II OSK 1253/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 75/10 w sprawie ze skargi J.A., H.A., R.A., J.K., E.M. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 lutego 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu skarg na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, oddalił skargi J.A., H.A., R.A. (pkt 1), natomiast uwzględniając skargi J.K. oraz E.M. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dwutorowej linii elektroenergetycznej, na odcinku zlokalizowanym na działkach o numerach ewidencyjnych [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina Z. (pkt 2). W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Starosta Sieradzki decyzją z dnia [...] września 2008 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. S.A. z siedzibą w W., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej – 400 kV [...] na odcinku zlokalizowanym na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...] w obrębie geodezyjnym W., gmina Z. Odpowiadając na złożone w toku postępowania pisma J.A., R.A., H.A., J.K. i E.M., organ wyjaśnił, że wnioskodawca dysponuje nieruchomościami, stanowiącymi ich własność, na podstawie decyzji Starosty Sieradzkiego wydanych w trybie art. 122 i 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Dla całego zamierzenia inwestycyjnego, na terenie Województwa Łódzkiego, Wojewoda Łódzki ustalił wymagania ochrony środowiska w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia z dnia [...] listopada 2005 r. Organ stwierdził też, że wnioskodawca spełnił wszystkie inne wymogi ustawowe dla uzyskania pozwolenia na budowę linii energetycznej. Odwołania od powyższej decyzji Starosty Sieradzkiego wnieśli skarżący. Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Sieradzkiego w części dotyczącej działki nr [...] i umorzył postępowanie organu I instancji dotyczące tej nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano, że inwestor występując z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokonał tego w zgodzie z treścią uchwały Rady Miejskiej w Złoczewie z dnia 27 czerwca 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta i Gminy Złoczew, w zakresie trasy linii elektroenergetycznej 400 kV. Wniosek inwestora obejmował też działkę nr [...], która stanowi pas drogi krajowej. Na powyższą działkę pozwolenie na budowę inwestor otrzymał od Wojewody Łódzkiego decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., zatem postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe podlegać powinno umorzeniu. Organ podkreślił, że załączona do wniosku o pozwolenie na budowę decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2005 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, określa obszar oddziaływania obiektu na otoczenie oraz określa warunki wykorzystania terenu i wymagania ochrony środowiska dla fazy realizacji i fazy eksploatacji przedsięwzięcia. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym podał, że posiada prawo do powyższych działek na podstawie umów cywilno-prawnych z właścicielami nieruchomości oraz na podstawie decyzji Starosty Sieradzkiego wydanych w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestor nie musi udowadniać prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaś organ co do zasady nie ma kompetencji do tego, aby badać prawdziwość złożonego oświadczenia w tym przedmiocie. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyli wymienieni wyżej skarżący. W uzasadnieniach złożonych skarg strony podniosły zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. wskazując, że organ odwoławczy nie wziął pod uwagę wyroków wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w dniu 29 października 2008 r. w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 314/08 i II SA/Łd 315/08. Rozstrzygnięcia powyższe wskazują na to, że inwestor nie dysponował tytułem prawnym do władania nieruchomościami skarżących na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wyjaśnił, że do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor załączył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, w którym przedstawił, iż posiada to prawo na podstawie umów z poszczególnymi właścicielami działek oraz na podstawie decyzji odrębnych o ograniczonym prawie do korzystania z nieruchomości wydanych: jednych na podstawie art. 124 a drugich na podstawie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Decyzje wydane na podstawie art. 124 wskazanej ustawy zostały przez E.M. i J.K. zaskarżone do Wojewody Łódzkiego, a następnie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Wyrokami z dnia 29 października 2008 r., wydanymi w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 314/08 i II SA/Łd 315/08 oraz wyrokami z dnia 26 marca 2008 r. wydanymi w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 237/08 i II SA/Łd 238/08 WSA w Łodzi uchylił decyzje Wojewody Łódzkiego, zezwalające na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości położonych w obrębie W., w gminie Z. oznaczonych nr [...] i [...], należących do E.M. i [...], której właścicielem jest J.K. oraz poprzedzające je decyzje Starosty Sieradzkiego. Organ odwoławczy wyjaśnił, że inwestor mimo wielokrotnych negocjacji z właścicielami wskazanych działek nie uzyskał zgody na ograniczone prawo do korzystania z ich nieruchomości, celem montażu przewodów linii energetycznych 400kV, lecz uzyskał decyzję wydaną przez Starostę Sieradzkiego na podstawie art. 122 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta pozwalała na czasowe zajęcie nieruchomości celem dokończenia montażu przewodów energetycznych, zaś działki właścicieli, którzy złożyli skargę do WSA w