II SA/Kr 1400/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń NSA Anna Szkodzińska (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Anna Bubula po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi B. S. i P. S. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 września 2019 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu rozbiórki skargę oddala. Decyzją z dnia 26 lipca 2019 r. ([...] na podstawie art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186) oraz art. 104 §1 kpa Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. odmówił wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczego znajdującego się na działkach nr nr [...] i [...] w miejscowości J., gmina R.. Organ administracji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte w dniu 11 grudnia 2018 r. na wniosek B. i P. S., którzy są właścicielami działki nr [...]. Właścicielami działki nr [...] są B. L. i M. L.. W listopadzie 2018 r. została ustanowiona osobista służebność na rzecz J. S. polegająca na prawie użytkowania części nieruchomości tj. północnej części budynku gospodarczego. Poprzednim właścicielem nieruchomości była B. S.. Budynek gospodarczy ma konstrukcję murowano-drewnianą. Więźba dachowa na budynku jest zawalona, jedynie od strony południowej nad obiektem szopy zachowana jest więźba z pokryciem z eternitu. Pomieszczenie od strony północnej (była stajnia z piwnicą) jest murowane z pustaka żużlowego, ze stropem żelbetowym, na którym zalega zapadnięta więźba dachowa z pokryciem. W części stodoły od strony zachodniej zachowane są wrota drewniane, a od strony wschodniej wrota wywrócone na działkę. W tej części wewnątrz obiektu wyrosły drzewa i krzewy. W pomieszczeniu byłej stajni są drzwi i brama garażowa, zamknięte na kłódkę. Według oświadczenia B. S. i P. S. ta część budynku użytkowana jest przez J. S., który posiada ustanowioną służebność. Podczas rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 21 maja 2019 r. B. S. i P. S. wyjaśnili, że J. S. od 12 lat użytkuje północną część budynku gospodarczego, nie dbając o stan techniczny budynku, ani bezpieczeństwo użytkowania. Z kolei J. S. oświadczył, że część północną budynku użytkuje jako pomieszczenie do przechowywania sprzętu gospodarczego. Jak podał, nad tą częścią budynku jest trwały strop żelbetowy. Dach na budynku gospodarczym uległ zawaleniu najpierw nad częścią stodoły, a później nad częścią stajni - było to ok. 3 lata temu. Wyjaśnił, że pomimo zawalonej konstrukcji dachu nadal użytkuje swoją część budynku. Jest osobą schorowaną i nie podejmuje się remontu tej części budynku, poza tym nie jest jego właścicielem. Jako użytkownik części północnej budynku nie wyraża zgody na wydanie nakazu rozbiórki. Wskazując na treść przepisu art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego organ wyjaśnił, że nakaz rozbiórki może zostać wydany wyłącznie wtedy, gdy budynek nie jest użytkowany i tylko, jeśli nie nadaje się do remontu. Obowiązkiem właściciela budynku jest dbanie o jego stan techniczny, niezależnie od tego, przez kogo jest on użytkowany. W niniejszej sprawie użytkownik ma tytuł prawny do korzystania z części budynku. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. S. i P. S., zarzucając rozstrzygnięciu: - błąd w ustaleniach przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia poprzez przyjęcie, że budynek gospodarczy stanowiący przedmiot sporu nadaje się do remontu; - naruszenie przepisu art. 68 pkt 1 i 3 prawa budowlanego poprzez niezastosowanie tego przepisu; - naruszenie przepisu art. 67 ust. 1 prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Odwołujący się wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o przeprowadzenie dowodu z materiału poglądowego w postaci zdjęć fotograficznych obrazujących stan wewnątrz i zewnątrz budynku gospodarczego. Zdaniem odwołujących się ustalenie, czy budynek nadaje się do rozbiórki czy do remontu wymaga wiadomości specjalnych, a te może jedynie zapewnić opinia rzeczoznawcy, opinia biegłego ds. budownictwa i nieruchomości. Decyzją z dnia 12 września 2019 r. ([...]), na podstawie art. 67 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r4 Prawo budowlane (dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.) Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I Instancji. Organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz podał, co następuje: Przedmiotowy budynek gospodarczy zlokalizowany jest na działce nr [...] w miejscowości J. stanowiącej współwłasność P. S. i B. S. oraz na działce nr [...] w miejscowości J. stanowiącej współwłasność B. L. i M. L.. W Dziale III ksiąg wieczystych nr [...] oraz nr [...] wskazano, że J. S. przysługuje: bezpłatne, osobiste i dożywotnie użytkowanie polegające na prawie używania części nieruchomości, a to północnej części budynku gospodarczego murowanego (...) stanowiącego część składową nieruchomości położonej w J. , oznaczonej jako działka [...], która podzieliła się m.in. na działkę nr [...]. Dla zastosowania przepisu art. 67 Prawa budowlanego konieczne jest uprzednie jednoznaczne stwierdzenie, że obiekt jest nieużytkowany, niewykończony lub zniszczony i że w każdym z tych przypadków nie nadaje się do remontu, wykończenia lub odbudowy. Przepis ten ma zastosowanie przede wszystkim w przypadkach, gdy stan nieużytkowanego lub niewykończonego obiektu budowlanego uniemożliwia doprowadzenie go do właściwego stanu technicznego albo też gdy właściciel lub zarządca tego obiektu nie ma zamiaru albo możliwości przeprowadzenia działań związanych z wykonaniem jego odbudowy, remontu lub wykończenia. Jednym z warunków koniecznych jest wykazanie, że obiekt budowlany, którego dotyczy przedmiotowe postępowanie jest nieużytkowany. W niniejszym przypadku ww. warunek nie został spełniony. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) budynek gospodarczy jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych. Z ww. definicji jednoznacznie wynika, że budynek gospodarczy służy m.in. przechowywaniu narzędzi i sprzętu, przetrzymywanie więc przez J. S. w przedmiotowym budynku sprzętu gospodarczego potwierdza użytkowanie tego obiektu zgodne z jego faktycznym przeznaczeniem (wynikającym z ww. definicji). To z kolei pociąga za sobą brak możliwości procedowania w niniejszym przypadku w trybie art. 67 upb (por. również II OSK 688/17). Mając jednak na uwadze fakt, że ze zgromadzonego w materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, że ww. obiekt budowlany znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym zagrażać życiu i zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwu mienia, PINB winien rozważyć możliwość wydania stosownej decyzji administracyjnej w trybie art. 66 Prawa budowlanego, w której nałożony zostanie na współwłaścicieli ww. budynku gospodarczego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego, bądź wykonania określonych prac o charakterze zabezpieczającym. Organ podał też, że pracownicy organów nadzoru budowlanego to fachowy pion administracji publicznej. Inspektor nadzoru budowlanego - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponuje jest w stanie samodzielnie ustalić czy dany obiekt nadaje się do remontu oraz określić zakres koniecznych do wykonania robót, jak i prawidłowość ich wykonania). Ponadto przedłożone do odwołania fotografie bezsprzecznie potwierdzają nieodpowiedni stan techniczny budynku. Jeśli chodzi o zarzut niezastosowania art. 68 upb, organ wyjaśnił, że przepis ten ma zastosowanie do budynków przeznaczonych na pobyt ludzi, a nakaz opróżnienia bądź wyłączenia budynku lub jego części z użytkowania może być wydawany jedynie w przypadkach rzeczywistego zagrożenia dla ludzi, wynikającego z możliwości bezpośredniego zawalenia się tego budynku. Przedmiotowy obiekt nie kwalifikuje się jako przeznaczony na pobyt ludzi, nie zachodzą przesłanki umożliwiające zastosowanie przepisów art. 68 Prawa budowlanego. Na powyższe rozstrzygniecie B. S. i P. S. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: - art. 66 ust. 1 pkt 1-3 oraz ust.3 ustawy prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie pomimo istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie przez organ administracji publicznej stosownej aktywności w tym zakresie; - art. 7 kpa w zw. z art. 68 ustawy prawo budowalne w zw. z przepisem § 4 pkt 2 oraz § 5 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie przez organ administracji publicznej stosownej aktywności w tym zakresie; - art. 7 kpa w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie pomimo istnienia przesłanek uzasadniających podjęcie przez organ administracji publicznej stosownej aktywności w tym zakresie. Skarżący wskazali, że jeżeli w ocenie organu odwoławczego i organu I instancji cały obiekt znajduje się w złym stanie faktycznym, to uznać należy, że obiekt ten znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym w rozumieniu przepisu art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem, w takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Powołując się na przepis art. 68 pkt 1 prawa budowlanego i § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie skarżący podnieśli, że organy bezpodstawnie przyjęły, że jeśli przedmiotowy budynek jest przeznaczony do działalności gospodarczo-magazynowej i garażu to z tego wynika, że J. S. nie przebywa tam ponad dwie godziny na dobę. Tymczasem zasady logiki oraz doświadczenia życiowego nakazują przyjąć, że niejednokrotnie w budynkach o gospodarczym i garażowym pomieszczeniu osoby 60 + spędzają całe dni na wykonywaniu określonych prac. Przyjęcie przez organ II instancji, że przedmiotowy budynek nie jest wykorzystywany przez J. S. ponad dwie godziny na dobę jest nieuzasadnione, bowiem w tym zakresie zarówno organ I jak i II instancji nie przeprowadził wnikliwego postępowania dowodowego w tym zakresie. Nadto podniesiono, że organy obu instancji nie przeprowadziły wszechstronnego postępowania dowodowego w celu ustalenia czy przedmiotowy obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo czy jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził brak podstaw do jej uchylenia. W dniu 11 grudnia 2018 r. P. S. i B. S. złożyli w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w B. "wniosek o pozwolenie na rozbiórkę" budynku położonego na działce nr [...] J. wskazując, że budynek ten stanowi zagrożeniem dla życia i zdrowia i grozi całkowitym zawaleniem. Podczas oględzin przeprowadzonych przez Inspektora Nadzoru w dniach 9 stycznia 2019 r. i 27 marca 2019 r. P. S. i B. S. podtrzymali swe żądanie domagając się "wydania decyzji na rozbiórkę" i deklarując brak zainteresowania remontem obiektu. Dysponując takimi oświadczeniami organ nadzoru budowlanego, (nieposiadający kompetencji do wydawania decyzji o "pozwoleniu na rozbiórkę"), prawidłowo zakwalifikował sprawę, jako sprawę o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego. Poczyniwszy zaś wystarczające ustalenia co do przeznaczenia obiektu, faktu i sposobu jego użytkowania, prawidłowo i zgodnie z prawem, wydał decyzję odmowną. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Nie ma żadnych wątpliwości, że przedmiotowy obiekt jest użytkowany przez osobę uprawnioną- J. S.. Skoro zaś "nieużytkowanie" lub "niewykończenie" stanowią warunek konieczny dla zastosowania w/w przepisu, to słusznie organ przyjął, że nakaz rozbiórki na jego podstawie nie może być wydany. Organ nie stosował w sprawie przepisu art. 68 Prawa budowlanego i miał ku temu pełne podstawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko w odniesieniu do budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem. Tymczasem przedmiotowy budynek, co w sprawie nie było sporne, jest budynkiem gospodarczym, z natury rzeczy nieprzeznaczonym na pobyt ludzi. Przeznaczenie budynku gospodarczego zostało określone w § 3 pkt 8 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. 2019/1065). Zgodnie z tym przepisem przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Jak wynika z oświadczeń stron postępowania administracyjnego, przedmiotowy budynek powyższym kryteriom odpowiada. Zaznaczyć przy tym należy, że w przepisie art. 68 Prawa budowlanego mowa jest o przeznaczeniu obiektu, a nie o sposobie jego użytkowania. Procedura regulowana tym przepisem ma na celu przede wszystkim usunięcie z obiektu przebywających tam ludzi, a nie przechowywanego sprzętu. W tym kontekście sformułowany w skardze zarzut naruszenia przepisu art. 68 Prawa budowlanego, oparty na dopuszczeniu możliwości, że J. S. może w użytkowanym pomieszczeniu przebywać dłużej niż 2 godziny dziennie (§ 4 pkt 2 w/w rozporządzenia), ocenić należy jako zupełnie nieuzasadniony. W rozpoznawanej sprawie organ nie stosował także przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego. Pomijając już fakt, że przewidziana tym przepisem sankcja to nie rozbiórka, której skarżący się domagali, stwierdzić trzeba, że na potrzebę zastosowania tego przepisu, ale w odrębnym postępowaniu, wskazał organ odwoławczy. Dopiero w ewentualnym postępowaniu prowadzonym w tym trybie zostanie ustalone, jaki zakres robót jest konieczny do wykonania i kto będzie obowiązkiem ich wykonania obciążony. Ponieważ zarzuty skargi okazały się nietrafne, a Sąd nie dopatrzył się żadnych istotnych uchybień, skargę, na podstawie art. 151 ppsa należało oddalić.