II SA/Kr 1403/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka- Duda WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 21 września 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania skargę oddala. W dniu 1 czerwca 2016 r. E.P. złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki pismo z dnia 25 maja 2016 r., w którym zwróciła się o przeprowadzenie kontroli oraz wydanie, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki samowoli budowlanej i przywrócenia stanu poprzedniego w mieszkaniu przy ul. [...] w K . Pismem z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...] na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 kpa zawiadomił E.P. o sposobie załatwienia ww. skargi z dnia 25 maja 2016 r. W treści zawiadomienia PINB poinformował m.in. o przeprowadzeniu w dniu 7 lipca 2016 r. kontroli w zakresie robót budowlanych w obrębie lokalu nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w K. ustaleniu w wyniku ww. czynności, iż wykonano roboty budowlane związane z obudową pionu kanalizacyjnego, biegnącego przy drzwiach wejściowych do lokalu nr [...] oraz ustaleniu, że ww. roboty zostały wykonane w uzgodnieniu ze Wspólnotą Mieszkaniową, co zostało potwierdzone w ramach uchwały Nr [...] jak również ocenione w opracowaniu pn. Opinia techniczno -budowlana nr [...] z dnia 17 marca 2016 r. Wobec powyższego PINB poinformował, że zakończył czynności inspekcyjno-kontrolne w przedmiotowej sprawie. W dniu 9 września 2016r. na dziennik podawczy [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo E.P. z dnia 10 sierpnia 2016 r., zatytułowane odwołanie od decyzji w przedmiocie rozbiórki samowoli budowlanej wraz z zażaleniem na podstawie art. 37 § 1 kpa. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem nr [...] z dnia 21 września 2016r. na podstawie art. 134 w związku z art. 144 i art. 123 kpa oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, stwierdził niedopuszczalność odwołania E.P. , od zawiadomienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...], którym na podstawie art. 237 § 3 i art. 238 § 1 kpa poinformowano o sposobie załatwienia skargi z dnia 25 maja 2016 r. WINB wyjaśnił, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją, przesądza nie jego nazwa, lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego sprawę. Przepis art. 238 kpa nie przewiduje możliwości wydania przez organ rozpoznający skargę w przedmiocie określonym w art. 227 kpa jakiegokolwiek aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), a w szczególności decyzji administracyjnej (vide: postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 października 2008 r., sygn. akt: III SA/Po 357/08). W zaistniałej sytuacji, PINB działając w trybie rozpatrywania skarg nie miał zatem kompetencji do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej. Drugim argumentem przesądzającym o tym, że pismo PINB z dnia 3 sierpnia, znak: [...] nie stanowi decyzji administracyjnej jest, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniu, pozbawienie go rozstrzygnięcia, rozumianego jako fragment, w którym organ przesądza o udzieleniu określonemu podmiotowi uprawnienia bądź o nałożeniu na niego obowiązku. Fragment ten musi być tak sformułowany, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jakie uprawnienie lub obowiązek skierowano do określonego podmiotu. Rozstrzygnięcia nie można ani domniemywać ani wyprowadzać z uzasadnienia pisma. W zaistniałym stanie faktycznym PINB konsekwentnie używa sformułowania: zawiadamia/informuje. Wskazane wyrażenia przesądzają o tym, że przedmiotowe pismo nie rozstrzyga o prawach stron ani uczestników postępowania, a jedynie informuje o sposobie załatwienia złożonej przez nią skargi. Z zakresu regulacji zawartej w art. 237 § 3 oraz art. 238 § 1 kpa wynika, iż w treści pisma informującego o sposobie załatwienia skargi winna się znaleźć się informacja o sposobie załatwienia skargi. Z uwagi jednakże na fakt, że zarówno rozstrzygniecie sprawy indywidualnej, jak i zawiadomienie o sposobie załatwienia skargi odnoszą się do indywidualnych praw lub obowiązków, ich forma może być podobna. Nie jest zatem decyzją administracyjną każda informacja o sposobie załatwienia skargi z rozdziału 2 działu VIII kpa. W przypadku zaś, gdy zdaniem strony jej pismo wszczęło postępowanie administracyjne, może ona skorzystać z odpowiednich środków prawnych, w tym ze skargi na bezczynność organu. Realizując określone w art. 8 i 9 kpa zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz udzielania przez organ administracji publicznej informacji faktycznej i prawnej organ wskazał, iż PINB działający na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane, a zatem w zakresie merytorycznym swoich kompetencji posiada określony w art. 81 u.p.b. zarówno obowiązek sprawowania nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów tego prawa, jak i uprawnienie do dokonywania czynności kontrolnych przy wykonywaniu obowiązków. Realizując wspomniany obowiązek PINB posiada również nadane w art. 81a u.p.b. prawo wstępu np. do obiektu budowlanego czy też. na teren budowy. Przy czym art. 81a ust. 2 u.p.b. stanowi wprost o czynnościach kontrolnych. Norma ta w korelacji w przepisami działu VIII k.p.a. w sposób nie pozostawiający dowolności interpretacyjnych wskazuje, iż prowadząc czynności kontrolne zmierzające do ustalenia zasadności skargi, a zatem działając kontrolnie z urzędu - organ nie ma ani obowiązku ani uprawnienia do dopuszczania do udziału w kontroli osób nieuprawnionych, czy też umożliwiania takim osobom zapoznania się z materiałem, dotyczącym postępowania kontrolnego. Tym samym ustalenia dokonane w trakcie kontroli mają charakter wewnętrzny, natomiast uzewnętrznienie dokonanych ustaleń może nastąpić np. poprzez wydanie zawiadomienia o sposobie załatwienia skargi w którym dokonuje się potwierdzenia stanu faktyczno-prawnego. Kontroli, o której mowa powyżej nie należy utożsamiać z oględzinami jakie organ przeprowadza w trybie przepisu art. 85 k.p.a., bowiem zapisy działu VIII k.p.a. odesłania do tej normy prawnej nie zawierają. Tym samym w postępowaniu skargowym oględziny, do udziału w których należy dopuścić strony, nie mogą być prowadzone. Z uwagi na powyższe, w aktach postępowania skargowego winna znajdować się wyłącznie skarga oraz zawiadomienie o sposobie jej załatwienia oraz ewentualnie inna korespondencja prowadzona między organem a skarżącym. Nadto czynności kontrolne przeprowadzane są ad hoc i jako takie nie stanowią o wszczęciu postępowania administracyjnego. Dopiero dokonane w ich trakcie ustalenia mogą uzasadniać wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie i prowadzić do merytorycznego rozstrzygnięcia. Natomiast w niniejszej sprawie PINB zakończył czynności inspekcyjno-kontrolne, o czym poinformował E.P. pismem z dnia 3 sierpnia, znak: [...], które nie stanowi decyzji administracyjnej. Brak przedmiotu zaskarżenia prowadzi do stwierdzienia niedopuszczalność odwołania Skargę na powyższe postanowienie organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła E.P. i D.P. zarzucając naruszenie: - art. 134 w związku z art. 144 i art. 123 kpa poprzez błędne zastosowanie skutkujące niedopuszczalnością odwołania a w konsekwencji zakończeniem administracyjnego toku instancji; - art. 104 kpa poprzez zaniechanie domniemania, iż mamy do czynienia z decyzją administracyjną i przyjęcie, iż sprawę administracyjną można zakończyć w innej formie; - art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie zapoznania się z materialem postępowania przed wydaniem decyzji; - art. 221 kpa w zw. z art. 222 kpa w zw. z art. 227 kpa w zw. z art. 237 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż mieliśmy do czynienia ze skargą podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do konstatacji, iż mamy do czynienia z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli i wydanie stosownej decyzji administracyjnej - art. 35 kpa poprzez przekroczenie ustawowego terminu dla wydania rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie - art. 37 kpa poprzez nierozstrzygnięcie zażalenia złożonego przez stronę. W uzasadnieniu podkreślono, iż powinna zostać przyjęta konstrukcja domniemania załatwienia sprawy przez organ w drodze decyzji administracyjnej w przypadku prowadzenia postępowania administracyjnego jakie wystąpiło w niniejszej sprawie. Organ pominął prawa strony, bezpodstawnie tez uznał iż pismo strony stanowiącej wniosek o wszczęcie postępowania ma charakter skargi składanej w trybie skargowo-wnioskowym. W oparciu o te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie kosztów. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd rozpoznający sprawę w całości aprobuje poglądy organu II instancji, co do charakteru prawnego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [..., które to poglądy zostały obszernie przytoczone w części historycznej uzasadnienia. Jedynie w ich uzupełnieniu należy podać, że istota sporu w niniejszej sprawie - w której zakwestionowano wydanie na podstawie art. 134 kpa postanowienia MWINB o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania – sprowadza się wyłącznie do oceny charakteru prawnego w/w pisma PINB z dnia 3 sierpnia 2016 r., a konkretnie czy można je zakwalifikować, jako decyzję administracyjną. Takie zarzuty jak: błędne zakwalifikowanie pisma skarżącej z daty 25.05.2016r. jako skargi, a nie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego, długotrwałość postępowania, czy domniemanie obowiązku załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu administracyjnego przez organ, mogą mieć znaczenie w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu. Na płaszczyźnie niniejszego postępowania, są one natomiast pozbawione prawnego znaczenia. Odnosząc się do istoty sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 107 § 1 kpa, decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Analiza treści pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki z dnia 3 sierpnia 2016 r., znak: [...] , nie daje podstaw do wyciągnięcia wniosku, że jest ono decyzją administracyjną w rozumieniu w/w przepisu. Pismo to w szczególności nie zawiera rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Jest ono jedynie informacją skierowaną do skarżącej o tym, jakie czynności organ wykonał w związku z jej pismem datowanym na 25.05.2016r., oraz że czynności inspekcyjno - kontrolne zostały zakończone. Podkreślić należy, ze w piśmie nie ma nawet wyrażonej oceny, czy kontrolowane roboty budowlane, wykonane zostały zgodnie, czy niezgodnie z prawem, czy po wykonanych i opisanych w piśmie czynnościach inspekcyjno- kontrolnych, organ będzie, czy też nie będzie podejmował jeszcze jakieś działania oraz czy będzie, czy też nie będzie wydawał jakieś akty administracyjne. Co nie jest bez znaczenia, organ z powołaniem się na art. 237 § 3 i art. 238 § 1 kpa wskazał, że pismo to stanowi sposób załatwienia pisma skarżącej w tzw. trybie skargowym. W sytuacji, kiedy organ administracji publicznej, w sporządzonym przez siebie piśmie, powołuje podstawę prawną w oparciu, o którą działa i wskazuje w jakim trybie załatwił wniosek petenta, to nawet jeśli wniosek został rozpoznany w trybie niewłaściwym, pismu będącego odpowiedzią organu nie można nadawać innego charakteru prawnego, niż jednoznacznie wskazuje organ. I to do tego w sytuacji, kiedy pismo takie z oczywistych względów - brak rozstrzygnięcia i uzasadnienia w rozumieniu art. 107 § 3 kpa - nie może zostać uznane za akt administracyjny. Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.