Łodzi są działkami, na których nie budowano słupów, a jedynie przebiegają nad nimi przewody linii energetycznej. Sąd I instancji wyjaśnił, że skargi kasacyjne inwestora od wyroków z dnia 29 października 2008 r., wydanych w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 314/08 i 315/08, zostały prawomocnie oddalone. Prawomocnymi wyrokami z dnia 8 maja 2009 r., wydanymi w sprawach o sygn. akt II SA/Łd 237/09 i II SA/Łd 238/09 oddalono skargi PSE Operator S.A. w Warszawie na decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylające decyzje Starosty Sieradzkiego udzielające inwestorowi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości, oznaczonych jako działki nr [...] należące do E.M/ i J.K. i umarzające postępowania w tym zakresie. Podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja, w części obejmującej zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę na terenie działek nr [...] narusza przepisy prawa materialnego. Sąd I instancji podzielił zarzuty skarg J.K. i E.M., zgodnie z którymi decyzja organu odwoławczego we wskazanej wyżej części narusza art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. W dacie składania wniosku o pozwolenie na budowę (i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane) inwestor dysponował ostatecznymi decyzjami Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., wydanymi na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami a ograniczającymi sposób korzystania z nieruchomości tychże skarżących przez udzielenie zezwolenia A. S.A. na przeprowadzenie przez wskazane działki dwutorowej, napowietrznej linii energetycznej oraz decyzjami Starosty Sieradzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] sierpnia 2008 r., wydanymi na podstawie art. 122 ust. 1 i 3 wspominanej ustawy, udzielającymi zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części tychże nieruchomości na czas budowy dwutorowej napowietrznej linii energetycznej, zaopatrzonymi w rygor natychmiastowej wykonalności. Opisane decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., zostały wyrokami Sądu uchylone. W dacie wydania zaskarżonej decyzji ([...] listopada 2008 r.) wyroki były nieprawomocne, jednakże w swej treści zawierały stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia ich uprawomocnienia. Oznacza to, że w tej dacie inwestor nie posiadał prawa do dysponowania wskazanymi nieruchomościami na cele budowlane. Decyzje Starosty Sieradzkiego z dnia [...] lipca 2008 r. i [...] listopada 2008 r. tytułu tego nie stanowiły, gdyż po pierwsze ich byt prawny zależał od pozostawania w obrocie decyzji wydanej uprzednio na podstawie art. 124 ustawy, po wtóre zaś z treści tych decyzji wynikało jedynie upoważnienie do niezwłocznego zajęcia części nieruchomości na czas prowadzenia robót, nie zaś do skutecznego dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd I instancji podkreślił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Oświadczenie to stwarza bowiem tylko domniemanie, iż składającemu przysługuje wymienione prawo. Domniemanie to może być obalone dowodami wskazującymi, że złożone oświadczenie nie odpowiada rzeczywistości. Organ odwoławczy dysponował wiedzą o treści wyroków z dnia 29 października 2008 r., bowiem był jedną ze stron postępowań toczących się ze skarg J.K. i E.M. Prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi natomiast przysługiwać inwestorowi najpóźniej w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd I instancji odniósł się ponadto do pozostałych zarzutów skarg państwa A. wskazując, że nie zasługiwały one na uwzględnienie, co skutkowało oddaleniem tych skarg w pozostałym zakresie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka A. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w części objętej pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust. 1 i 3 oraz art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że decyzje wydane w tym trybie były jedynie niewykonalne z uwagi na to, że wyroki WSA w Łodzi w swoje treści zawierały stwierdzenie, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu do dnia ich uprawomocnienia, a nie zaś z tego powodu, że organ II instancji stosując art. 9 z urzędu postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. wstrzymał ich wykonanie. Ponadto Spółka zarzuciła naruszenie art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że decyzje wydane w trybie tego przepisu nie stanowiły prawa do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane i ich byt prawny zależał od pozostawania w obrocie prawnym decyzji wydanej w trybie art. 124 ustawy. Spółka wskazała ponadto na naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że na datę wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ II instancji, inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co skutkowało uchyleniem części decyzji. W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i pominięcie postanowień Wojewody Łódzkiego z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2008 r. o wstrzymaniu z urzędu wykonania decyzji wydanych w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione. Skarga kasacyjna została oparta, między innymi, na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które miały wpływ na rozstrzygnięcie "przez błędne ustalenie stanu faktycznego". Skarżący nie wskazał jednak przy tym, które konkretnie przepisy, przez kogo i w jakim zakresie zostały naruszone i jaki miało to wpływ na wynik postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zostało już wielokrotnie wyjaśnione (por. postanowienie SN z 11 marca 1997 r., CKN 13/97, OSNC 1907, nr 8, poz. 114; wyrok NSA z 22 lipca 2004 