II SA/Kr 1405/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Waldemar Michaldo (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. R. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania skargę oddala wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] decyzją nr [...], wydaną dnia 26 listopada 2012 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 – powoływany dalej jako k.p.a.) oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm. – powoływane dalej jako p.b.) umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku garażu przylegającego od strony zachodniej do budynku mieszkalnego jednorodzinnego na warsztat samochodowy, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] w K. przy ul. G. w K., bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ ten wskazał, iż w toku postępowania przeprowadził na nieruchomości przy ul. G. w K. kontrolę w dniu 23 maja 2012 r. W jej wyniku ustalił, że na tej nieruchomości znajduje się budynek garażu, który przylega do budynku domu jednorodzinnego. Ustalono ponadto, że garaż pełni funkcję warsztatu samochodowego, na co wskazywała m.in. tablica reklamowa na bramie warsztatu. Wewnątrz budynku zlokalizowany był kanał naprawczy oraz podnośnik hydrauliczny dla samochodów osobowych. Następnie organ przeprowadził szereg niezapowiedzianych rutynowych kontroli w dniach [...] lipca 2012 r., 7 września 2012 r., 19 października 2012 r., 29 października 2012 r., w toku których nie stwierdził prowadzenia na wskazanej nieruchomości działalności gospodarczej w postaci warsztatu samochodowego. Stan ten potwierdzał więc informacje przekazane organowi w piśmie z dnia 18 czerwca 2012 r., w którym J. R., współwłaściciel nieruchomości, zawiadamiał o przywróceniu pierwotnej funkcji garażu położonego na wskazanej nieruchomości i zaprzestaniu prowadzenia w nim działalności. Wobec faktu, iż przywrócona została pierwotna funkcja garażu, zdemontowany został podnośnik hydrauliczny, a pomieszczenie to służyło tylko do przechowywania samochodów, co potwierdzone zostało w toku wskazanych kontroli, organ I instancji uznał, że nie zostały spełnione przesłanki związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu. Tym samym brak było podstaw prawnych do wydania innego rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jak tylko decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne. Odwołanie od opisanej decyzji złożyli T. i M. C.. Wskazali oni, że warsztat samochodowy w garażu przy ul. G. w K. działa nieprzerwanie od października 2011 roku, a jego działalność, wbrew temu, co stwierdzono w zaskarżonej decyzji, nie została zaprzestana po 18 czerwca 2012 roku. Skarżący podnieśli, że organ wydając zaskarżoną decyzję oparł się wyłącznie na zeznaniach R. i J. R. – właścicieli nieruchomości przy ul. G. oraz T. N. – wynajmującego garaż na tej nieruchomości, a także kilku kontrolach na przedmiotowej nieruchomości. Zdaniem odwołujących się organ całkowicie zignorował opinie okolicznych mieszkańców, których wielu podpisywało pisma kierowane do organu wskazujące na dalsze prowadzenie działalności w garażu przy ul. G.. Ponadto organ pominął przedłożone do akt sprawy fotografie dokumentujące działalność warsztatu samochodowego po dniu 18 czerwca 2012 roku. Do odwołania dołączonych zostało kilkanaście zdjęć dokumentujących pracę warsztatu samochodowego oraz oświadczenie podpisane przez piętnaście osób zamieszkałych przy ul. O., G. i K. w K., które potwierdzały, że warsztat samochodowy nie zaprzestał działalności po 18 czerwca 2012 roku. W wyniku rozpatrzenia opisanego wyżej odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z dnia 20 sierpnia 2013 roku uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jako organ I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że przyczyna umorzenia postępowania przyjęta przez organ I instancji – fakt użytkowania garażu zgodnie z jego przeznaczeniem – nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ustaleniom poczynionym przez organ I instancji przeczą bowiem dokumentacja fotograficzna dołączona do odwołania, oświadczenia mieszkańców sąsiednich nieruchomości, a nadto pismo Urzędu Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 roku (sygn. [...]), z którego wynika, że inspektorzy Wydziału Kształtowania Środowiska UM dokonali w sprawie własnych ustaleń, których wyniki budzą podejrzenia, iż przedmiotowy obiekt może nadal być użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem i pierwotną jego funkcją. Wobec powyższego organ odwoławczy przeprowadził na nieruchomości