II SA/Kr 1407/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sebastian Pietrzyk Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z dnia 1 sierpnia 2024 r., znak: WI-VI.7821.1.3.2024.HD w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. II SA/Kr 1407/24 UZASADNIENIE Starosta Wielicki postanowieniem z 4 stycznia 2024 r., znak: AB.6740.1.14.2023, wydanym m.in. na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 162), nadał na wniosek Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka – decyzji własnej nr 2125.2023 z 29 grudnia 2023 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi publicznej kategorii gminnej, klasy lokalnej oznaczonej w MPZP 22 KDL wraz z budową infrastruktury drogowej (kanalizacji opadowej wraz z wylotem, oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego) oraz rozbudowa ul[...] wraz z budową infrastruktury drogowej (kanalizacji opadowej, oświetlenia ulicznego, kanału technologicznego) i przebudową kolidującego uzbrojenia (sieci: elektrycznych, teletechnicznych) w rejonie ul[...] w W." – rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przytoczył uzasadnienie wniosku: "Powstający układ komunikacyjny zdecydowanie poprawi warunki ruchu drogowego i jego bezpieczeństwo. Tylko szybkie zakończenie stosownych procedur administracyjnych umożliwi terminową realizację inwestycji. W wyniku realizacji inwestycji nastąpi poprawa warunków ruchu pojazdów, poprawa płynności ruchu oraz uporządkowanie go, a także poprawa bezpieczeństwa użytkowników ruchu, w tym rowerzystów i pieszych. Bezspornym jest, że w przedmiotowej sprawie nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest interesem społecznym [...] "uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy" [...] to poprawa jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników dróg [...]". Następnie organ pierwszej instancji – w świetle wyroku NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 93/14 – stwierdził, że argumenty dotyczące poprawy warunków ruchu pojazdów, poprawy płynności ruchu oraz uporządkowania go, a także poprawa bezpieczeństwa użytkowników ruchu, w tym rowerzystów i pieszych, związane są ze zwiększeniem bezpieczeństwa użytkowników drogi i wystarczają do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 1 sierpnia 2024 r., znak: WI-VI.7821.1.3.2024.HD, wydanym po rozpatrzeniu zażalenia K. S., utrzymał postanowienie organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył treść pisma inwestora: "W orzecznictwie sadowo-administracyjnym przyjmuje się, że poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, usprawnienie transportu drogowego, jak i planowane terminy realizacji inwestycji czy też finansowanie inwestycji, uzasadniają nadanie [...] rygoru natychmiastowej wykonalności [...] literalna wykładnia [...] art. 17 ust. 1 wskazuje przede wszystkim, że nadanie rygoru [...] jest obligatoryjne, jeżeli tylko właściwy zarządca drogi złoży wniosek uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Brak określenia w tym przepisie rodzaju i natężenia tego interesu wskazuje, że chodzi tu o jakikolwiek interes społeczny lub gospodarczy, co odróżnia art. 17 ust. 1 [...] od regulacji [...] art. 108 K p a. [...]. W interesie gospodarczym dla Inwestora w oparciu o umowę z Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka jest pozyskanie decyzji i wydatkowanie środków finansowych na modernizację miejskiej infrastruktury, którą jest budowa drogi publicznej oznaczonej w MPZP 22KDL oraz rozbudowa ul[...]. W interesie społecznym leży znaczna poprawa bezpieczeństwa i warunków ruchu na rozbudowywanej ul[...]. Projektowane nowe skrzyżowanie typu rondo oraz ciągi piesze będą przeznaczone do potrzeb przeprowadzenia ruchu pieszego oraz wykorzystywane przez okolicznych mieszkańców jako drogi prowadzące do zabudowy mieszkaniowej jedno oraz wielorodzinnej, co wpłynie na poprawę płynności i bezpieczeństwa ruchu, poprawę ruchu i uatrakcyjnienie przedmiotowych terenów [...]". Następnie organ odwoławczy stwierdził, że ustawa nie wprowadza kryteriów oceny interesu, więc warunkiem legalności nadania rygoru NW jest wskazanie okoliczności, które uprawdopodabniają istnienie interesu społecznego lub gospodarczego. W przypadku drogi publicznej już sam przedmiot postępowania wskazuje, że jest nierozerwalnie związany z interesem społecznym. