II SA/Kr 1414/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Izabela Dobosz Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Mleczarskiej Spółdzielni Pracy "[....] " w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 czerwca 2009 r. nr [....] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za usunięcie drzew; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej Mleczarskiej Spółdzielni Pracy "[....] " w K. kwotę [....] zł ( dwa tysiące dwieście czterdzieści ) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. zezwolił na usunięcie czterech drzew (trzech sztuk modrzewi i jednej sztuki świerka), a w istocie pięciu drzew (czterech sztuk modrzewi i jednej sztuki świerka) z działki nr 1 przy ul. [...] przez Spółdzielnie "[...]" w K . Decyzją tą zezwolono na usunięcie modrzewia o obwodzie pnia 120 cm, świerka o obwodzie pnia 50 cm, modrzewia o obwodzie pnia 55 cm oraz modrzewi o dwóch obwodach pni 68 cm i 83 cm (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Podczas usuwania ww. drzew w dniu 29 stycznia 2009 r. dodatkowo usunięto dwa drzewa z powodu ich złamania pod wpływaniem śniegu i oblodzenia. Dnia 30 stycznia 2009 r. Straż Miejska przeprowadziła kontrolę miejsca usuwania drzew, dokumentując ich usunięcie zdjęciami. Ponowną kontrolę przeprowadzono 5 marca 2009 r. stwierdzając usunięcie bez zezwolenia trzech drzew (jednego modrzewia o średnicy pnia 38 cm oraz dwóch świerków o średnicach pni 30 cm i 34 cm). Kontrola ta wykazała łączne usunięcie (w tym drzew, na które Spółdzielnia posiadała zezwolenie) siedmiu drzew. Na tej podstawie Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. wymierzył skarżącej Spółdzielni administracyjną karę pieniężną w wysokości 161.571,90 zł za wycięcie trzech drzew bez zezwolenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie kontroli ustalono usunięcie bez zezwolenia trzech drzew: jednego modrzewia o średnicy pnia 38 cm w wieku co najmniej 19 lat oraz dwóch świerków o średnicy pnia 30 cm i wieku co najmniej 15 lat i o średnicy pnia 34 cm i wieku co najmniej 14 lat. Podniesiono, że to posiadacz nieruchomości odpowiada za usuwanie drzew a okoliczność, że samego ścięcia drzew dokonała profesjonalna firma nie ma znaczenia, ponieważ działała ona na wyraźne zlecenie skarżącej Spółdzielni. Okoliczność, że dodatkowo usunięte drzewa mogły zagrażać zdrowiu ludzi nie stanowi przeszkody przed nałożeniem kary pieniężnej, a obowiązujące przepisy ustawy o ochronie przyrody obligują właściwe organy do nakładania takich kar. Wskazano na sposób obliczenia kary, polegający na przyjęciu do jej wymierzenia w przypadku braku kłody połowy najmniejszego promienia pnia i iloczyny współczynnika różnicującego stawki od obwodu pnia (3,14) oraz współczynnika wzrostu kary (liczy 2). Tak ustaloną wartość obniżano o 10 %. Tym samym dla modrzewia o obwodzie pnia wynoszącym 38 cm dla obliczenia administracyjnej karty pieniężnej przyjęto wartość 107 cm; dla świerka o obwodzie pnia 30 cm dla obliczenia administracyjnej karty pieniężnej przyjęto wartość 84 cm; a dla świerka o obwodzie pnia 34 cm dla obliczenia administracyjnej karty pieniężnej przyjęto wartość 96 cm. Do tak ustalonego obwodu pni poszczególnych drzew zastosowano 3-krotną stawkę opłaty, powiększając ją o 100 % z powodu usunięcia drzew z terenów zieleni a to dlatego, że teren, na którym usunięto drzewa pełnił funkcje estetyczne i osłonowe oraz towarzyszył ulicy i budynkom, stąd zaliczono go do terenu zieleni. W zawartej w zaskarżonej decyzji tabeli określającej sposób obliczenia kary wskazano, że stawka za 1 cm obwodu pnia we wszystkich drzewach wynosiła 32,74 zł; współczynnik różnicujący stawki od obwodu pnia wynosił w stosunku do modrzewia - 3,7; a w stosunku do świerka - 2,37. Współczynnik wzrostu kary stanowi liczba 2. Od tej decyzji odwołanie w imieniu Spółdzielni [...]" wniósł jej zarząd, przy czym odwołanie podpisał jedynie Prezes Zarządu. W odwołaniu domagano się uchylenia zaskarżonej decyzji podnosząc, że Spółdzielnia nie działała całkowicie nieleganie, skoro otrzymała zezwolenie na ścięcie kilku drzew. Wskazano, że wprawdzie usunięto 6 drzew, ale wynikało to tylko z trudnych warunków atmosferycznych i terenowych, czyli złamania drzew pod wpływem śniegu i lodu. Tym sposobem dbano również o pracowników i klientów. Jedynym zaniedbaniem Spółdzielni było nie wystąpienie o uzyskanie zezwolenia na już usunięte drzewa, ale było to niemożliwe, bo szybka kontrola Straży Miejskiej praktycznie uniemożliwiła otrzymanie takiego zezwolenia. Wskazano, że nie skorzystano z możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego, ponieważ decyzję wydano w okresie awarii urządzeń. Wskazano również, że wysokość kary jest bardzo duża i to może spowodować bardzo poważne problemy samej Spółdzielni. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z [...] czerwca 2009 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tejże decyzji potwierdzono prawidłowość dokonanych przez organ I-instancji ustaleń stanu faktycznego i wyjaśniono, że zgodnie z art. 88 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody za usuniecie bez zezwolenia drzewa naliczana jest kara pieniężna. Odwołująca się Spółdzielnia usunęła z działki nr 1 trzy drzewa (dwa świerki pospolite i modrzew europejski). Usunięto bez zezwolenia trzy drzewa, bo jedno z nich rozwidlało się na wysokości mniejszej niż 130 cm, czyli prawidłowo zostało potraktowane jako dwa drzewa. Ujawnienie takiej okoliczności obliguje do nałożenia kary. W świetle obowiązujących przepisów ustawy o ochronie przyrody nie ma znaczenia dla wymierzenia kary okoliczność, że usunięte drzewa były złamane lub groziły niebezpieczeństwu ludziom. Usunięcie tych drzew nie było działaniem w stanie wyższej konieczności. Ewentualne niefachowe usunięcie drzew może stanowić podstawę sporu przed sądem cywilnym co do odszkodowania za takie działanie. Nie jest to jednak żadna przeszkoda przed wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Sama Spółdzielnia może zwrócić się o rozłożenie na raty tej kary. Nie ma również znaczenia okoliczność wskazująca na utratę płynności finansowej Spółdzielni z powodu uiszczenia kary, nie jest to bowiem przeszkoda przed ogłoszeniem upadłości Spółdzielni, która daje podstawy do redukcji obciążeń. Skarżąca Spółdzielnia wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 429 Kodeksu cywilnego wadliwie przyjmując, że skarżący ponosi odpowiedzialność za czynności tych osób, którym zlecono dokonanie wycięcia drzew. Nie wzięto pod uwagę obciążenia tych drzew śniegiem, ich kruchości i niebezpieczeństwa dla ludzi. Art. 429 Kodeksu cywilnego wyłącza odpowiedzialność zlecającego, jeżeli szkoda powstała przy wykonywaniu czynności przez fachowych pracowników. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do argumentacji strony skarżącej podniesiono, że art. 429 K.c. nie był podstawą do orzekania w tej sprawie. Na rozprawie strona skarżąca podniosła błędne przyjęcie ilości drzew usuniętych bez zezwolenia oraz wskazała na stan wyższej konieczności przemawiający za natychmiastowym usunięciem drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarżąca Spółdzielnia wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r. Właściwym rzeczowo do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, który w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I-instancji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Właściwość miejscowa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w tej sprawie wynika stąd, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, którego decyzja została zaskarżona, ma siedzibę w K. Z art. 13 § 2 P.p.s.a. wynika, że do rozpoznania sprawy właściwym miejscowo jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Zgodnie z § 1 pkt 5 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz.U. z 2003 r. Nr 72, poz. 652 z późn. zm.) obszar właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie obejmuje obszar Województwa [...]. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej sprawie występuje kilka przesłanek, uzasadniających jej uchylenie oraz uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej. Stroną skarżącą jest Spółdzielnia [...]" z siedzibą w K. Zgodnie z odpisem z rejestru przedsiębiorców oraz § 32 ust. 1 jej statutu, oświadczenia woli za Spółdzielnię składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i pełnomocnik (akta sądowe sprawy, karta nr [...]). Tymczasem odwołanie podpisał tylko jeden członek zarządu, a mimo to zostało ono rozpoznane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Rozpoznanie zaś odwołania mimo nie usunięcia tej wady należy uznać za istotne naruszenie przepisów procedury administracyjnej. W istocie bowiem rozpoznano merytorycznie odwołanie wniesione z uchybieniem zasad regulujących skuteczne składanie oświadczeń woli przez ww. Spółdzielnię. Rozpoznano więc nie tyle odwołanie Spółdzielni, co pismo wniesione przez Prezesa Spółdzielni, nie reprezentującego samej Spółdzielni. Nie