II SA/Kr 1407/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi L. M. na postanowienie nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 9 lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niezasadne zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego skargę oddala. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 22 lipca 2011 r. [.....] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 243, poz. 1623 z 2010 r.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [.....] – ziemskiego w K. nakazał L.M. wykonanie rozbiórki części rekreacyjnej z basenem, o którą został rozbudowany hotel zlokalizowany na działce nr [.....] w S. , gm. J. – P. w częściach wskazanych na dołączonym do decyzji załączniku. Decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , z uwagi na wadę graficznego załącznika, uchylił ww. decyzję w całości i nakazał L.M. jako właścicielce działki nr [.....] w S. gm. J. – P. rozbiórkę części rekreacyjnej (z basenem i pomieszczeniami przynależnymi) budynku hotelu, o którą został rozbudowany przedmiotowy budynek w częściach wskazanych w (nowym) załączniku do decyzji MWINB. Postanowieniem z dnia 7 maja 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 472/12) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie umorzył postępowanie wszczęte skargą L.M. na decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 stycznia 2012 r. – na skutek cofnięcia skargi. W dniu 16 listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [.....] -ziemskiego w K. wystawił tytuł wskazując jako podstawę prawną obowiązku decyzję [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 stycznia 2012 r. Tytuł został doręczony L.M. w dniu 28 listopada 2012 r. W dniu 4 grudnia 2012 r. skarżąca wniosła zrzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Po sprecyzowaniu treści pisma wyjaśniła, że podstawę zarzutów stanowi art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oraz art. 33 pkt 1 ww ustawy tj. "wykonanie albo umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku". Postanowieniem z dnia 4 lutego 2013 r. (....) na podstawie art. 34§1 i 5, 17§1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [.....] – ziemskiego w K. uznał zarzuty L.M. w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego za niezasadne. Postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2013 r. (......) na podstawie art. 138 §2 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 oraz art. 23 §1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [.....] – ziemskiego w K. Wskazał, że organ I instancji nienależycie odniósł się do zgłoszonego przez zobowiązaną zarzutu niewykonalności, nie zbadał czy obowiązek obiektywnie nadaje się do wykonania. Tymczasem L.M. wskazała na okoliczności, które jej zdaniem czynią egzekwowany obowiązek niewykonalnym. Dodał, że uzasadnienie skarżonego postanowienia w części dotyczącej zarzutu niewykonalności obowiązku koncentruje się na wymagalności egzekwowanego obowiązku, którą błędnie utożsamiono z jego wykonalnością. Nadto w nagłówku postanowienia, jako podstawę prawną wadliwie wskazano art. 34 §1 upea, tj. przepis który obliguje wierzyciela do zajęcia stanowiska w zakresie zarzutów wtedy, gdy organem egzekucyjnym jest podmiot inny niż wierzyciel, a taka sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Postanowieniem z dnia 3 czerwca 2013 r. (.....) na podstawie art. 34 § 4, 17 §1 w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [.....] – ziemskiego w K. uznał za niezasadne zrzuty zgłoszone przez L.M. . Organ orzekający podał co następuje: W sprawie żadna z okoliczności, o których mowa w przepisie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zachodzi. Obowiązek nie został umorzony, nie przedawnił się, nie wygasł oraz istnieje. W zakresie podstawy zarzutu, o której mowa w art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd zgodnie z którym "niewykonalność obowiązku w rozumieniu przepisu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. musi mieć charakter obiektywny i wynikać z przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Utrudnienia techniczne czy ekonomiczne w wykonaniu obowiązku nie uzasadniają przyjęcia, że jest on niewykonalny" (por. II OSK 1602/10). Nadto "przesłanką uznania decyzji za niewykonalną w rozumieniu art. 33 pkt 5 u.p.e.a. nie mogą być trudności w wyegzekwowaniu decyzji wiążące się z niezadowoleniem adresatów decyzji lub innych osób zainteresowanych utrzymaniem dotychczasowego stanu rzeczy albo uwarunkowane względami ekonomicznymi i finansowymi." (II SA/Gd 643/10). Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Okoliczności te nie zachodzą w przedmiotowej sprawie. Roboty rozbiórkowe należy bowiem prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane, która w ramach posiadanej wiedzy, kompetencji oraz odpowiedzialności zawodowej winna wskazać sposób przeprowadzenia robót rozbiórkowych w sposób nie stanowiący zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa. Na powyższe postanowienie L.M. złożyła zażalenie do [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Podniosła, że organ I instancji w nieprawidłowy sposób odniósł się do zarzutu, iż tytuł wykonawczy opiera się na decyzji z dnia 24 stycznia 2012 r., która "została uchylona decyzją [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 marca 2012 r.", a tym samym nie może być wykonany. Nadto z postanowienia [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 24 kwietnia 2013 r. wynika, że zasadnym było przyjęcie za podstawę zarzutu art. 33 pkt 1 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a jedynie z uwagi na brak odniesienia się przez organ I instancji do wszystkich zarzutów konieczne było przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Z powyższego wynika, że zgłoszone zarzuty były trafne, a wobec tego organ I instancji winien był umorzyć postępowanie. Wskazała również, że niewykonalność decyzji w przedmiotowej sprawie nie jest spowodowana utrudnieniami w jej wykonaniu, a obiektywną niemożliwością wykonania z uwagi na brak posiadanej wiedzy oraz technik umożliwiających wykonanie rozbiórki bez wywołania katastrofy budowlanej oraz narażenia ludzi na bezpośrednie niebezpieczeństwo utraty zdrowia i życia, jak również bez niewyobrażalnych zniszczeń w stojących w sąsiedztwie budynkach. Okoliczności te mają charakter trwały i są nieusuwalne; niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny z uwagi na brak możliwości technicznych jej prawidłowego wykonania, jest to okoliczność obiektywna. Wedle żalącej się organ I instancji nie przeprowadził nadto postępowania dowodowego pod kątem zgłaszanego zarzutu realnej groźby nastąpienia bezpośredniego zagrożenia życia i zdrowia okolicznych mieszkańców oraz katastrofy budowlanej. Postanowieniem z dnia 9 lipca 2013 r. (.....) na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa w zw. z art. 18 oraz art. 23 §1 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w K. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podał co następuje: Opierając zarzut na którejś z przesłanek zawartych w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zobowiązany określa w czym upatruje wadliwość postępowania egzekucyjnego, a tym samym wyznacza "granice" w jakich organ egzekucyjny orzeka w sprawie zarzutów. Organ nie ma obowiązku z urzędu badać, czy w sprawie wystąpiły podstawy do sformułowania innych zarzutów niż zarzuty zgłoszone przez zobowiązanego. Istotne zatem jest, aby organ egzekucyjny ustalił, jakie zarzuty w swoim podaniu zgłasza zobowiązany. W przedmiotowej sprawie organ egzekucyjny prawidłowo uczynił przedmiotem rozpoznania zarzuty oparte na podstawach określonych w art. 33 pkt 1 upea (wykonanie albo umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku) oraz w art. 33 pkt 5 upea (niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym). Powyższe uczynił po sprecyzowaniu przez zobowiązaną zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r. Słusznie również przyjął, że zarzuty te nie znajdują uzasadnienia. Zarzut oparty na przepisie art. 33 pkt 1 upea dotyczy bowiem sytuacji, gdy egzekwowany obowiązek nie istnieje w chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego z powodu jego wykonania. Wykonanie obowiązku oznacza jego wykonanie w całości, polega na jego zaspokojeniu w taki sposób, że zobowiązanie wygasa (por.I SA/Wr 965/99). Obowiązek nałożony na zobowiązaną decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. polega na rozbiórce części rekreacyjnej (z basenem i pomieszczeniami przynależnymi) budynku hotelu, o którą został rozbudowany przedmiotowy budynek hotelu w częściach wskazanych na dołączonym do decyzji załączniku. Zatem tylko realizacja powyższego obowiązku w całości, przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego w przedmiotowej sprawie pozwoliłaby na stwierdzenie zasadności zarzutu wykonania egzekwowanego obowiązku. W chwili wszczęcia postępowania egzekucyjnego ww. obowiązek pozostawał niewykonany. Co do zarzutu nieistnienia obowiązku, wskazać należy, że dotyczy on sytuacji, w której obowiązku w ogóle nie ma. Sytuacja