II SA/Kr 1416/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Zimmermann Sędziowie NSA : Joanna Tuszyńska (spr.) WSA: Aldona Gąsecka-Duda Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004 r. , nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji Decyzją z dnia [...] 2004 r. znak [...] Koordynator Zespołu Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, po rozpatrzeniu sprawy z wniosku Z. M., na podstawie art. 104, 107 i 108 kpa oraz art.3 ust.3 i 4 , art.8 ust.1 , art.14 , art.17 ust.1 pkt 5 , art.39 , art.104 , art.106 , art.109 , art.159 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz.U. z 2004r Nr 64 poz.593 ze zm.) oraz upoważnienia Nr [...] Prezydenta Miasta z dnia [...] 2004r do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej odmówił przyznania Z. M. zasiłku celowego na dofinansowanie do czynszu. W uzasadnieniu decyzji podano, że Z. M. w dniu [...] 2004r r. złożyła w Filii Nr [...] Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w K. wniosek o przyznanie zasiłku celowego na dofinansowanie do energii elektrycznej , gazu , czynszu oraz na żywność. Organ wskazał, że odrębnymi decyzjami z dnia [...] 2004r przyznano jej zasiłek celowy w kwocie 60 zł na dofinansowanie do energii elektrycznej, zasiłek celowy w kwocie 90 zł na dofinansowanie do gazu i zasiłek celowy w kwocie 70 zł na żywność. Ustalono, że wnioskodawczyni prowadziła wspólne gospodarstwo domowe z synem M., który jest na jej utrzymaniu, pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, na syna otrzymuje zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna. Ma problemy zdrowotne wymagające leczenia, w dniu [...] 2004r została zaliczona do lekkiego stopnia niepełnosprawności ( od decyzji tej złożyła odwołanie). Ma duże zaległości czynszowe i kredytowe wobec spółdzielni mieszkaniowej, na dzień [...] 2004r wynoszą one 27 661,33 zł. Przeciwko niej został wydany wyrok eksmisyjny. Z. M. nie opłaca bieżącego czynszu. Odmawiając przyznania zasiłku celowego organ podniósł, że zgodnie z art. 39 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Podstawową zasadę udzielania pomocy społecznej formułuje art.8 ust.1 ustawy, stanowiąc , że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje: 1) osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", 2) osobie w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 316 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym na osobę w rodzinie", 3) rodzinie, której dochód nie przekracza sumy kwot kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, zwanej dalej "kryterium dochodowym rodziny" - przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Powodem udzielenia pomocy jest m.in. bezdomność, bezrobocie, niepełnosprawność czy długotrwała choroba. Organ I instancji zacytował również przepis art.3 ust.3 i 4 ustawy , iż rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Po przytoczeniu powyższych przepisów organ stwierdził , że dofinansowanie do czynszu nie rozwiąże problemów Klientki, a świadczenia z pomocy społecznej stanowią jedynie wsparcie i pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji, nie mogąc stanowić źródła dochodu czy też formy utrzymania. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. M. zarzuciła, że otrzymywane od ośrodka pomocy społecznej środki są niewystarczające. Inne osoby otrzymują pomoc na dofinansowanie czynszu i organy nie czynią im zarzutu, iż jest to "źródło dochodu’. Podała, że pobiera rentę w wysokości 392,44 zł a czynsz bez kredytu mieszkaniowego wynosi 383,39 zł. Dochody jej nie wystarczają na zakup żywności, utrzymanie syna, zakup leków, i dokonywanie opłat koniecznych. Podniosła , że organ powołał się wyłącznie na przepis art.39 ustawy , pomijając inne przepisy. W piśmie z dnia [...] 2004 r Z. M. zarzuciła nadto , że bezpodstawnie wliczono jej do dochodu zasiłek okresowy w kwocie 35,93 zł, że powinna otrzymywać dodatek mieszkaniowy, oraz , ze ośrodek nie opracował i nie wdrożył indywidualnego programu pomocy dla niej. Decyzją z dnia [...] 