niezapowiedzianą kontrolę w dniu 21 czerwca 2013 roku, w trakcie której ustalił, ze w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność zawodowa, która wykracza poza dopuszczalny sposób użytkowania garażu, na co wskazywały znajdujące się w przedmiotowym obiekcie urządzenia i samochody klientów, reklama znajdująca się na bramie posesji, laweta oraz obecni na miejscu pracownicy, wskazują na prowadzenie w garażu zawodowej działalności związanej z obsługą mechaniczną pojazdów oraz sprzedażą i montażem części samochodowych (turbosprężarek). Biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego organ odwoławczy ustalił, że garaż samochodowy znajdujący się na terenie posesji przy ul. G. w K. użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem bez wymaganej zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. Organ wskazał, że z pisma Urzędu Miasta z dnia 17 października 2000 r. wynika, że przedmiotowy budynek oddano po przebudowie do użytkowania zgodnego z przeznaczeniem jako garaż. Nie została natomiast uwzględniona możliwość prowadzenia w nim zawodowej działalności gospodarczej. W ocenie organu II instancji obecny sposób użytkowania budynku zmienia w istotny sposób warunki bezpieczeństwa użytkowania, bezpieczeństwa pracy i odpowiednich warunków higieniczno-sanitarnych, a także ochrony przed hałasem. Liczne skargi mieszkańców nieruchomości sąsiednich wskazują również na nieuwzględnienie przez użytkującego garaż uzasadnionych interesów osób trzecich, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. Mając na uwadze wskazane okoliczności organ odwoławczy uznał, że organ I instancji nie dokonał wyczerpujących ustaleń dotyczących zmiany sposobu użytkowania garażu będącego przedmiotem postępowania. Niezasadnym było bowiem wydanie decyzji umarzającej postępowanie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w przedmiotowym garażu nastąpiła zmiana sposobu użytkowania bez wymaganej prawem zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W przypadku zaistnienia takiej okoliczności Prawo budowlane przewiduje stosowny tryb, który powinien być w sprawie wdrożony. Procedury stosowane w tym zakresie określa art. 71a p.b, który przewiduje przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego i naliczenie opłaty legalizacyjnej – w przypadku stwierdzenia możliwości dokonania takiej legalizacji, niewykonanie zaś nałożonych przez organ obowiązków grozi nakazem przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania. Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył pełnomocnik R. R., współwłaścicielki nieruchomości przy ul. G.. Decyzję tę zaskarżył w całości stawiając zarzut sprzeczności dokonanych ustaleń z zebranym i przyjętym materiałem dowodowym, a przez to naruszenie przepisów prawa. Stawiając powyższy zarzut pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Skarżący podniósł, że organ odwoławczy w sposób niewnikliwy zapoznał się z całokształtem akt sprawy oraz szczegółowymi wyjaśnieniami dotyczącymi okoliczności, które pozwoliły Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego na podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. W dalszej części uzasadnienia skarżący obszernie zacytował fragmenty uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, podkreślając jego trafność oraz omówił postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ I instancji, wskazując na jego zupełność. Podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] wyczerpująco ustalił stan faktyczny sprawy, a ustalenia te przez organ odwoławczy potraktowane zostały wybiórczo, a nadto zostały częściowo pominięte bądź przedstawione w innym kontekście, co skutkowało błędnymi ustaleniami poczynionymi w postępowaniu drugoinstancyjnym. W konkluzji skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie i ustalonym stanie faktycznym, przesłanki związane ze zmianą sposobu użytkowania w budynku garażu nie zostały spełnione, co zostało potwierdzone zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym , w tym licznymi rutynowymi, niezapowiedzianymi kontrolami w terenie. Tym samym brak było podstaw do wydania innego rozstrzygnięcia, jak tylko decyzji umarzającej w całości postępowanie administracyjne. