II SA/Kr 1406/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej na uchwałę Rady Gminy Zawoja z dnia 29 listopada 2001 r. nr XLIV/251/2001 w przedmiocie jednorazowych opłat za przyłączenie do wodociągów mienia komunalnego w roku 2002 stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w Zawoi podjęła w dniu 29 listopada 2001r. uchwałę Nr XLIV/251/1001, na mocy której ustalono jednorazową opłatę za zezwolenie na przyłączenie do wodociągów mienia komunalnego w roku 2002. Wydano ją na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r., Nr 3, poz. 74 z późn. zm.). W § 1 tej uchwały ustalono stawkę jednorazowej opłaty za przyłączenie do linii wodociągów mienia komunalnego budynków indywidualnych i budynków, w których prowadzona jest działalność usługowa w kwocie 3.000 zł. Pismem z dnia 26 lipca 2011r., które wpłynęło do Rady Gminy Zawoja w dniu 1 sierpnia 2011r. powyższą uchwałę zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Rejonowy w Suchej Beskidzkiej, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że powołane przez Radę Gminy w Zawoja w zaskarżonej uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy do nałożenia w drodze uchwały rady gminy obowiązku do ponoszenia opłat za podłączenie do wodociągów mienia komunalnego. W ocenie Prokuratora zaskarżona uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności oraz stanowi podstawę do obliczenia i ustalenia wysokości opłaty stałej jednorazowej za przyłączenie jednego gospodarstwa do wodociągów mienia komunalnego. Dodano także, iż żaden przepis w polskim systemie prawa nie daje gminie uprawnień do ogólnego wprowadzania opłat w drodze regulacji powszechnie obowiązujących. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono, że błędnym jest przypisanie opłacie przyłączeniowej przymusowego charakteru i zaliczenie jej do kategorii danin publicznych. Dalej wskazano, że realizacja obowiązku uiszczenia opłaty przyłączeniowej nie została zagwarantowana środkami przymusu państwowego oraz uznano za nietrafny pogląd, że kwestionowana uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego i to właśnie z powodu, że przepisy powołane jako jej podstawa nie dają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego. Następnie rada Gminy Zawoja stwierdziła, że stanowienie aktów prawa miejscowego może nastąpić wyłącznie na podstawie szczegółowego upoważnienia ustawowego. Zaznaczono również, że skoro zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego to nie można stwierdzić jej nieważności po upływie jednego roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga została złożona przez Prokuratora, co oznacza, że nie musiała być poprzedzona wyczerpaniem środków zaskarżenia (art. 52 § 1 P.p.s.a.), jej wniesienie nie było też ograniczone żadnym terminem, gdyż skarga dotyczy aktu prawa miejscowego (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Zasadniczą kwestią, którą należało rozważyć w niniejszej sprawie było pytanie, czy zakwestionowana przez Prokuratora Rejonowego w Suchej Beskidzkiej uchwała Rady Gminy w Zawoi z dnia 29 listopada 2001r., nr XLIV/251/2001 jest aktem prawa miejscowego. W ocenie Sądu nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że ani w dacie wydania tej uchwały ani obecnie organy gmin nie mają kompetencji do wydawania aktów prawa miejscowego (aktów powszechnie obowiązujących) w sprawie opłat za przyłączenie do sieci wodociągowej, należącej do mienia komunalnego. Podstawy takiej nie ma zarówno w ustawie o samorządzie gminnym ani w ustawach szczegółowych. Wskazać należy, że kompetencje gminy w zakresie stanowienia prawa miejscowego określone zostały w rozdziale 4 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. nr 13, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z dyspozycją art. 40 w/w ustawy gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego jedynie na podstawie upoważnienia ustawowego. Znajduje to również potwierdzenie w konstytucyjnej zasadzie wyrażonej w art. 94 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu analiza zaskarżonej uchwały wykazała, że skarżący Prokurator słusznie zakwalifikował ją jako akt prawa miejscowego, ponieważ zawarta w niej treść bezsprzecznie świadczy o jej powszechnym obowiązywaniu. Rada Gminy w Zawoi przedmiotową uchwałą ustaliła bowiem stawkę jednorazowej opłaty za zezwolenie na przyłączenie do linii wodociągów mienia komunalnego budynków indywidualnych i budynków, w których prowadzona jest działalność usługowa (§ 1). Zaadresowanie uchwały Rady Gminy w Zawoi z dnia 29 listopada 2001r. do wszystkich właścicieli budynków na terenie gminy i nałożenie na tych właścicieli jednolitego obowiązku, bez realizacji którego przyłączenie się do wodociągu nie jest możliwe, przesądza o przynależności w/w uchwały do kategorii źródeł prawa. Skład orzekający zwraca uwagę również na fakt, że skoro zaskarżona uchwała wykracza poza prawotwórcze kompetencje Rady Gminy Zawoi – o czym można przeczytać w odpowiedzi na skargę na stronie 2 - to wydany akt prawa miejscowego – w tym przypadku uchwała z dnia 29 listopada 2001r. – jest pozbawiony podstawy prawnej, a nie jak błędnie twierdzi Rady Gminy w Zawoi, że uchwała ta nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującym. W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd uznał, że zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego wydana została bez podstawy prawnej. W związku z tym należało uznać, że uchwała Rady Gminy w Zawoi z dnia 29 listopada 2001r., nr XLIV/251/2001 mocą której ustalono jednorazową opłatę za zezwolenie na przyłączenie do wodociągów mienia komunalnego w roku 2002 jest sprzeczna z treścią art. 91 ust. 1 zd. 1 z art. 94 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), co wypełnia przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.