jest to jedyne uchybienie. Sąd stwierdza, że zasady ustalania wysokości kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew bez zezwolenia określają art. 88-89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.). Stosownie do art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody o treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji, była nakładana za: 1) zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów spowodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności; lub 2) usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia; lub 3) zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów. Podstawowe znaczenie ma więc ustalenie ilości usuniętych drzew bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Prezydent Miasta K. zezwolił na usunięcie nie tyle czterech drzew (takie jest rozstrzygnięcie tej decyzji), co w istocie pięciu drzew (czterech sztuk modrzewi i jednej sztuki świerka) z działki nr 1 przy ul. [...] przez Spółdzielnie [...]" w K. Wyraźnie w tej decyzji wskazano, że zezwala się na usunięcie: 1) modrzewia o obwodzie pnia 120 cm; 2) świerka o obwodzie pnia 50 cm; 3) modrzewia o obwodzie pnia 55 cm; 4) modrzewia o obwodzie pnia 68 cm i 5) modrzewia o obwodzie pnia 83 cm (akta administracyjne sprawy, karta nr [...]). Znajduje się również notatka z dnia 29 stycznia 2009 r. wskazująca, że Spółdzielnia usunęła bez zezwolenia dwa, a nie trzy drzewa. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. wymierzył skarżącej Spółdzielni administracyjną karę pieniężną w wysokości 161.571,90 zł za wycięcie trzech drzew bez zezwolenia przyjmując, że Spółdzielnia ta posiadała zezwolenie na usunięcie tylko czterech drzew. Takie ustalenie nie jest zgodne ze stanem faktycznym i prawnym sprawy. Jeżeli bowiem suma wszystkich usuniętych drzew wynosiła siedem, to tym samym uznanie, że zezwolenie na usunięcie drzew obejmowało pięć drzew, a nie cztery drzewa – ma zasadnicze znaczenie dla ustalenia wysokości kary pieniężnej. W tej sprawie błędnie więc przyjęto, że skarżąca Spółdzielnia posiadała zezwolenie na usuniecie czterech, zamiast pięciu drzew. Kolejne uchybienie dotyczy uznania przez organy administracji, że drzewa te usunięto z terenu zieleni. Zgodnie z art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody pod pojęciem terenu zieleni rozumie się na potrzeby tej ustawy tereny wraz z infrastrukturą techniczną i budynkami funkcjonalnie z nimi związanymi pokryte roślinnością, znajdujące się w granicach wsi o zwartej zabudowie lub miast, pełniące funkcje estetyczne, rekreacyjne, zdrowotne lub osłonowe, a w szczególności parki, zieleńce, promenady, bulwary, ogrody botaniczne, zoologiczne, jordanowskie i zabytkowe oraz cmentarze, a także zieleń towarzyszącą ulicom, placom, zabytkowym fortyfikacjom, budynkom, składowiskom, lotniskom oraz obiektom kolejowym i przemysłowym. Organ I instancji ustalił, że teren z którego usunięto drzewa stanowi teren zieleni, ponieważ teren, na którym usunięto drzewa, pełnił funkcje estetyczne i osłonowe oraz towarzyszył ulicy i budynkom. W ocenie Sądu tak przyjęte założenie jest przedwczesne i nie zostało ono należycie wyjaśnione. Intencją ustawodawcy definiującego tereny zielone było wskazanie na jakąś formę zorganizowania tych terenów w postaci parków, ogrodów, bulwarów oraz nie nazywanych odrębnie "zieleni towarzyszącej" ulicom i budynkom. Nie każda więc zieleń i nie każde drzewo, które rożnie przy budynku lub przy ulicy stanowi per excellence teren zieleni. Podwyższając wymierzoną administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew należało szczegółowo ustalić, dlaczego teren, na których dokonano usunięcia został zaliczony do terenu zieleni. Okoliczność ta powodowała bowiem zwiększenie kary o 100 % a więc strona skarżąca mogła zasadnie oczekiwać precyzyjnego ustalenia tej okoliczności. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy podnieść, iż są one niezasadne. Administracyjna kara pieniężna nakładana jest za usuniecie drzew bez zezwolenia i w tym postępowaniu nie mają znaczenia zasady ponoszenia odpowiedzialności kontraktowej lub deliktowej zawarte w Kodeksie cywilnym. Kodeks cywilny (szerzej prawo prywatne) reguluje prywatnoprawne zasady ponoszenia odpowiedzialności, natomiast administracyjna kara za usunięcie drzew ma charakter publicznoprawny niezależny od odpowiedzialności cywilnoprawnej. Stosownie do powoływanego art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew bez wymaganego zezwolenia. Art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi zaś, że usunięcie drzew z terenu nieruchomości może nastąpić, z zastrzeżeniem terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, po uzyskaniu zezwolenia wydanego przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta na wniosek posiadacza nieruchomości. Tego obowiązku (uzyskania zezwolenia) nie stosuje się do drzew: 1) w lasach; 2) owocowych, z wyłączeniem rosnących na terenie nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków oraz w granicach parku narodowego lub rezerwatu przyrody - na obszarach nieobjętych ochroną krajobrazową; 3) na plantacjach drzew i krzewów; 4) których wiek nie przekracza 5 lat; 5) usuwanych w związku z funkcjonowaniem ogrodów botanicznych lub zoologicznych; 6) usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu z obszarów położonych między linią brzegu a wałem przeciwpowodziowym lub naturalnym wysokim brzegiem, w który wbudowano trasę wału przeciwpowodziowego, z wałów przeciwpowodziowych i terenów w odległości mniejszej niż 3 m od stopy wału; 7) które utrudniają widoczność sygnalizatorów i pociągów, a także utrudniają eksploatację urządzeń kolejowych albo powodują tworzenie na torowiskach zasp śnieżnych, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu; 8) stanowiących przeszkody lotnicze, usuwanych na podstawie decyzji właściwego organu. W stosunku do usuniętych w tej sprawie drzew nie znajduje zastosowania żadna z przesłanek wyłączających uprzednie uzyskanie zezwolenia. Usunięcie drzew bez zezwolenia w sytuacji, w której to zezwolenie było wymagane, stanowi jedyną przesłankę uzasadniającą nałożenie administracyjnej kary pieniężnej. Nie stanowi również przesłanki uzasadniającej odstąpienie od wymierzenia kary stan wyższej konieczności, stan zagrożenia, a nawet nieprawidłowe poinformowanie organu administracji o skutkach usunięcia drzewa bez zezwolenia. Mając powyższe na uwadze należy uznać, że w tej sprawie organy administracji wadliwie przeprowadziły postępowanie administracyjne. Zgodnie z treścią art. 7 K.p.a - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne i konieczne czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do tego artykułu jednym z podstawowych obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest zebranie z urzędu materiału dowodowego pozwalające na ustalenie faktycznego stanu w sprawie. Stąd ciężar dowodu spoczywa przede wszystkim na organie administracji publicznej prowadzącej dane postępowanie. Z zasady tej wynika między innymi treść art. 77 §1 K.p.a. statuującego obowiązek organu administracji do określenia w każdej sprawie jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego oraz ich poszukiwania. Tym samym kolejnym obowiązkiem organu administracji jest wypowiedzenie się w decyzji kończącej dany etap postępowania co do uwzględnienia okoliczności (faktów) ustalonych w oparciu o określone dowody bądź odmówienia im wiarygodności (art. 107 § 3 K.p.a.). Brak ustalenia wszystkich istotnych okoliczności sprawy stanowi również naruszenie art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Takie naruszenie przepisów procedury administracyjnej mogło mieć istotny wpływ na treść wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. W związku z tym, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c P.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 63 § 3 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 85 ust. 6 ustawy o ochronie przyrody) polegające na podwyższeniu stawki kary o 100 % bez ustalenia spełnienia zawartych w tym artykule przesłanki. Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. właściwy w tej sprawie organ I-instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien w szczególności ustalić stan faktyczny, w szczególności precyzyjnie określić ile drzew, jakiego gatunku i jakich wymiarów pni usunięto bez zezwolenia oraz należycie wyjaśnić, dlaczego teren z którego usunięto te drzewa ma zostać zaliczony do terenów zieleni. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. orzeczono o wstrzymaniu wykonywania zaskarżonej decyzji do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje stronie skarżącej od organu, który wydał zaskarżoną decyzję, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W tej sprawie zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kwoty uiszczonego wpisu wraz z kosztami wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika strony skarżącej. Mając powyższe na względzie, orzeczono jak w sentencji wyroku.