , które zostało Wam doręczone przez A. S. (...) o zgodności obiektu budowlanego wybudowanego na działce nr [...] w J. z planem przestrzennej zabudowy Gminy J.". Postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2018 r. nr [...] znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. (dalej PINB) na podstawie art. 74 § 2 k.p.a. odmówił wydania żądanej kserokopii z akt sprawy. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł A. P.. Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2018 r., znak [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W jego uzasadnieniu wskazał, że kwestia przesłania uwierzytelnionej kopii przedmiotowego zaświadczenia wraz z załącznikami, o co zwraca się A. P. w treści uzasadnienia zażalenia, przekracza granice niniejszego postępowania. Dlatego też jeśli wolą wnoszącego jest uzyskanie poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii dokumentów winien on zwrócić się o to odrębnym pismem. Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie 73 § 2 k.p.a. Strona może żądać uwierzytelnionych odpisów kopii z akt sprawy, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania wydania i przesłania na wskazany adres kserokopii z akt sprawy wskazać należy na zasady udostępniania akt sprawy oraz pozyskiwania z nich dokumentów, które zostały określone w przepisach art. 73 § 1 k.p.a. i art. 74 § 1 k.p.a. Zgodnie z przepisem 73 § 1 k.p.a. strony postępowania obok możliwości przeglądania akt, mają także prawo sporządzania z nich notatek i odpisów. Ustawodawca pozostawia stronom te uprawnienia do własnej realizacji. Organ administracji ma zapewnić jedynie stronom możliwość skorzystania z tych uprawnień, w tym utrwalenia na własny użytek wiadomości (materiałów) zawartych w aktach przez ich notowanie czy wykonywanie odpisów, i na tym jego rola się kończy. Podkreślić przy tym należy że przy obecnym postępie w dziedzinie urządzeń elektronicznych istnieje możliwość sporządzania notatek lub odpisów z wykorzystaniem nowoczesnych urządzeń kopiujących (np. aparatów fotograficznych, przenośnych skanerów) we własnym zakresie przez stronę zapoznającą się z aktami sprawy. Strona postępowania nie może więc żądać, aby takie kserokopie wykonywał organ administracji. Innymi słowy, organ nie ma takiego obowiązku, gdyż sporządzanie notatek czy odpisów z akt postępowania w/w przepis pozostawił stronie, niezależnie od rodzaju użytych do tego środków technicznych. Tym samym wyraźnie zostały rozgraniczone obowiązki organu administracji (umożliwienie przeglądania akt i sporządzania z nich notatek i odpisów) i uprawnienia strony (do przeglądania akt oraz sporządzania notatek i odpisów). Natomiast art. 73 § 2 k.p.a. określa sposób, w jaki strona może uzyskać z akt sprawy informację w randze dokumentu. W/w przepis uprawnia organ administracji publicznej do sprawowania kontroli nad wydawaniem uwierzytelnionych odpisów lub też kopii akt sprawy poprzez każdorazową ocenę przez dany organ, czy strona wnioskująca o wydanie uwierzytelnionej kserokopii akt posiada ważny interes w uzyskaniu takiego dokumentu. Uwierzytelnienie nie służy bowiem do poznawania akt, lecz do utrwalania w formie dokumentu, informacji wynikających z akt sprawy, w wyniku czego powstają nowe dokumenty, które mogą być wykorzystane poza prowadzonym postępowaniem. W niniejszej sprawie wnioskodawca zwrócił się o wydanie zwykłej kserokopii dokumentu z akt sprawy i przesłania jej na wskazany przez niego adres. Z analizy przebiegu niniejszej sprawy wynika, że A. P. był stroną postępowania prowadzonego przed organem I instancji pod znakiem: [...], w toku którego przedłożone zostało przez A. S. zaświadczenie o zgodności będącego przedmiotem postępowania budynku z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też jako stronie A. P. przysługiwało prawo do zapoznawania się z aktami sprawy i robienia z nich we własnym zakresie notatek lub odpisów z wykorzystaniem nowoczesnych urządzeń kopiujących (np. aparatów fotograficznych, przenośnych skanerów) w godzinach przewidzianych organizacyjnie przez PINB. Strona