II SA/Kr 1415/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska WSA Mirosław Bator Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2012 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Tarnowie sprawy ze skargi S.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 5 lipca 2001 r., nr [....] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę Burmistrz [...] decyzją z dnia 8 lipca 2010 r., na podstawie art. 59 ust. 1, 60 ust. 1, 4 i art. 61 ust. 1 - 5 w związku z art. 63, 64, 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z p. zm.) na wniosek H. T. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: zmiana sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na budynek usług [...] z dobudową schodów od strony północnej i południowej na działce nr "1" położonej przy ul. [...] w D. obręb [...]. Organ wskazał, że integralną część decyzji stanowią załączniki graficzne nr 1 i 2 określające granice obszaru analizowanego i ustalenia zawarte w formie graficznej oraz wyniki analizy w formie tekstowej. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wnioskowana zmiana zagospodarowania terenu wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Inwestor złożył kompletny wniosek zgodnie z art. 52 ust. 2 w/w ustawy. Dla wskazanego we wniosku obszaru Gmina D. nie posiada prawnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projekt decyzji został opracowany przez osobę posiadającą wymagane ustawą uprawnienia. Teren spełnia warunki planistyczne określone w art. 61 ust. 1-5 cyt. ustawy. Nadto organ podał, że przy wydawaniu decyzji wzięto pod uwagę następujące dokumenty: miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które utraciły ważność a które uzyskały wymagane przepisami zgody na wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy D.", analizę wyznaczonego wokół działki "obszaru analizowanego". Odwołanie od ww. decyzji wniósł S. G.. Zarzucił, że budynek znajduje się zbyt blisko granicy z jego działką, co narusza przepisy prawa budowlanego. Ponadto – zdaniem odwołującego się – bliskość zakładu będzie powodowała uciążliwości w postaci hałasu i zapachów środków chemicznych. Taki stan rzeczy zaniży wartość jego działki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 5 lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ze sporządzonej w przedmiotowej sprawie analizy wynika, iż sąsiednie działki dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane są w taki sposób, że możliwe jest określenie warunków nowej zabudowy w zakresie spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W zakresie kontynuacji funkcji urbanista ustalił, iż analizowany obszar stanowią tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. W zakresie kontynuacji gabarytów i form architektonicznych ustalone zostało, że budynki znajdujące się w obszarze analizowanym mają wysokość od 1 do 3 kondygnacji naziemnych, stanowią zabudowę tradycyjną i współczesną o prostych bryłach z dominującą funkcją mieszkaniową oraz mieszkaniowo - usługową. W analizie ustalono również linię zabudowy, wskaźnik wykorzystania terenu, szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy, wysokość zabudowy oraz geometrie dachów. Po przeprowadzonej analizie w zaskarżonej decyzji ustalono warunki zabudowy z których wynika, iż nie ulegają zmianie: linia zabudowy, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Organ l instancji dopuścił wysunięcie poza linię zabudowy w kierunku ul. [...] drobnych elementów architektonicznych bryły budynku takich jak: schody, wykusze, okapy, tarasy itp. na odległość 1,5m. Dopuszczono również, ze względu na szczupłość działki, możliwość lokalizacji zabudowy, w tym schodów zewnętrznych w granicy działki objętej wnioskiem z działkami sąsiednimi. Zdaniem Kolegium analiza pozwala na pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w szczególności w zakresie możliwości dobudowy schodów zewnętrznych, z których jedne zlokalizowane będą w granicy z działką sąsiednią zaś drugie prowadzić będą z terenu chodnika znajdującego się przy ul. [...]. Organ l instancji prawidłowo uzasadnił możliwość podjętego rozstrzygnięcia wskazując, iż bez dobudowy schodów brak byłoby możliwości prowadzenia zamierzonej działalności gospodarczej. Przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej - ulicy [...]. W decyzji ustalono, że przedmiotowy budynek zlokalizowany jest w stanie istniejącym około 4 m od krawędzi jezdni ulicy [...]. Mając jednak na względzie możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż odległość wynikająca z przepisów ustawy o drogach publicznych wskazano, że nieruchomość na której zlokalizowany jest budynek oznaczona jako działka nr "1" oddzielona jest od pasa drogowego metalowym ogrodzeniem. Między jezdnią a budynkiem zlokalizowany jest chodnik. W decyzji wskazano, iż kształtowanie ładu przestrzennego w centrach miast zgodnie z zasadami zabudowy przestrzeni miejskiej i logiki urbanistycznej oraz lokalizacja budynku w odległościach mniejszych niż wymagana przepisami ustawy o drogach publicznych i tworzenie pierzei miejskich w żaden sposób nie utrudnia korzystania z przestrzeni miejskich dla użytkowników ruchu drogowego zarówno pieszych jak i zmotoryzowanych. Powyższe względy, a także odseparowanie budynku od jezdni poprzez chodnik i metalowe ogrodzenie, pozwalają na odstąpienie od odległości normatywnych wynikających z przywołanych wyżej przepisów. Kolegium zwróciło nadto uwagę, że przedmiotowa inwestycja dotyczy zmiany sposobu użytkowania, a także dobudowy schodów do istniejącego budynku mieszkalnego. Zmiana sposobu użytkowania nie prowadzić będzie do powstania nowego obiektu, tylko do zmiany wykorzystywania obiektu już istniejącego. Odległości tego budynku od granic nieruchomości