r., GSK 356/04, ONSAiWSA 2004, nr 3, poz. 72 i inne), że dla zachowania wymogów formy skargi kasacyjnej konieczne jest wskazanie konkretnego przepisu naruszonego toku postępowania administracyjnego lub prowadzonego przez Sąd I instancji, uzasadnienie tego zarzutu a nadto – w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – wykazanie, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia (art. 176 p.p.s.a.) nie może być uznany za spełniony wówczas, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślenia się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze podnosząc zarzut naruszenia prawa. Należy przy tym mieć też na względzie, że z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi NSA w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi kasacyjnej w zasadzie (z wyjątkiem przyczyn skutkujących nieważność postępowania – art. 183 § 2 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej, będąc związany wskazanymi w niej podstawami. Oznacza to, że Sąd może wyłącznie badać, czy doszło rzeczywiście do naruszenia przepisów wskazanych w podstawie tej skargi i nie jest uprawniony do ustalania, czy w dotychczasowym postępowaniu nie zostały naruszone także inne przepisy niewskazane przez skarżącego. Wychodząc z powyższych założeń należy stwierdzić, że rozpoznawana skarga kasacyjna w części stawiającej zarzut naruszenia przepisów postępowania nie spełnia ustawowych, formalnych wymogów z art. 176 w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie wskazuje ona bowiem, które przepisy regulujące postępowanie zostały naruszone w toku postępowań kontrolowanych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga ta nie może więc, w omawianym zakresie, odnieść zamierzonego skutku. Również podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty obrazy wskazanych przepisów prawa materialnego nie znalazły przekonywującego uzasadnienia. Naruszenie tych przepisów autor skargi kasacyjnej dostrzega w przyjęciu przez Sąd I instancji, iż w dacie wydania pozwolenia na budowę inwestor nie wykazał swego prawa do dysponowania spornymi nieruchomościami (działki oznaczone numerami [...]) na cele budowlane. Wymóg wykazania się inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane najpóźniej w chwili składania wniosku o pozwolenie na budowę wynika bowiem z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi trafnie uznał, że w rozpoznawanej sprawie prawo takie, w stosunku do nieruchomości stanowiących własność J.K. i E.M., nie zostało przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną wykazane. W dacie rozpoznawania sprawy przez organ drugiej instancji ([...] listopada 2008 r.) nie obowiązywały bowiem już decyzje Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. wydane na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zezwalające inwestorowi na przeprowadzenie na spornych nieruchomościach przedmiotowej linii energetycznej. Decyzje te, zastępujące tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 1635/00, niepubl.), zostały uchylone wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 października 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 314/08 i II SA/Łd 315/08. W dacie rozpoznawania sprawy o pozwolenie na budowę wymienione wyroki nie były wprawdzie jeszcze prawomocne, lecz zawierały zgodnie z art. 152 p.p.s.a. stwierdzenia, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykazane, a więc nie mogą wywołać zamierzonego skutku prawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie naruszył więc ani art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, ani art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustalając, że w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę inwestor nie posiadał prawa do dysponowania sporną nieruchomością na cele budowlane. Nie jest przy tym istotne, co podnosi skarga kasacyjna, czy niewykonalność decyzji wydanych na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami była skutkiem ich uchylenia przez WSA w Łodzi, czy dlatego, że organ II instancji wstrzymał ich wykonanie z urzędu na podstawie art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W każdej bowiem z tych sytuacji inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej prawa takiego nie tworzyło też zezwolenie na niezwłoczne zajęcie spornej nieruchomości wydane na podstawie art. 122 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Obowiązujący w 2008 r. przepis art. 122 ust. 3 stanowił, że przepis art. 122 ust. 1 wymienionej ustawy stosuje się odpowiednio do art. 124 i 124a. "Odpowiednie stosowanie" przepisu art. 122 ust. 1 do sytuacji z art. 124 wymagało, by zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nastąpiło (niezależnie od innych wymogów wynikających z tego przepisu) po wydaniu decyzji o zezwoleniu na przeprowadzenie na cudzej nieruchomości instalacji, o jakich stanowi art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Trafnie uznał bowiem Sąd I instancji, iż decyzja oparta o przepis art. 122 ust. 1 lub ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma samodzielnego bytu prawnego i zależy od istnienia wcześniejszej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości albo decyzji wydanej na podstawie art. 124 lub 124a tej ustawy. Skoro więc w czasie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę nie obowiązywały decyzje wydane w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to trafny był wniosek, że inwestor nie wykazał swego prawa zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego. W tej sytuacji skarga kasacyjna jako nieposiadająca usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu z mocy art. 184 p.p.s.a.