nie może żądać natomiast, aby takie kserokopie wykonywał organ administracji. Organ administracji nie dokonuje także przesyłki kopii dokumentów za pośrednictwem poczty, gdyż zgodnie z treścią art. 73 § 1a k.p.a. czynności wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich kopii lub odpisów dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej. Podkreślenia wymaga fakt, że PINB w postanowieniu nr [...] z dnia 20 kwietnia 2018 r. znak: [...] poinformował szczegółowo stronę postępowania o prawach wynikających z treści art. 73 k.p.a. w kwestii dostępu do akt sprawy. W świetle powyższego nie stwierdza się aby zostały naruszone przepisy kodeksu postępowania administracyjnego poprzez odmowę wydania stronie kserokopii dokumentu z akt sprawy znak: [...] Nie stwierdza się, także aby zostało ograniczone A. P. prawo do zapoznania się z aktami sprawy. Pozostałe zarzuty nie mogą podlegać rozpatrzeniu w niniejszym postępowaniu zażaleniowym, gdyż nie dotyczą kwestii pozyskania kserokopii zaświadczenia Wójta Gminy J.. Jak wskazano na wstępie jeśli A. P., chciałby otrzymać poświadczone za zgodność z oryginałem kopie z akt sprawy winien się zwrócić o to odrębnym pismem, wskazując na ważny interes uzasadniający żądanie. Opisane wyżej postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. P., wnosząc o stwierdzenie nieważności postanowienia oraz o zasądzenie kosztów procesu od MWINB w K. zgodnie z obowiązującymi przepisami. Ponadto wniesiono o przyznanie od strony pozwanej na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 5-krotnego miesięcznego przeciętnego wynagrodzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art.7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 73 § 2 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 i 84a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018r. poz. 1202 ze zm.). Uzasadniając skargę podniósł, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zmodyfikowanego żądania strony skarżącej we wniesionym odwołaniu z dnia 26 kwietnia 2018 r. o wydanie uwierzytelnionego odpisu zaświadczenia Wójta Gminy wraz załącznikami. Odwołujący podnosi również, że skoro organ odwoławczy błędnie uznał, iż wnioskodawca nie wykazał ważnego interesu prawnego, o którym mowa w art. 73 § 2 k.p.a. - pomijając, iż skarżący jako ważny interes prawny wskazał na potrzebę wykorzystania posiadanych odpisów dokumentów w toczącej się sprawie legalizacyjnej ww. budynku zgodnie i wydaną decyzją nr [...] z dnia 3.04.2018 r. znak: [...] przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. . Ponadto za ważny interes strony może być potraktowana już sama potrzeba posiadania przez stronę uwierzytelnionych odpisów dokumentów, które mogą być przez nią wykorzystane w danej sprawie, zaś skarżącemu celowo utrudnia się doręczenie odpisów dokumentów, aby pozbawić go możliwości obrony przed legalizacją nielegalnie wybudowanego ww. obiektu jaskrawo faworyzując stronę przeciwną. Skoro organ odwoławczy z naruszeniem art. 7 k.p.a., 9 k.p.a. i 77 § 1 k.p.a. nie dokonał szczegółowej analizy materiału dowodowego mającego na celu ustalenie stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością oraz wbrew art. 107 § 3 k.p.a. nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów zażalenia, wadliwie interpretując stanowisko organu I instancji dotyczących wydania z akt sprawy kserokopii zaświadczenia Wójta Gminy w J. wraz z załącznikami. W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie organu drugiej instancji w sprawie odmowy wydania kserokopii zaświadczenia (dokumentu) z akt sprawy, której skarżący jest stroną. W związku z rozbieżnościami w orzecznictwie sądów administracyjnych w zakresie obowiązków organu wynikających z art. 73 Kpa (jedną z linii orzeczniczych zaprezentował organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia), w dniu 8 października 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie podjął uchwałę w składzie 7 Sędziów, zgodnie z którą: " W ramach udostępnienia akt stronie na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z jego możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy." W ten sposób rozstrzygnięte zostały wątpliwości co do zakresu i sposobu stosowania tego przepisu. W uzasadnieniu przywołanej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał między innymi, że: "Prawo wglądu w akta sprawy stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania, zapewnia stronom czynny udział w postępowaniu administracyjnym, a przez to prawo do obrony. Znajomość akt zapewnia realną możliwość składania wniosków dowodowych, co w konsekwencji pozwala wyjaśnić stan faktyczny spraw zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. To, że prawo dostępu do akt postępowania, przewidziane w art. 73 § 1 k.p.a., stanowi istotny przejaw zasady jawności postępowania wobec stron nie budzi wątpliwości ani w piśmiennictwie, ani w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. (...) przepis art. 73 § 1 k.p.a. nie określił technik sporządzania notatek, kopii, odpisów. W takiej sytuacji nie powinno budzić wątpliwości, (...) że przy ich wykonaniu możliwe będzie korzystanie ze współczesnych osiągnięć technicznych. Zaaprobowano fotografowanie, kserowanie jako sposoby sporządzenia kopii z akt. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w pełni aprobuje argumentację, że dostęp do akt bez możliwości utrwalenia ich treści nie tworzy gwarancji obrony zgodnej z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP ani uszczegóławiającymi ją elementami, wynikającymi z zasad prawa administracyjnego. Za słuszne uznaje także stanowisko dopuszczające wykorzystanie współczesnych technicznych możliwości, nieznanych w dacie uchwalania Kodeksu postępowania administracyjnego, do sporządzania notatek, odpisów i kopii z akt administracyjnych w ramach przepisu art. 73 § 1 k.p.a. Rozwój technologiczny sprzyja w niniejszym przypadku obywatelowi, pozwala bowiem na bardziej sprawne i efektywne kontakty z administracją. Jest to szczególnie ważne przy tak szybkim tempie rozwoju otaczającego świata. W tym celu mogą być użyte zatem wszelkie urządzenia służące do zapisywania materiałów, w tym skanery, cyfrowe aparaty fotograficzne, kopiarki, pod warunkiem, że nie zniszczą struktury utrwalanych dokumentów. (...) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zauważa, że odczytując przepis art. 73 § 1 k.p.a. mieć należy jednak na względzie, na co słusznie zwrócił uwagę Rzecznik Praw Obywatelskich, że nie każda ze stron ma możliwość samodzielnego zapisania zawartości akt za pomocą najnowocześniejszych urządzeń technicznych, czy to ze względu na to, że ich nie posiada, czy to z uwagi na nieumiejętność posługiwania się nimi. W takiej sytuacji, odmowa wykonania kopii za pomocą dostępnych w biurze organu urządzeń prowadziłaby w istocie do nierówności pomiędzy stronami ze względu na dostępność nowych technologii, co nie może znaleźć akceptacji w demokratycznym państwie prawym. Powszechna dostępność np. kserokopiarek w urzędach i łatwość z jaką można w ten sposób uzyskać choćby kserokopię żądanego materiału z akt, powinna pozwolić rozwiązać tę sytuację w zgodzie z gwarancjami z art. 51 ust. 3 i art. 2 Konstytucji RP. Oznaczać to może jedynie odczytanie przepisu art. 73 § 1 k.p.a. jako dopuszczającego sporządzenie na wniosek strony kopii z akt, przy użyciu dostępnych w organie urządzeń, tak aby w dobie postępu technicznego możliwość utrwalenia treści akt przez stronę nie ograniczała się do notatek odręcznych, z istoty swej niegwarantujących w stosunkowo krótkim czasie takiego odwzorowania treści, jak np. kserokopia, czy fotokopia. W konsekwencji zaaprobować należy stanowisko, że przepis art. 73 § 1 k.p.a. powinien być odczytywany w sposób, który odpowiadał będzie postępowi technologicznemu. (...) Wobec powyższego, rekonstruując wzór zachowania organu administracji w przedmiocie udostępniania akt na podstawie art. 73 § 1 i § 2 k.p.a. należało wyjść poza jego literalne brzmienie i zgodnie z systemowymi regułami wykładni rozszerzyć zakres uprawnień strony, tak aby w razie uzasadnionej potrzeby mogła żądać od organu sporządzenia kopii