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenia. Podtrzymał jednocześnie stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji podkreślając, że w wyniku postępowania dowodowego ujawniono, że w przedmiotowym garażu prowadzona jest działalność zawodowa, która wykracza poza dopuszczalny sposób użytkowania garażu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej, m.in. poprzez badanie legalności decyzji administracyjnych i stosują w tym zakresie środki określone w ustawie. W ramach swych uprawnień sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 134 p.p.s.a. nie jest przy tym związany granicami skargi. Skarga R. R. jako bezzasadna podlegała oddaleniu w oparciu o art. 151 p.p.s.a.. Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 sierpnia 2013 roku, którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jako organ I instancji. Nie ma racji skarżący wskazując na zupełność i wyczerpujący charakter postępowania dowodowego przeprowadzonego przez organ I instancji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dysponował wszak fotografiami dołączonymi do pism kierowanych przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości (choćby do pisma z dnia 3 sierpnia 2012 r.), które to fotografie dokumentowały fakt dalszego prowadzenia warsztatu samochodowego po dniu 18 czerwca 2012 roku. Dysponował również pismem Urzędu Miasta z dnia 30 sierpnia 2012 roku, z którego wynikały podejrzenia, iż garaż przy ul. G. może nadal być użytkowany niezgodnie z przeznaczeniem i pierwotną jego funkcją. Dysponował nadto oświadczeniami mieszkańców pobliskich nieruchomości, którzy twierdzili, że działalność warsztatu samochodowego trwa nadal. Wskazany materiał dowodowy pozostawał w oczywistej sprzeczności z materiałem, na którym oparł się organ I instancji, w szczególności wynikami kontroli na przedmiotowej nieruchomości oraz oświadczeniami J. R. i T. N.. Do wskazanego powyżej materiału dowodowego organ w żaden sposób się nie odniósł, a tym samym nie dokonał wyczerpujących ustaleń w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania garażu i ewentualnego zaprzestania prowadzenia takiej działalności, co trafnie wykazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Słusznie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał na tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 października 2010 r., sygn. II SA/Op 325/10, w którym Sąd ten stwierdził, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia normatywnego zmiany sposobu użytkowania. W treści art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. określił przykładowe i najczęściej występujące w praktyce przypadki, przy czym ten swoisty wykaz poprzedził zwrotem rozumie się w szczególności. Zapis ten powoduje z jednej strony możliwość korzystania przez organ administracji ze swobody decyzyjnej w zakresie oceny zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, ale z drugiej wymaga starannego uzasadnienia podjętej decyzji (LEX nr 754154). Organ I instancji nie sprostał tym wymaganiom. Zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności, związanej z jego użytkowaniem, wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego użytkowania (Wyrok NSA z dnia 10 lutego 2011 r., sygn. II OSK 327/10, LEX nr 1071265). Ustaleń tych w decyzji organu I instancji zabrakło. Ograniczył się on bowiem do wykazania, że przywrócona została pierwotna funkcja budynku garażowego przy ul. G. w K., pomijając przy tym dowody, które wskazywały, że działalność warsztatu samochodowego w przedmiotowym garażu trwa nadal. Brak prawidłowego rozpoznania dowodów przeciwnych doprowadził organ I instancji do podjęcia niesłusznej decyzji o umorzeniu postepowania. W tym miejscu wskazać należy na treść wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 628/10, w którym czytamy: Umorzenie postępowania w sprawie, w której przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej (...), która doprowadziłoby do "faktycznego zalegalizowania" takiego stanu rzeczy, bez przeprowadzenia wymaganego przepisami p.b. postępowania, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, choćby ze względu na dobro mieszkańców okolicznych budynków (LEX nr 1081813). Z taką sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji uznając, że przywrócona została pierwotna funkcja budynku garażowego i ignorując głosy mieszkańców okolicznych nieruchomości de facto zalegalizował zmianę sposobu użytkowania tego budynku bez przeprowadzenia w tym kierunku stosownego postępowania, czego uczynić nie mógł. Tym samym stwierdzić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji z dnia 20 sierpnia 2013 roku, wykazujące braki postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] i nakazującej ponowne rozpoznanie sprawy oraz rozważenie możliwości zastosowania w sprawie art. 71a p.b. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę R. R..