II SA/Kr 141/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2013 r. sprawy ze skargi Z.J. na decyzję nr [...] Wojewody z dnia 23 listopada 2012 r., znak: [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości I. skargę oddala; II. przyznaje od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na rzecz adwokata A.B. kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) - w tym podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: nr[...], Starosta K. , na wniosek Wodociągi i Kanalizacja K, sp. z o. o., na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), odmówił udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiących własność Z.J. w celu realizacji projektu "Zapewnienie prawidłowej gospodarki ściekowej na terenie aglomeracji K. – dorzecze [...] ". Decyzja ta była związana z decyzją o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z 3 sierpnia 2012 r., pozwalającą spółce zająć na okres sześciu miesięcy nieruchomości, oznaczone jako działki nr [...] ,[...] ,[...] (wszystkie poł. w obr.[...] jedn. ewid. K. ), aby przeprowadzić i założyć na nich urządzenia kanalizacji sanitarnej. Organ ustalił, że do wydania decyzji na podstawie art. 124, ust. 1a w/w ustawy o gospodarce nieruchomościami konieczne było spełnienie następujących przesłanek: wniosek zainteresowanego podmiotu, realizującego cel publiczny oraz zaistnienie ważnego interesu gospodarczego lub jednego z przypadków z art. 108 kpa. W razie ich zaistnienia, organ był zobowiązany do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości i nadaniu jej rygoru natychmiastowej wykonalności. Zgodnie z przytoczonym przez organ orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nadanie tego rygoru jest możliwe w sytuacji, gdy zachodzi niezbędność niezwłocznego działania, stan nagłej konieczności. Organ zauważył również, że przepis ten, jako odstępstwo od zasady wykonywania jedynie decyzji ostatecznych, nie powinien być interpretowany rozszerzająco. Analizując wniosek spółki, organ uznał, że została spełniona przesłanka realizacji celu publicznego, jakim jest przeprowadzenie i założenie urządzeń kanalizacji sanitarnej w najkrótszym czasie – w czym spółka ma również swój interes gospodarczy ze względu na dofinansowanie inwestycji ze środków Unii Europejskiej. Jednocześnie organ stwierdził, że powyższe okoliczności nie są wystarczającą podstawą do odstąpienia od wspomnianej zasady postępowania administracyjnego. Organ uznał, to na inwestorze ciąży obowiązek skonstruowania harmonogramu realizacji inwestycji w ten sposób, żeby uwzględniał on ewentualne trudności, jakie mogą pojawić się w trakcie prac. Pomimo liniowego charakteru inwestycji, według organu, czasowe wstrzymanie posadowienia urządzeń na nieruchomościach Z.J. nie zablokuje całego przedsięwzięcia. Nie zaszedł więc w tym wypadku stan nagłej konieczności, uzasadniający natychmiastowe wykonanie decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Z.J. , jak i wnioskująca spółka. Z.J. zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także podniosła naruszenie przepisów postępowania i ustawy Prawo budowlane przy wydawaniu pozwolenia na budowę przepompowni P1. Wskazała, że do wydania decyzji z 3 sierpnia 2012 r., zgodnie z art. 124, ust. 1 u.g.n., konieczna była decyzja o lokalizacji inwestycji (celu publicznego). Jej zdaniem, za decyzję ustalającą taką lokalizację (przepompowni P1) organ uznał przywołane w zaskarżonym rozstrzygnięciu pozwolenie na budowę z 4 maja 2004r. Był to błąd, ponieważ decyzja ta nie wskazywała lokalizacji przepompowni, a działka, na które obiekt jest realizowany, nie była wyodrębniona w chwili wydania pozwolenia. Jednocześnie, skarżąca zarzuciła organowi nierozważnie kwestii związanych z czasem obowiązywania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestycji liniowej, wydanej 8 maja 2003r., na podstawie której całe przedsięwzięcie miałoby być realizowane. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zaznaczyła też, że w sprawie ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości został już wszczęty proces inwestycyjny, co wyklucza wydanie decyzji na wniosek spółki. Skarżąca podniosła, że została pozbawiona możliwości podniesienia zarzutów w trakcie wcześniejszego postępowania. Według niej, w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, aktualna lokalizacja przepompowni, z którą się nie zgadza, nie została wskazana. Ponadto, pomimo tego, że jej nieruchomości znalazły się w sferze oddziaływania budowanego obiektu, pozbawiono ją praw, nie przyznając jej, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przymiotu strony we wspomnianym postępowaniu. Natomiast Wodociągi i Kanalizacja K. sp. z o. o. spółka w swoim odwołaniu od decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zarzuciła naruszenie zasady praworządności, rażące naruszenie prawa oraz wydanie decyzji wbrew interesowi społecznemu i wyjątkowo ważnemu interesowi strony, błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie istnienia niezbędności niezwłocznego działania i sytuacji