II SA/Kr 140/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Mariusz Kotulski Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. przy udziale Prokuratora M.G. Prokuratora Prokuratury Rejonowej K. –N. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 6 listopada 2014 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 357 ( trzysta pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem [...] listopada 2014 r. znak [...] na podstawie: - art. 134 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwany dalej k.p.a. - art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) w skrócie: "Pr. bud", stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez J.P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 11 czerwca 2014 r., nr [...] znak: [...] którą nakazano A. S.A. z siedzibą w W. przy ul. [...] rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości T. , gmina T. na istniejącym budynku Ochotniczej Straży Pożarnej zlokalizowanym na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości T. , gmina T. składającej się z dwóch masztów antenowych z odciągami wraz z antenami i konstrukcjami wsporczymi. Organ odwoławczy wskazał, iż w postępowaniu wstępnym podejmuje zawsze czynności mające na celu ustalenie czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione z zachowaniem przepisów prawa. Zdaniem organu z analizy akt sprawy wynika, że przed PINB w L. toczyło się postępowanie dotyczące stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości T. , na istniejącym budynku Ochotniczej Straży Pożarnej zlokalizowanym na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości T. , składającej się z dwóch masztów antenowych z odciągami wraz z antenami i konstrukcjami wsporczymi. W dniu 11.06.2014r. PINB w L. wydał decyzję nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki w/w stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J.P. (odwołanie z dnia 26.06.2014r.) załączając kopię pełnomocnictwa z dnia 27.01.2014 r. którą A. S.A. z siedzibą w W. udzielił J.P. pełnomocnictwa upoważniającego do reprezentowania A. S.A. w następującym zakresie: w postępowaniach przed organami administracji publicznej o udzielanie wszelkich zgód i pozwoleń administracyjnych, w procesie przygotowania i realizacji budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektów sieciowych, we wszystkich instancjach, zgłaszanie instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne i reprezentowanie przed organami administracji publicznej, ochrony środowiska oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektoratem Sanitarnym, składanie oświadczeń wymaganych przez przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności składanie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W ocenie organu tak sformułowane pełnomocnictwo nie upoważnia J.P. do działania w imieniu A. S.A. przez organami nadzoru budowlanego, w tym do składania w imieniu A. S.A. odwołania od decyzji organu I instancji. Organ podkreślił, iż kopia pełnomocnictwa została zaopatrzona pieczątkami o treści "Za zgodność z oryginałem" i "Radca Prawny mgr J.K. " wraz z podpisem. Zdaniem organu jest to niezgodne z art. 33 § 3 k.p.a., gdyż kopia pełnomocnictwa dla J.P. została uwierzytelniona przez radcę prawnego J.K. . Pismem z dnia 25.07.2014r. znak: [...], MWINB w K. wezwał J.P. do przesłania oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa (zgodnie z wymaganiami art. 33 § 3 Kpa) upoważniającego J.P. do reprezentowania A. S.A. Jednocześnie MWINB w K. poinformował J.P. , że po bezskutecznym upływie w/w terminu oraz w przypadku przesłania pełnomocnictwa nie spełniającego wymogów formalnych, uzna, że nie jest on upoważniony do reprezentowania A. S.A., co spowoduje stwierdzenie w trybie art. 134 k.p.a. niedopuszczalności odwołania wniesionego przez J.P. od decyzji PINB w L. z dnia 11.06.2014 r. W dniu 11.08.2014 r. J.P. złożył notarialnie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopią pełnomocnictwa o treści tożsamej z treścią pełnomocnictwa przedłożonego wraz z odwołaniem. Zdaniem organu J.P. pomimo wezwania nie przedłożył pełnomocnictwa, którego treść upoważniałaby do działania w imieniu A. S.A. przed organami nadzoru budowlanego. W ocenie organu wnoszący odwołanie nie uczynił zadość wezwaniu opartym na treści art. 64 § 2 k.p.a. Mimo prawidłowej treści wezwania, zawierającej także pouczenie o skutkach niewywiązania się z niego, braki formalne odwołania nie zostały należycie uzupełnione w terminie. Organ stwierdził, iż w przypadku obarczonego nieusuniętymi brakami formalnymi odwołania, należało uznać je za bezskuteczne. MWINB w K. zauważył, iż podstawę wezwania do usunięcia braków formalnych podania, w tym odwołania, zawiera art. 64 § 2 k.p.a. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania organ odwoławczy nie posiada właściwości do merytorycznego badania treści zaskarżonej decyzji, wobec powyższego nie może odnieść się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie skargę wniosła strona skarżąca A. S.A. reprezentowana przez r. pr. J.K. , domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz rozpoznania sprawy i uwzględnienie akt sprawy organu administracji Strona skarżąca zarzuciła obrazę przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności: - błędną wykładnię art. 33 ust. 2 k.p.a., która miała wpływ na wynik sprawy, poprzez nie uznanie pełnomocnictwa udzielonego J.P. przez A. S.A. upoważniającego do działania przed organami nadzoru budowlanego; - naruszenie art. 124 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia prawnego, dlaczego pełnomocnictwo udzielone J.P. nie upoważnia do działania przed organami nadzoru budowlanego. J.P. działając w imieniu A. S.A., odwołał się od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 11 czerwca 2014 roku. Do odwołania załączone zostało pełnomocnictwo udzielone J.P. przez A. S.A. nr [...] Zdaniem skarżącego WINB ani jednym zdaniem nie uzasadnił dlaczego, jego zdaniem, tak sformułowane pełnomocnictwo nie upoważnia do działania przed organami nadzoru budowlanego. Na podstawie tej nieuzasadnionej przesłanki WINB wydał kończące w sprawie postanowienie stwierdzające niedopuszczalne odwołania. Zdaniem strony skarżącej pełnomocnictwo udzielone przez A. S.A. jest jasne, upoważnia pełnomocnika do działania w postępowaniach przed organami administracji publicznej o udzielenie wszelkich zgód i pozwoleń administracyjnych, a także w zakresie prac polegających na rozbiórce obiektów sieciowych, we wszystkich instancjach. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed organem administracji publicznej II instancji, gdyż takim organem jest WINB, dotyczącym rozbiórki obiektu sieciowego. W tej sytuacji stwierdzenie WINB jest niedopuszczalnym nadużyciem niosącym za sobą daleko idące konsekwencje. Strona skarżąca podkreśliła, iż przepis art. 33 § 2 kpa wymaga w zasadzie jedynie, aby pełnomocnictwo było sporządzone na piśmie, tak więc, przy ustanawianiu pełnomocnika do spraw administracyjnych obowiązuje koncepcja ograniczonego formalizmu, wobec czego stanowisko PINB jest bezprawne. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2015 r. pełnomocnik strony skarżącej oświadczył, iż w jego ocenie punkt 2 pełnomocnictwa jest uszczegółowieniem punktu 1 i treść pełnomocnictwa nie budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012.270 dalej jako p.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji, gdy przedmiotem postępowania sądowadministracyjnego jest zaskarżalne w myśl art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., przewidziane w art. 123 § 1-2 k.p.a. postanowienie organu administracji publicznej nierozstrzygające o istocie sprawy, lecz dotyczące poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania administracyjnego, kontrola ta ma charakter ograniczony i nie obejmuje niezwiązanych z nim bezpośrednio kwestii materialnoprawnych lub procesowych. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie niniejszej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania A., S.A. w postępowaniu w przedmiocie decyzji nakazującej A. S.A. rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej [...] w miejscowości T. , gmina T. na istniejącym budynku Ochotniczej Straży Pożarnej zlokalizowanym na działce ew. nr [...] położonej w miejscowości T. , gmina T. składającej się z dwóch masztów antenowych z odciągami wraz z antenami i konstrukcjami wsporczymi. Sąd wskazuje, iż z uwagi na przedmiot postępowania administracyjnego w przedmiocie którego toczyło się postępowanie, przy analizie spornej kwestii incydentalnej znaczenie mają w niniejszej sprawie przepisy zawarte w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013.267 ze zm.) zwany dalej k.p.a. W pierwszej kolejności, odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Artykuł 33 § 1 k.p.a. stanowi, iż pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. § 2 Pełnomocnictwo powinno być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone do protokołu. Pełnomocnik dołącza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Adwokat, radca prawny, rzecznik patentowy, a także doradca podatkowy mogą sami uwierzytelnić odpis udzielonego im pełnomocnictwa oraz odpisy innych dokumentów wykazujących ich umocowanie. Organ administracji publicznej może w razie wątpliwości zażądać urzędowego poświadczenia podpisu strony ( § 3). Przede wszystkim zauważyć należy, iż obowiązek złożenia dokumentu pełnomocnictwa udzielonego na piśmie do akt postępowania obciąża pełnomocnika. To pełnomocnik strony musi wykazać organowi, że strona go umocowała do działania. Kategoryczne brzmienie art. 33 k.p.a. nie pozostawia bowiem wątpliwości, iż pełnomocnik, chcąc występować w postępowaniu w