taka będzie mieć miejsce np. gdy nie istnieje akt prawny nakładający na zobowiązanego egzekwowany obowiązek, a więc gdy brak jest podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku. Decyzja z dnia 24 stycznia 2012 r. z której wynika egzekwowany obowiązek, pozostaje natomiast w obrocie prawnym co czyni niezasadnym zarówno w/w zarzut nieistnienia obowiązku, jak i zarzut umorzenia obowiązku w całości lub w części oraz zarzut wygaśnięcia obowiązku. Instytucja przedawnienia nie ma co do zasady zastosowania do obowiązków o charakterze niepieniężnym, a wyjątek od tej reguły musi wynikać wyraźnie z przepisu prawa. Przepisy ustawy Prawo budowlane, na podstawie której orzekane są nakazy rozbiórki, nie przewidują takiego wyjątku, a zatem zarzut przedawnienia obowiązku, o którym mowa w art. 33 pkt 1 upea, jest bezzasadny w przedmiotowym postępowaniu egzekucyjnym. Z kolei niewykonalność obowiązku, o jakiej mowa w przepisie art. 33 pkt 5 upea oznacza, iż istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Adresat obowiązku musi być trwale pozbawiony możliwości jego wykonania. Niewykonalność ta jest spowodowana przyczynami o charakterze obiektywnym. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki; bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia (por. II OSK 509/05). O niewykonalności obowiązku nałożonego decyzją ostateczną można mówić, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. II SA/Lu 389/09, II OSK 1365/07). Posadowienie podlegającej rozbiórce części budynku hotelu w kolizji z gazociągiem DN 350, również w ocenie organu odwoławczego nie stanowi przesłanki niewykonalności egzekwowanego obowiązku, a jedynie techniczne utrudnienie, które wbrew subiektywnemu odczuciu zobowiązanej jest usuwalne poprzez zapewnienie fachowego nadzoru nad przeprowadzeniem robót rozbiórkowych. Nadto, zgodnie z decyzją z dnia 24 stycznia 2012 r. to właśnie usytuowanie rozbudowanej części hotelu w kolizji z gazociągiem DN 350, a więc niezgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 30 lipca 2001 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe wykluczyło możliwość legalizacji w/w części obiektu, stając się podstawą wydania egzekwowanego w przedmiotowej sprawie nakazu rozbiórki. Wbrew wyrażonej w zażaleniu ocenie skarżącej organ odwoławczy, uchylając poprzednio wydane przez organ I instancji postanowienie, nie odniósł się merytorycznie do zgłoszonych przez zobowiązaną zarzutów tj. nie uznał ich za zasadne, pozostawiając organowi egzekucyjnemu kwestię dokonania tej oceny w ramach ponownie prowadzonego postępowania w sprawie zarzutów. Rozstrzygnięcie organu egzekucyjnego, po ponownym rozpatrzeniu sprawy zawiera wymagane przepisem art. 107 § 3 kpa (stosowanego na zasadzie art. 18 upea również w postępowaniu egzekucyjnym) uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ odwoławczy podziela również przywołany w skarżonym postanowieniu pogląd orzecznictwa sądów administracyjnych, iż ciężar udowodnienia, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny spoczywa na zobowiązanym zgłaszającym zarzut niewykonalności. Zobowiązana nie wykazała, że w sprawie zachodzi niewykonalność egzekwowanego obowiązku. Powołując się na art. 156 § 1 pkt 6 kpa w kontekście wykonania egzekwowanego obowiązku, żaląca się w istocie kwestionuje prawidłowość decyzji z dnia 24 stycznia 2012 r., z której egzekwowany obowiązek wynika. Zgodnie z art. 29 § 1 ww. ustawy organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Weryfikacja takiej decyzji nie jest możliwa w postępowaniu egzekucyjnym, a ewentualnie w administracyjnych trybach nadzwyczajnych wzruszania decyzji, jak stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156-159 kpa) czy wznowienie postępowania (art. 145-152 kpa). Na powyższe rozstrzygnięcie L.M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zaskarżając je w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji w całości, względnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka nieistnienia podstawy prawnej egzekwowanego obowiązku; naruszenie art. 33 pkt 5 ustawy prawo o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez przyjęcie, że posadowienie podlegającej rozbiórce części budynku hotelu w kolizji z gazociągiem nie stanowi przesłanki niewykonalności egzekwowanego obowiązku; art. 7 w zw. z art. 77§1 i 107 § 3 kpa. Podniosła skarżąca, że [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego błędnie przyjął, iż podstawa prawna egzekwowanego obowiązku istnieje, a wobec tego zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracyjnym jest niezasadny. Wedle skarżącej "decyzja [.....