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności jest zgodne z celem ustawodawcy, jakim jest skrócenie, uproszczenie i przyspieszenie realizacji inwestycji drogowych. Realizacja inwestycji stanowi ważny interes społeczny, bo budowana droga jest inwestycją celu publicznego. Nie bez znaczenia jest też to, iż inwestor pozyskał środki finansowe na realizację inwestycji (interes gospodarczy inwestora). To nieprawda, że inwestycja nie wpłynie na poprawę ruchu drogowego, ponieważ budowane i rozbudowywane obiekty, tj.: jezdnia drogi, rondo, chodniki, wpłyną na poprawę przepustowości i bezpieczeństwa na istniejących, rozbudowywanych i budowanych drogach. Budowana droga gminna połączy rozbudowywaną ul[...] z istniejącymi drogami publicznymi. Wybudowanie drogi, która ma połączenie z ul[...] i z istniejącym rondem położonym w pobliżu drogi krajowej nr [...], wpłynie na lepszą organizację ruchu na drogach w rejonie inwestycji oraz zapewni wielu nieruchomościom dostęp do drogi publicznej. W postępowaniu w sprawie ZRID interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad interesem strony, bo inwestycja ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności. Forma rozstrzygnięcia (postanowienie zamiast decyzji) wynika z art. 11c ustawy, który odsyła do art. 108 § 2 zdanie drugie k.p.a. W skardze na powyższe postanowienie K. S. wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając naruszenie: 1) art. 17 ust. 1 i 3 ustawy przez nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności w formie postanowienia zamiast decyzji; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 3 k.p.a. przez rozstrzygnięcie w oparciu wyłącznie o treść wniosku inwestora, podczas gdy okoliczności sprawy, a w szczególności istniejący na terenie inwestycji układ drogowy, nie potwierdzają okoliczności stanowiących podstawę wniosku; 3) art. 17 ust. 1 ustawy w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez wadliwe przyjęcie, że istnieje uzasadniony interes społeczny w nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy nadanie takiego rygoru nie jest niezbędne i proporcjonalne w zakresie naruszenia prawa własności strony, a ani inwestor, ani organy nie wykazały okoliczności uzasadniających konieczność natychmiastowego wykonania ZRID. W uzasadnieniu skargi wskazał, że inwestycja wchodzi w zakres należącej do niego i jego żony działki [...] (podzielonej ZRID na działki [...] i [...]) w ten sposób, że wydziela z niej fragment oznaczony numerem [...] i sytuuje wjazd na nią przy granicy z sąsiednią działką [...]. Zdaniem skarżącego argumentacja organów jest tak ogólnikowa i gołosłowna, że mogłaby odnosić się do każdej inwestycji. Organy nie wykazały, że natychmiastowa realizacja inwestycji faktycznie zwiększy bezpieczeństwo i płynność ruchu drogowego. Jakkolwiek można zgodzić się z tym, że inwestycja wprowadzi pewne udogodnienia, to jednak nie wykazano, że ich wprowadzenie uzasadnia nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności. Wykładnia zaproponowana przez organy sprowadza się do automatycznego uwzględniania wniosku inwestora, o ile ten tylko powołuje się na okoliczność ze sfery społecznej lub gospodarczej, a tymczasem w przepisie jest przecież mowa o interesie społecznym lub gospodarczym "uzasadnionym", tj. takim, który w konkretnych okolicznościach jest na tyle ważny, że uzasadnia odstąpienie od zasady wykonania tylko decyzji ostatecznych. Powołanie się na poprawienie płynności ruchu wymaga więc wykazania nadzwyczajnych utrudnień w ruchu na danym odcinku. Argument z bezpieczeństwa wymaga wykazania, że dany odcinek jest niebezpieczny. Z kolei argumentowi gospodarczemu musi towarzyszyć wykazanie zagrożenia utraty dofinansowania. W ocenie skarżącego rozstrzygnięcie organów nie przechodzi tzw. testu proporcjonalności, bo nie jest niezbędne dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązane i pozostaje w dysproporcji do ciężarów nakładanych na obywatela. Wszak funkcjonuje już układ drogowy, który został zaprojektowany tak, aby był przepustowy i bezpieczny (nikt nie próbował nawet wykazać, że jest inaczej), a samo pozbawienie obywatela własności przed ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy nie ma żadnego dodatkowego uzasadnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Rozpoczynając, wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z punktu widzenia powyższego stwierdzić należy, że skarga okazała się być bezzasadna. Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2024.311 t.j., dalej "ustawa ZRID"): 1. Wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych nadają decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi, uzasadniony interesem społecznym lub gospodarczym. Pierwszy zarzut skargi dotyczy formy rozstrzygnięcia przez organ; mianowicie że zostało w tej kwestii wydane postanowienie. Zarzut ten jest bezzasadny. Rygor natychmiastowej wykonalności można bowiem nadać decyzji ZRID dwojako: albo umieścić go w samej decyzji, albo w odrębnym postanowieniu, na które służy zażalenie ( tak Sagan Beata, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz do art. 17, publ. Lex/el. oraz Antoniak Patrycja i in., Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz do art. 17, publ. Lex/el). Wobec powyższego należy stwierdzić, że wskazana forma postanowienia jest jak najbardziej poprawna. Drugi zarzut dotyczył okoliczności, że organ nadał rygor wyłącznie w oparciu o treść wniosku inwestora. Tutaj należy odwołać się do treści art. 17 ust. 1 ustawy ZRID, który dokładnie mówi o tym, że właściwe organy nadają rygor natychmiastowej wykonalności na wniosek właściwego zarządcy drogi. Skoro tak, to nie budzi wątpliwości, że mają one na uwadze w zasadzie jedynie treść wniosku. Ocena, czy w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy ZRID, pozostawiona została organowi rozpoznającemu sprawę. Ustawodawca nie ustanowił przy tym żadnych szczególnych kryteriów do takiej oceny ( tak wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 września 2019 r. II SA/Kr 427/19 LEX nr 2729986). Co więcej, przy ocenie zaistnienia przesłanki zawartej w art. 17 ust. 1 ustawy ZRID wystarczające jest samo wskazanie faktów pozwalających na przyjęcie, iż interes występuje. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do poddania uzasadnienia wniosku o nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji szczegółowemu badaniu, mającemu na celu wykazanie, że tenże rygor w sposób niewątpliwy doprowadzi do założonego przez inwestora stanu rzeczy ( por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 8 sierpnia 2018 r. II SA/Bd 78/18 LEX nr 2569233). Tak więc organ analizuje wniosek inwestora i aprobując przedstawione argumenty może uznać go za zasadny. Odnosząc się do trzeciego zarzutu wskazać trzeba, że organ ma obowiązek zbadać, czy występują przesłanki nadania rygoru z art. 17 ust. 1 ustawy ZRID (interes społeczny lub gospodarczy). Skarżący zarzuca, że organ takiego badania nie przeprowadził. Trzeba wobec tego przypomnieć, że inwestor w zakresie interesu gospodarczego wskazał, że w oparciu o umowę z Burmistrzem Miasta i Gminy Wieliczka istotne jest pozyskanie decyzji i wydatkowanie środków finansowych na modernizację miejskiej infrastruktury, jaką jest budowa drogi publicznej oznaczonej w planie miejscowym jako 22KDL oraz rozbudowa ul[...]. W interesie społecznym natomiast leży znaczna poprawa bezpieczeństwa i warunków ruchu na rozbudowywanej ul[...]. Projektowane nowe skrzyżowanie typu rondo oraz ciągi piesze będą przeznaczone do potrzeb przeprowadzenia ruchu pieszego oraz wykorzystywane przez okolicznych mieszkańców jako drogi prowadzące do zabudowy mieszkaniowej jedno oraz wielorodzinnej, co wpłynie na poprawę płynności i bezpieczeństwa ruchu, poprawę ruchu i uatrakcyjnienie przedmiotowych terenów ( pismo inwestora z 11.04.2024, akta odwoł. e-paczka). W ocenie Sądu trafne jest stanowisko Wojewody akceptujące spełnienie przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy ZRID w świetle powyższych przedstawień inwestora. Mowa tutaj bowiem zarówno o interesie gospodarczym ( możliwość pozyskania środków finansowych) jak i społecznym ( bezpieczeństwo w ruchu). Nie ma podstawy zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez uznanie, że rygor natychmiastowej wykonalności powinien być wydany na każdorazowy wniosek inwestora, podczas gdy organ winien zbadać, czy w sprawie występuje uzasadniony interes społeczny lub gospodarczy w wystąpieniu z takim żądaniem. Wystarczające jest bowiem wskazanie faktów (a nie ich badanie) pozwalających na przyjęcie, iż interes taki występuje ( tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2015 r. II OSK 1785/15 LEX nr 1987062). Podane przez inwestora fakty wystarczająco uzasadniają przyjęcie podstaw do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, a inwestor nie ma obowiązku ich udowodnienia ( wykazania za pomocą dowodów). Końcowo, w związku z polemiką zawartą w uzasadnieniu skargi, a dotyczącą tych podstaw, należy zauważyć, że z punktu widzenia zastosowania art. 17 ust. 1 ustawy ZRID "nie ma znaczenia okoliczność wysuwania przez określone podmioty subiektywnych zastrzeżeń względem prawidłowości rozstrzygnięcia, racjonalności zatwierdzonych nim rozwiązań, a także szans realizacji zamierzenia inwestycyjnego w jego ostatecznym kształcie. Istotne jest w tym przypadku wyłącznie to, czy dana okoliczność może być uznana za okoliczność wskazującą na zaistnienie w danych warunkach interesu społecznego lub gospodarczego" ( tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 sierpnia 2017 r. VII SA/Wa 344/17 LEX nr 2357821). W kontrolowanej sprawie podane podstawy wniosku mieszczą się w ustawowych przesłankach, co skutkuje przyjęciem prawidłowości rozstrzygnięcia. Jak to bowiem trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2011 r. II OSK 2113/11 LEX nr 1152140: "Nie można zgodzić się z poglądem, że powoływanie się na poprawę jakości i bezpieczeństwa ruchu użytkowników drogi nie jest uzasadnionym przypadkiem, o którym mowa w art. 17 ustawy z 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż problem ten dotyczy wszystkich dróg w Polsce. Nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę drogi na podstawie ww. przepisu nie jest uzależnione od tego, czy dana okoliczność mająca uzasadniać nadanie tego rygoru występuje bardzo często, czy też rzadko. Istotne jest to, czy dana okoliczność może być uznana za okoliczność wskazującą na istnienie interesu społecznego lub gospodarczego". Jak to już wspomniano, tak właśnie jest w przedmiotowej sprawie. Mając na uwadze powyższe, skoro zarzuty skargi nie okazały się trafne, na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.