takim charakterze, jest zobligowany do przedłożenia do akt konkretnej sprawy dokumentu potwierdzającego umocowanie do działania w cudzym imieniu i wyznaczającego jego zakres. Odnieść należy się do zasad prawa cywilnego, na gruncie którego pełnomocnictwo jest określane jako jednostronna czynność prawna o charakterze upoważniającym (por. wyrok Sądu Najwyższego - Izby Cywilnej z dnia 8 maja 2001r., IV CKN 354/2000, Lex Polonica nr 384663). Udzielenie pełnomocnictwa stanowi więc dla pełnomocnika jedynie źródło kompetencji do działania w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy, w zakresie wyznaczonym treścią pełnomocnictwa, nie jest natomiast źródłem obowiązku takiego działania, chyba że co innego wynika z dodatkowego stosunku prawnego łączącego mocodawcę z umocowanym, np. umowy zlecenia. Organy w toku postępowania nie mają obowiązku badania tego, czy stronę postępowania i jej pełnomocnika wiąże umowa o określonej treści, mająca wpływ na sposób działania pełnomocnika. Bez względu zatem na zakres udzielonego pełnomocnictwa, to pełnomocnik decyduje o tym, czy będzie zastępował stronę w zakresie, w jakim został umocowany (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r. sygn. akt II FSK 128/08 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Jeżeli strona chce, by jej interesy reprezentował pełnomocnik, winna udzielić mu pełnomocnictwa. Aby organ dowiedział się o tej okoliczności, pełnomocnik musi zamanifestować chęć (zamiar, wolę) działania w cudzym imieniu w danym postępowaniu poprzez złożenie stosownego pełnomocnictwa na piśmie do akt danej sprawy lub ustnie do protokołu. Złożenie pełnomocnictwa do akt danej sprawy ma na celu ujawnienie faktu udzielenia pełnomocnictwa, zakresu umocowania oraz ujawnienie osoby pełnomocnika. Momentem, od którego pełnomocnictwo zostaje skutecznie ustanowione, jest złożenie do akt sprawy oryginału lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa albo też dzień zgłoszenia pełnomocnictwa ustnie do protokołu. Przenosząc powyższe rozważania na grunt okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, w pierwszej kolejności podnieść należy, iż organ odwoławczy, pismem z dnia 25.07.2014 r. wezwał J.P. do przesłania oryginału lub uwierzytelnionej za zgodność z oryginałem kopii pełnomocnictwa upoważniającego J.P. do reprezentowania A. S.A. przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w postępowaniu odwoławczym. Wezwaniu temu pełnomocnik uczynił zadość przesyłając notarialnie potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopia pełnomocnictwa. Sporną kwestią w niniejszej sprawie między stronami jest jedynie zakres udzielonego J.P. pełnomocnictwa w dniu 6 sierpnia 2014 r. W tej kwestii stwierdzić trzeba, że pełnomocnictwo upoważniającego do reprezentowania A. S.A. udzielone zostało w następującym zakresie: 1. w postępowaniach przed organami administracji publicznej o udzielanie wszelkich zgód i pozwoleń administracyjnych, 2. w procesie przygotowania i realizacji budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektów sieciowych, we wszystkich instancjach, 3. zgłaszanie instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne i reprezentowanie przed organami administracji publicznej, ochrony środowiska oraz Państwowym Wojewódzkim Inspektoratem Sanitarnym, 4. składanie oświadczeń wymaganych przez przepisy ustawy Prawo budowlane, w tym w szczególności składanie oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść pełnomocnictwa wskazuje, że obejmuje ono udzielone dla J.P. upoważnienie do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniach przed organami administracji publicznej. Należy mieć na uwadze to, że w punkcie drugim zostało ono uszczegółowione poprzez stwierdzenie, iż zakres ten obejmuje proces przygotowania i realizacji budowy, a także prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektów sieciowych, we wszystkich instancjach Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przedmiotowe postępowanie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przed organem administracji publicznej II instancji, a takim organem jest WINB, dotyczącym rozbiórki. W świetle powyższego, zdaniem Sądu nie budzi wątpliwości, iż pełnomocnictwo przedłożone na potrzeby postępowania obejmuje postępowanie w przedmiocie decyzji nakazującej A. S.A. rozbiórkę. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. W przedmiocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Strona skarżąca była reprezentowani przez pełnomocnika będącego radcą prawnym i dlatego zasądzono na jej rzecz koszty zastępstwa procesowego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490). Zatem na kwotę 357 zł złożyły się równowartość uiszczonego przez skarżących wpisu sądowego (100 zł), koszty zastępstwa procesowego (240 zł) oraz opłata od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł).