II SA/Kr 1401/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : Sędzia WSA Renata Czeluśniak (spr.) Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 19 sierpnia 2013 r., znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego skargę oddala. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. decyzją nr [....] z dnia 10 maja 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 105 § 1 kpa w związku z art. 104 kpa, umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wykonanego w 1979 r. ogrodzenia działki nr ewid. [....] w obr. [....] w Z. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało zainicjowane w odpowiedzi na pismo I.M. z dnia 26 czerwca 2001 r. W dniu 14 maja 2002 r. PINB w Z. decyzją znak: [....] umorzył postępowanie w sprawie ogrodzenia działki nr ewid. [....] obr. [....] , położonej w Z. przy ul. [....] . W wyniku postępowania odwoławczego decyzją MWINB w K. z dnia 30 maja 2003 r. znak: [....] vdecyzja organu I instancji została uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Z tym stanowiskiem nie zgodził się inwestor W.P. , który złożył skargę do WSA w Krakowie. WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 24 października 2006 r. oddalił skargę. PINB w Z. wskazał, że dnia 7 maja 2013 r. przeprowadzono czynności kontrolne na działce ewid. nr [....] , na podstawie których stwierdzono, że ogrodzenie z siatki stalowej między działkami nr [....] i [....] zostało wykonane przez W.P. na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 7 czerwca 1979 r. znak: [....] stwierdził, że ogrodzenie w najwyższym punkcie ma wysokość 1,50 m, a wysokość podmurówki w najwyższym punkcie to 30 cm. PINB wskazał, że ogrodzenie znajduje się bezpośrednio przy innym ogrodzeniu z desek drewnianych, odnośnie którego PINB w Z. prowadził postępowanie znak: [....] . W świetle tych ustaleń oraz treści art. 29 ust. 1 pkt 7 i art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego PINB uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od decyzji PINB w Z. wniosła I.M. , zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 kpa. Odwołująca się wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę ogrodzenia , na którą powołał się organ l instancji, w pkt 1 i 2 na stronie 2 zawierała dwa warunki (wytyczenie linii ogrodzenia przez uprawnionego geodetę i zawiadomienie o wykonaniu ogrodzenia), a warunków tych inwestor nie spełnił. Zdaniem odwołującej się ogrodzenie zostało zlokalizowane w sposób odmienny niż przedstawiono to w projekcie i inne są jego odległości od poszczególnych obiektów. Także wysokość tego ogrodzenia jest większa niż w projekcie, bo wynosi ponad 2 m. Odwołująca się podniosła, że nie ma pewności, czy to pozwolenie na budowę odnosi się do tego ogrodzenia, ponieważ dotyczy ono działki nr ewid [....] , a ogrodzenie, które jest przedmiotem postępowania, jest wokół działki ewid. nr [....] obr. 12 m. Z. W ocenie odwołującej się inwestor mógł dopuścić się istotnych odstępstw od projektu budowlanego i okoliczność tę należało zweryfikować w toku postępowania. Dlatego, zdaniem odwołującej się, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [....] z dnia 19 sierpnia 2013 r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.), utrzymał w mocy ww. decyzję PINB w Z. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz dokonane przez organ I instancji ustalenia faktyczne. MWINB podkreślił, że w przedmiotowej inwestor wykonał ogrodzenie działki nr ewid. [....] obr. [....] w Z. , a ogrodzenie to wykonano od strony działki nr ewid. [....] obr. [....] w Z. , stanowiącej prywatną własność. Zgodnie zaś z pomiarem wykonanym w dniu 7 maja 2013 r. wysokość. siatki metalowej to 1,50 m, a wysokość podmurówki - 30 cm. Trafnie więc przyjął organ I instancji, że na wykonanie przedmiotowego ogrodzenia nie jest aktualnie wymagane uzyskanie zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Dlatego zasadnym było umorzenie postępowania. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że zarzuty odwołania dotyczące kwestii decyzji o pozwoleniu na budowę ogrodzenia z dnia 7 czerwca 1979 r. są bez znaczenia, ponieważ przedmiotowe postępowanie zostało wszczęte w 2001 r., a więc zastosowanie znajdują przepisy Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którymi na takie ogrodzenie nie jest w ogóle wymagana zgoda właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. MWINB stwierdził też, że przed wydaniem decyzji organ I instancji nie zawiadomił stron postępowania o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, a I.M. nie została zawiadomiona o planowanej na dzień 7 maja 2013 r. kontroli, jednak, w ocenie organu odwoławczego, uchybienia te nie miały wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji. MWINB powołał się na stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1490/11 i stwierdził, że I.M. nie poniosła szkody w wyniku braku zawiadomienia, co potwierdza chociażby fakt skorzystania z uprawnienia do złożenia odwołania. Skargę na decyzję MWINB w K. złożyła I.M. , domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy pominął okoliczność, że w dacie budowy spornego ogrodzenia na jego wykonanie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę i inwestor takie pozwolenie uzyskał w decyzji z dnia 7 czerwca 1979 r. Jednak, zdaniem skarżącej, inwestor odstąpił do warunków wskazanych w tym pozwoleniu. Skarżąca wskazała, że odstąpienie to dotyczyło wielkości ogrodzenia, ale przede wszystkim jego usytuowania. Podała, że wg decyzji winno ono być usytuowane na działce nr [....] w obrębie [....] w Z. , tymczasem zostało wybudowane na sąsiedniej działce, stanowiącej własność skarżącej. Zarzuciła, że kwestia ta w ogóle nie była przedmiotem badania ze strony organów obu instancji. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co skutkowało przedwczesnym umorzeniem postępowania. Zarzuciła też, że ustalenia co do wysokości ogrodzenia poczynione zostały w toku czynności kontrolnych w dniu 7 maja 2013 r., o których skarżąca nie został powiadomiona, co stanowiło naruszenie art. 10 § 1 kpa i art. 79 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "ppsa". Orzekanie - w myśl art. 135 ppsa - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ppsa. Jeżeli zaś sąd nie stwierdzi tego rodzaju naruszeń prawa, oddala skargę. W świetle powyższych zasad przedmiotowa skarga podlega oddaleniu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga kwestia regulacji dotyczących budowy ogrodzeń. Zgodnie z treścią art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 - 31. Art. 29 zawiera enumeratywne wyliczenie obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, i stanowi on w ustępie 1 pkt 23, że pozwolenia nie wymaga budowa ogrodzeń. Jednakże zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Z ustaleń dokonanych przez organy wynika, ogrodzenie to powstało przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego. Dlatego należy zwrócić uwagę, że art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) stanowił, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Natomiast wydane na podstawie art. 29 ust. 4 tej ustawy rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej I Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno - budowlanego (Dz. U. nr 8, poz. 48 ze zm.) stanowiło, że uzyskanie pozwolenia na budowę obowiązuje w razie wykonywania stałych ogrodzeń: a) od strony dróg (ulic) i placów publicznych oraz od innych miejsc publicznych, b) z cementu jako pełne oraz z kształtowników metalowych i blach lub ze stali budowlanej, niezależnie od położenia tych ogrodzeń (§ 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia). W kontrolowanym postępowaniu administracyjnym bezspornym jest, że W.P. w 1979 roku uzyskał pozwolenie na budowę ogrodzenia. Pozwolenie to, zgodnie z przytoczonym § 19 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie nadzoru urbanistyczno – budowlanego, było wymagane na odcinek ogrodzenia znajdujący się od strony drogi publicznej (obecna ulica [....] w Z. ), gdyż na wybudowanie ogrodzenia pomiędzy prywatnymi działkami W.p. (obecnie nr [....] ) i I.M. (obecnie nr [....] ) ówcześnie obowiązujące przepisy nie wymagały pozwolenia na budowę. Z kolei pomiary przedmiotowego ogrodzenia wykonane przez organy nadzoru budowlanego w kontrolowanym postępowaniu (ogrodzenie w najwyższym punkcie ma wysokość 1,50 m, a wysokość podmurówki w najwyższym punkcie to 30 cm) prowadzą do wniosku, że wysokość ogrodzenia pomiędzy działkami skarżącej i W.P. nie przekracza 2,20 m. Zatem, nawet gdyby ten fragment ogrodzenia został zbudowany w okresie obowiązywania Prawa budowlanego z 1994 r., to inwestor nie byłby zobowiązany do zgłoszenia budowy tego ogrodzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ten fragment ogrodzenia znajduje się pomiędzy działkami stanowiącymi własność prywatną (nie jest to więc ogrodzenie od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych), a jego wysokość sprawia, że nie podlega ono zgłoszeniu. Dlatego też zasadnie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że w świetle dokonanych ustaleń faktycznych kontrolowane postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Odnośnie zarzutów skargi, że organy nadzoru budowlanego zignorowały kwestię usytuowania ogrodzenia, wyjaśnić trzeba, iż w postępowaniu dotyczącym budowy ogrodzenia organy nadzoru budowlanego zobowiązane są do dokonania ustaleń, na podstawie których można stwierdzić, czy dane ogrodzenie zostało wykonane zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Dlatego w takim postępowaniu administracyjnym ustala się przede wszystkim wysokość ogrodzenia oraz bada, czy znajduje się ono od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych. Natomiast do właściwości organów nadzoru budowlanego nie należy rozstrzyganie sporów granicznych pomiędzy właścicielami nieruchomości. Jeśli więc skarżąca uważa, że została naruszona jej własność, powinna skorzystać ze stosownych środków prawnych przewidzianych w prawie cywilnym. Niezasadnym jest domaganie się, by organy nadzoru budowlanego dokonywały ustaleń w tym zakresie i rozstrzygały, czy własność działki skarżącej została naruszona. W ocenie Sądu organy dokonały wszystkich istotnych ustaleń faktycznych potrzebnych do oceny, czy zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, a ustalenia te nie budzą wątpliwości. Niezasadne były więc zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa. Ponadto, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa i art. 79 § 1 kpa, polegające na braku zawiadomienia skarżącej o przeprowadzonych oględzinach, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Skarżąca nie wskazała bowiem, jakie istotne okoliczności (oprócz omówionej wyżej kwestii naruszenia prawa własności) zostały pominięte w wyniku tego, że nie uczestniczyła w oględzinach. Nie można zatem uznać, że to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Mając na uwadze powyższe okoliczności, należało uznać, że decyzje organów obu instancji są zgodne z prawem, ponieważ nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego ani prawa materialnego. Dlatego oddalono skargę na podstawie art. 151 ppsa.