dokumentów z akt sprawy. Za takim rozwiązaniem przemawia bowiem konieczność zharmonizowania art. 73 k.p.a. z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, uregulowaniami innych procedur, dotyczącymi udostępniania akt, a także konieczność dokonywania interpretacji z uwzględnieniem gwarancji konstytucyjnych. Z tego względu, dokonując wykładni art. 73 § 1 k.p.a. trzeba mieć również na uwadze, że możliwość rzetelnego zapoznania się z materiałem zebranym w aktach sprawy jest istotnym uprawnieniem procesowym gwarantującym stronie czynny udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a w efekcie podejmowanie inicjatywy dowodowej, co ma istotne znaczenie w dochodzeniu do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) Interpretacja powinna uwzględniać także wymogi standardów określonych zasadą pogłębiania zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) oraz zasady szybkości i prostoty postępowania (art. 12 k.p.a.). Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na kwestie ponoszenia kosztów sporządzania kopii dokumentacji, jak również na ewentualne przyczyny odmowy jej udostępnienia: "Jak słusznie zaznaczono w postanowieniu NSA z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 2043/09 "kwestie techniki sporządzania kserokopii i jego kosztów wprawdzie wymagają organizacyjnego rozwiązania przez organ, lecz nie należą do istoty obowiązku organu wyrażonego w art. 73 § 1 k.p.a., a tym bardziej nie mogą organu z tego obowiązku zwolnić". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 262 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę do obciążenia strony kosztami sporządzenia kopii dokumentacji, gdyż mieszczą się one w kosztach postępowania administracyjnego poniesionych na jej żądanie. Koszty te nie pozostają bowiem w bezpośrednim związku z rozstrzygnięciem sprawy, a tylko przez ten pryzmat odczytywać należy ustawowe obowiązki organu, o których mowa w tym przepisie, co w konsekwencji wyklucza obciążenie nimi organu. Odmowa uwzględnienia wniosku strony o sporządzenie kserokopii z akt mogłaby nastąpić jedynie, gdyby organ wykazał konkretne utrudnienia wynikające z braku potrzebnego sprzętu lub dużej liczby dokumentów przewidzianych do kopiowania. Tylko więc w sytuacjach wymagających większego organizacyjnego zaangażowania ze strony pracowników organu dopuszczalne byłoby wyznaczenie stronie określonych warunków realizacji wniosku w przedmiocie sporządzenia kserokopii dokumentów. Oczywiście odmowa wydania kopii z akt sprawy może być też usprawiedliwiona w sytuacji, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa prawa wynikającego z art. 73 § 1 k.p.a. Takie rozumienie art. 73 § 1 k.p.a. nie oznacza zatem bezwzględnego związania organu żądaniem strony o wydanie kserokopii dokumentów z akt sprawy, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę załatwienia wniosku w tym przedmiocie." Wobec przytoczonej wyżej (skrótowo) uchwały, rozumienie treści art. 73 Kpa nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, zatem organ będzie obowiązany wydać kserokopię żądanego zaświadczenia, a po zakończeniu postępowania obciążyć skarżącego kosztami w stosownej wysokości na zasadzie art. 262 § 1 pkt. 2 Kpa. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że rację ma organ II Instancji, że kwestia wydania uwierzytelnionej kopii żądanego dokumentu nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I Instancji (ani poprzedzającego go wniosku), więc organ II Instancji rozpoznając zażalenie – bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania - nie mógł wypowiadać się w tej kwestii. Sąd informuje także, że brak jest podstaw prawnych i faktycznych do przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego miesięcznego wynagrodzenia, zgodnie z wnioskiem skargi. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie zostało uchylone na zasadzie art. 145 pkt. 1 lit.c p.p.s.a. Postanowienie organu I Instancji zostało uchylone na zasadzie art. 135 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota uiszczonego przez skarżącego wpisu.