o znamionach stanu nagłej konieczności, brak ustalenia, czy w przedmiotowej sprawie zachodzi ważny interes gospodarczy wnioskodawcy na podstawie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz brak odpowiedniego uzasadnienia na podstawie art. 107 § 3 kpa. Według spółki, wydanie decyzji przez organ na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zaistnienie jednej z przesłanek z ust. 1a, tj. jednego z przypadków z art. 108 kpa lub ważnego interesu gospodarczego wnioskodawcy, obligowało organ do wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości wraz z rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ nie dokonał jednak ustaleń faktycznych w zakresie tej drugiej okoliczności. Było to o tyle istotne, że przesłanka ta nie odwołuje się do art. 108 kpa, a więc nie musi, zdaniem spółki, charakteryzować się niezbędnością niezwłocznego działania i wystąpieniem sytuacji mającej znamiona nagłej konieczności. W ocenie spółki taka niezbędność działania wystąpiła. Realizowana inwestycja wiąże się zarówno z ochroną środowiska (ze względu na uregulowanie gospodarki ściekowej), jak i zaspokojeniem potrzeb społecznych okolicznych mieszkańców. Ponadto, ze względu na finansowanie inwestycji ze źródeł europejskich, brak terminowej realizacji zadania mógłby zagrozić koniecznością pobranych dotychczas środków. Brak przeprowadzenia robót na tym obszarze blokuje całą inwestycję, gdyż jest to ostatni, niewykonany jeszcze odcinek kanalizacji w miejscowości W. W rezultacie, brak możliwości zajęcia nieruchomości, uniemożliwiał uruchomienie sieci kanalizacyjnej w całości. Spółka podniosła także, że prace związane z układaniem rur kanalizacyjnych byłby niemożliwe w okresie zimowym. Odnosząc się do argumentu organu dotyczącym odpowiedniej konstrukcji harmonogramu prac, spółka stwierdziła m.in., że organ nie podjął nawet w swojej decyzji analizy tego harmonogramu. Wojewoda decyzją nr [;..] z dnia [...] listopada 2012r. znak: [...], uchylił zaskarżona decyzję i orzekł o udzieleniu zezwolenia spółce na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Z.J. , nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanka ważnego interesu gospodarczego, określona w art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w przeciwieństwie do innych przepisów tej ustawy, nie zawiera żadnych dodatkowych wymagań, które należałoby spełnić, by móc ją zastosować. Ponadto, podkreślony został samodzielny charakter tej okoliczności, niezależny od art. 108 kpa. Zgodnie z przytoczonym przez organ uzasadnieniem wprowadzenia takiej przesłanki ustawy o gospodarce nieruchomościami, miała ona służyć m.in. możliwości zajęcia nieruchomości w sytuacji, gdy realizacja inwestycji jest istotna ze względu na jej finansowanie ze środków unijnych. Z powyższych względów organ stwierdził, że istnieje możliwość wydania decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z powodu (zagrożenia) jej finansowania ze środków publicznych, zwłaszcza unijnych. Na taką okoliczność powołała się spółka we wniosku o wydanie decyzji, czego jednak organ I instancji nie zbadał, naruszając w ten sposób art. 7, 77 i 107 § 3 kpa. Ponadto, organ odwoławczy uznał za błędne ustalenia poczynione w decyzji I instancji, dotyczące liniowego charakteru inwestycji oraz możliwości wstrzymania jej realizacji na obszarze nieruchomości Z.J. . Za niesłuszny organ II instancji uznał jednak zarzut błędnego ustalenia przez organ I instancji braku niezbędności niezwłocznego działania i stanu nagłej konieczności, co zarzuciła spółka w odwołaniu. W analizowanej sprawie, zdaniem organu odwoławczego, nie zaistniały powyższe okoliczności. Jednakże, ich zaistnienie nie było konieczne do zastosowania samodzielnej przesłanki ważnego interesu gospodarczego z art. 124, ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, organ odwoławczy nie zgodził się z oceną skarżącej, jakoby naruszenie przez organ I instancji wspomnianych przepisów miało charakter rażącego naruszenia prawa. Ze względu na znaczny stopień skomplikowania spraw z zakresu udzielania zezwoleń na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz wymagające szerszej wykładni przepisy, takie naruszenie, zdaniem organu odwoławczego, nie miało miejsca ze względu na niejednoznaczne sformułowanie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami i wiążącą się z tym konieczność przeprowadzenia skomplikowanej wykładni. W odniesieniu do zarzutów. ZJ. , organ podkreślił, że żaden przepis nie wiązał zaskarżonej decyzji z przepisami prawa budowlanego, a kwestia lokalizacji przepompowni wykracza poza zakres postępowania w sprawie zajęcia nieruchomości. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Z.J wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącej, organ II instancji błędnie ocenił przesłanki, pozwalające na wydanie decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Skarżąca zarzuciła organowi, że zaistnienie w przedmiotowej sprawie przesłanki ważnego interesu gospodarczego, które uzasadniałoby wydanie wspomnianej decyzji, stwierdził jedynie ogólnikowo. Zdaniem skarżącej, przesłanka ta odnosi się do organizacji przemysłu, handlu, rolnictwa i produkcji, a nie budowy kanalizacji. Ponadto, organ odwoławczy, dokonując oceny tego interesu, nie odniósł się do zakresu inwestycji oraz możliwości jej realizacji z wyłączeniem spornych odcinków, a także nie ocenił źródła, zakresu i warunków współfinansowania przedsięwzięcia ze środków publicznych. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, skarżąca podkreśliła również, że wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124, ust. 1 wskazanej ustawy, nie może wynikać z decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, rozpoczętych już robót bądź możliwości utraty przez inwestora środków finansowania, a jedynie z okoliczności wskazanych w tym przepisie. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje. Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a., a orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt. Przepis art. 151 p.p.s.a. mówi z kolei, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skarga jest niezasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zaskarżona decyzja została poprzedzona wydaną - na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]którą Starosta K. orzekł m.in. o ograniczeniu sposobu korzystania z przedmiotowych nieruchomości (tj. działek nr [...] o pow. 0,14 ha, nr [...] o pow. 0,66 ha, nr [...] o pow. 0,20 ha, położonych w obrębie W. , jedn. ewid K., ), poprzez udzielenie zezwolenia Wodociągom i Kanalizacji [...] sp. z o.o. na założenie i przeprowadzenie urządzeń kanalizacji sanitarnej w ramach projektu pn. "Zapewninie prawidłowej gospodarki ściekowej na terenie aglomeracji [...] ". Powyższa decyzja Starosty K. z dnia [...] sierpnia 2012r. nr[...] , została utrzymana w mocy decyzją nr [...] Wojewody z dnia 23 listopada 2012 r. znak:[...] . Jak zaś przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych konstrukcja przepisów art. 124 ust. 1 i 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami powoduje, że występują dwie decyzje — pierwotna (wywłaszczeniowa lub zezwalająca na wejście na teren nieruchomości i dokonywanie tam określonych prac) oraz kolejna (pozwalająca na niezwłoczne zajęcie nieruchomości), której nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2011r., sygn. akt II OSK 1253/10 - publ. LEX nr 1068975). W tym znaczeniu skarżony organ w swoim uzasadnieniu wyjaśniał tę zależność jako przesłankę – jeden z koniecznych warunków, bez którego nie można by w ogóle w niniejszej sprawie wydać decyzji o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Nie był to jedyny powód udzielenia zezwolenia, a zatem tego typu zarzuty skarżącej należy uznać za niezasadne. Natomiast spełnienie powyższego wymogu nie zwalnia organu od badania przesłanek z art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tym względzie skarżony organ stosując powyższy przepis dokonał szczegółowego rozważenia czy zostały spełnione te przesłanki. W szczególności zatem niezasadnie skarżąca podnosi, iż badając ważny interes gospodarczy, skarżony organ dokonał tego zbyt ogólnikowo. Tymczasem odniesienie się przez organ do wsparcia finansowego ze środków unijnych oraz wymogów nakierowanych na terminowość realizacji inwestycji, uzasadniają ważny interes gospodarczy, ponieważ nie powinno budzić wątpliwości, iż współfinansowanie w powyższy sposób w wysokości 85 % kosztów inwestycji zasadniczo wpływa na stan finansów jednostki samorządowej, zmniejszając znacznie jej obciążenie, a w efekcie obciążenie podatników, a zatem obywateli. Nie powinno zatem również budzić wątpliwości, iż podnoszona przez skarżącą kwestia odwracalności, a więc w jej ocenie możliwość realizacji inwestycji w przyszłości, jest nieuprawniona. Rezygnacja z inwestycji lub konieczność zwrotu środków będzie miała istotny wpływ na finanse publiczne, ponieważ z jednej strony nie ma żadnej gwarancji uzyskania ponownie takiego dofinansowania, a jego brak może uniemożliwić jej realizację. Nadto realizacja przedmiotowej inwestycji, jak słusznie wskazał skarżony organ, dotyczy celu publicznego. Brak jest przy tym podstaw, aby budowę kanalizacji, jak niesłusznie podnosi skarżąca, wyłączać ze sfery przemysłu, handlu, rolnictwa i produkcji, gdyż są to dziedziny w sposób wyraźny ze sobą powiązane. Inwestycji infrastrukturalnych, a za takie należy uznać przedmiotową budowę kanalizacji, nie można przecież ograniczać jedynie do komunikacji lub energetyki. Również takie dziedziny jak gospodarka wodna czy kanalizacja, a więc kwestia odprowadzania ścieków mają ogromne znaczenie w inwestycjach infrastrukturalnych. O ile zatem skarżony organ, wobec brzmienia art. 124 ust. 1a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 108 kpa, działał w ramach uznania administracyjnego, to jednak nie naruszył jego granic, ponieważ w sposób wystarczający zbadał przesłanki udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wynagrodzeniu za udzieloną skarżącej z urzędu pomoc prawną, orzeczono na podstawie art. 250 p.p.s.a.