nie ulegną w związku z tym zmianie. Planowane schody znajdują się od strony północnej i południowej, zatem od strony nieruchomości skarżącego bryła architektoniczna istniejącego budynku pozostanie bez zmian. Organ podał przy tym, że szczegółowe wymogi dotyczące odległości budynku wraz ze schodami od granic nieruchomości będą przedmiotem analizy organu administracji architektoniczno - budowlanej na etapie ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ wskazał, że z uwagi na charakter planowanej inwestycji tj. zmiana sposobu użytkowania, w niniejszym postępowaniu nie może podlegać badaniu kwestia zlokalizowania budynku na działce nr "1", gdyż budynek ten już istnieje. Kwestie dotyczące zwiększenia uciążliwości zapachowych, hałasu i zagrożenia chorobowego, nie mają w niniejszej sprawie znaczenia, gdyż właściwe w tych sprawach są inne organy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł S. G., domagając się uwzględnienia zarzutów podniesionych przez niego w toku postępowania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Stosownie do treści art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, będącym podstawą zaskarżonej decyzji, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek. Jedną nich jest ta, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Powyższe oznacza, że zmiana w zagospodarowaniu terenu uzależniona jest od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego jako takiego ukształtowania przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 500). "Kontynuacja funkcji", o której mowa w art.61 ust.1 ustawy oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów). Przyjąć należy, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. "Kontynuacja funkcji" nie oznacza nakazu czy konieczności mechanicznego kopiowania istniejącej zabudowy. Wystarczającym jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z już istniejącą i można ją pogodzić z zastanym stanem rzeczy. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy nie było zahamowanie możliwości zagospodarowania terenów, a jedynie zracjonalizowanie sposobu tego zagospodarowania, przy wykorzystaniu kontynuacji cech i funkcji dotychczasowej zabudowy. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art.61 ustawy są przepisy rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 . (Dz.U.03.164.1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozporządzenie określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących ustalania: 1) linii zabudowy; 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu; 3) szerokości elewacji frontowej; 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki; 5) geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy tego rozporządzenia wyznaczają zakres postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez organ w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 ust.1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Z kolei według ustępu 2 tego przepisu granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 4 rozporządzenia stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Z § 5 rozporządzenia wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Treść § 6 rozporządzenia wskazuje , że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (od strony, z której odbywa się główny wjazd na działkę), wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Według § 7 rozporządzenia wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. Jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Stosownie do przepisu art.54 pkt 3) w związku z art.64 ust.1ustawy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy winna określać: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Przenosząc dotychczasowe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza wskazanych wyżej regulacji. W sprawie sporządzona została przez urbanistę analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (k.31, k.12 akt administracyjnych). Wokół działki inwestora, zgodnie z podanymi wyżej zasadami, wyznaczony został obszar analizowany (k.32). Urbanista ustalił i wyliczył parametry zabudowy działek sąsiednich (k.14,15 akt administracyjnych). Zamierzenie inwestycyjne zostało pozytywnie uzgodnione przez zarządcę drogi (postanowienie z dnia 14.04.2010 r. – k.19 akt administracyjnych). W decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w sposób zgodny z opisanym wyżej uzgodnieniem. Wyjaśniono, że szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, wielkość powierzchni zabudowy i geometria dachu nie ulega zmianie. Decyzja zawiera prawidłowe załączniki. Zarzuty skargi są niezasadne. Sąd podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], że skoro przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego domu mieszkalnego i dobudowie do niego schodów, nie prowadzić będzie do powstania nowego obiektu. Odległości istniejącego budynku od granic nieruchomości nie ulegną w związku z tym zmianie. Planowane schody znajdują się od strony północnej i południowej, zatem od strony nieruchomości skarżącego bryła architektoniczna istniejącego budynku pozostanie bez zmian. Z uwagi na charakter planowanej inwestycji w postępowaniu nie podlegała badaniu kwestia zlokalizowania budynku na działce nr "1", gdyż budynek ten już istnieje. Kwestie dotyczące zwiększenia uciążliwości zapachowych, hałasu i zagrożenia chorobowego, nie mają w rozpoznawanej sprawie znaczenia. Stosownie do treści art. 56 w związku z art.64 ust.1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Żaden przepis odrębny nie sprzeciwia się wydaniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego na budynek usług [...] z dobudową schodów. Dlatego też, na podstawie art.151 p.p.s.a. skargę, jako niezasadną, należało oddalić.