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 marca 2012 r. (...) została uchylona, gdyż w/w organ z urzędu wstrzymał wykonanie własnej decyzji z dnia 24 stycznia 2012 r.". Wskazała nadto, że zarówno organ l jak i II instancji nie uwzględnił istotnych okoliczności sprawy polegających na położeniu budynku hotelu w kolizji z gazociągiem DN350 i twierdząc, iż nie są to okoliczności powodujące niewykonalności egzekwowanego obowiązku. Organ w sposób dowolny ocenił, że dokonanie rozbiórki części rekreacyjnej hotelu jest możliwe pod warunkiem zapewnienia fachowego nadzoru nad przeprowadzaniem robót rozbiórkowych. Powyższe założenie zmniejsza ryzyko zaistnienia katastrofy, ale nie niweluje go całkowicie. Powyższe okoliczności wskazują, iż nałożony obowiązek jest niewykonalny. Przyjąć bowiem należy, iż obowiązek rozbiórki nie powinien być wykonany, jeśli istnieje choćby minimalne ryzyko, że rozbiórka ta zakończy się katastrofą. Dodała, że w zaskarżonym postanowieniu organ odwoławczy w sposób ogólny dokonał objaśnień podstaw zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W opinii skarżącej pominięty został aspekt indywidualny przedmiotowej sprawy, a istotne okoliczności stanu faktycznego nie zostały uwzględnione. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stanowi ona w istocie powielenie treści zażalenia na postanowienie PINB z dnia 3 czerwca 2013 r. , które to zażalenie zostało prawidłowo rozpatrzone przez organ odwoławczy. Sąd podziela wszystkie poglądy wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a ich powtarzanie uznaje za zbędne. Wbrew zarzutom skarżącej [.....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do wszystkich zarzutów zażalenia i prawidłowo stwierdził, że zgłoszone przez L.M. zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym uwzględnione być nie mogą. Z całą pewnością w sprawie nie zachodzi żadna z sytuacji wymienionych w art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (upea). Tytuł wykonawczy został sporządzony na podstawie istniejącej i ostatecznej decyzji, a obowiązek w niej orzeczony nie został uchylony, nie przedawnił się i nie wygasł. Prawdą jest, że postanowieniem z dnia 26 marca 2012 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , w związku z wniesioną przez L.M. skargą na decyzję z dnia 24 stycznia 2012 r., wstrzymał wykonanie swej decyzji. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 61 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ppsa) i jako takie miało charakter tymczasowy. Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 w/w ustawy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności (bez względu na to, czy postanowienie o wstrzymaniu wydał organ administracji czy Sąd) upada w razie wydania przez Sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 7 maja (II SA/Kr 472/12) postanowienie o umorzeniu postępowania było właśnie orzeczeniem kończącym postępowanie w sprawie ze skargi L.M. na decyzję WINB z dnia 24 stycznia 2012 r. Wbrew przekonaniu skarżącej postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia 24 stycznia 2012 r, nie doprowadziło do "uchylenia" nałożonego obowiązku rozbiórki, a jedynie oznaczało tymczasowe odstąpienie od stosowania przymusu w celu jego wykonania. W rozpoznawanej obecnie sprawie bez znaczenia przy tym pozostaje to, z jakiej przyczyny doszło do umorzenia postępowania sądowego wszczętego skargą L.M. Rację mają też organy twierdząc, że wskazywane przez skarżącą okoliczności nie przesądzają o niewykonalności obowiązku. Przywołane przez organy orzeczenia sądów administracyjnych bez przeszkód odnieść można do stanu rozpatrywanej sprawy. W stanie tym zaś w kompetencjach i możliwościach organu egzekucyjnego, będącego zarazem autorem wykonywanej obecnie decyzji mieściła się ocena możliwości wykonania rozbiórki. Prawidłowo przyjęto i pogląd ten uzasadniono, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia niewykonalności rozbiórki. Rzeczywiście bowiem trudności techniczne, których pokonanie wymaga nawet znacznych nakładów pracy i kosztów, nie są równoznaczne z niewykonalnością decyzji. Podobnie rzecz ma się z ewentualnymi zagrożeniami, które mogą być związane z robotami rozbiórkowymi, ich wyeliminowanie nie jest bowiem niemożliwe. Ostatecznie stwierdzić należy, że skarga L.M. nie zawiera uzasadnionych podstaw, a w sprawie brak jest uchybień mogących powodować uchylenie zaskarżonego aktu z innych powodów. Dlatego na podstawie art. 151 ppsa skargę należało oddalić.