2004r. znak [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k. p. a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył ustalenia dokonane przez organ I instancji i przytoczył treść przepisów art.39 , art.40 , art.8 i art.3 ustawy o pomocy społecznej. Wskazał również , że organ I instancji słusznie stwierdził , że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych obywateli a nie ich całkowite rozwiązywanie. Stanowią one jedynie wsparcie i pomoc w wyjściu z trudnej sytuacji, nie są natomiast źródłem utrzymania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Z. M. zarzuciła , że spełnia kryteria dochodowe, nie jest w stanie ze swojej niewielkiej renty pokrywać czynszu i dlatego prosiła o dofinansowanie na ten cel. Powołała się również na treść uchwały Rady Miasta z dnia [...] 2000r w sprawie dofinansowania do opłat mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono także, że skarżąca stale korzystała z różnych form pomocy społecznej, a jej zastrzeżenia, co do działalności MOPS, nie dotyczyły istoty zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja jest nieprawidłowa i podlega uchyleniu na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawą prawna zaskarżonej decyzji był przepis art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Stanowi on, że "w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Kontrola uznania administracyjnego powinna polegać nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, ale także na szczególnie dokładnej analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Pełnej kontroli podlega także sposób interpretowania przez organ - występujących w tekście normatywnym - pojęć nieostrych w analizowanym tu przypadku, zwłaszcza pojęcia "niezbędna potrzeba". Tak więc rzeczą organu było dokonanie oceny czy dofinansowanie do opłat czynszowych jest niezbędną potrzeba bytową. Uzasadnienia wydanych w sprawie decyzji oceny takiej nie zawierają. Nadto , organ winien szczegółowo ustalić stan faktyczny sprawy, a to dla dokonania ustalenia, czy wnioskodawczyni należy do osób spełniających kryteria ustawowe. Stan faktyczny w sprawie nie został ustalony prawidłowo. Tak w decyzji organu I , jak i II instancji nie ustalono jaki dochód osiąga skarżąca , jaka jest jej dokładna sytuacja majątkowa i osobista, ile wynoszą jej obciążenia związane z utrzymaniem mieszkania, zakupem żywności, odzieży, środków czystości i lekarstw, jak jest sytuacja zdrowotna jej i jej syna, jakie są możliwości finansowe ośrodka. Nie jest wystarczające ustalenie organu , że "wnioskodawczyni prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z synem M., który jest na jej utrzymaniu, pobiera rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, na syna otrzymuje zasiłek rodzinny i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania syna. Ma problemy zdrowotne wymagające leczenia". Organ nie ustalił ile wynosi jej dochód, jakich niezbędnych wydatków musi dokonać , czy się leczy i gdzie i jakie ewentualnie koszty leczenia ponosi. Ustaleń takich nie dokonał również organ II instancji, powołując się jedynie ogólnikowo na "materiał sprawy". Ze znajdującego się w aktach sprawy wywiadu wynika , że skarżąca nie reguluje na bieżąco żadnych opłat mieszkaniowych, w związku z czym otrzymuje wezwania do uregulowania zaległości pod groźbą odcięcia dopływu energii elektrycznej i gazu. Okoliczności tej, w kontekście wykładni pojęcia "niezbędnej potrzeby" organ w ogóle nie ocenił. Zgodzić się należy z poglądem organów, iż samo spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza przyznania osobie zainteresowanej zasiłku celowego, ponieważ organ może, ale nie musi, przyznać świadczenie. Tylko wtedy decyzji uznaniowej nie można zarzucić naruszenia prawa jeśli organ pomocy społecznej ocenił z jednej strony sytuację materialną oraz potrzeby strony, a z drugiej własne możliwości finansowe i uznał, że nie istnieje możliwość przyznania stronie zasiłku celowego. Takiego porównania nie zawierają uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Na organie administracji rozpoznającym sprawę o zasiłek celowy ciąży obowiązek szczególnej dbałości o dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz staranne wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydaniu rozstrzygnięcia, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej w sprawie decyzji. Powyższy obowiązek nie może sprowadzać się do przytoczenia treści przepisów ustawy. Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że uzasadnienie decyzji uznaniowej organu powinno precyzyjnie wskazywać zarówno możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak również sytuację osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu wypływające z art. 39 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią (por. wyrok WSA z dnia 23.09.2005r I SA/Wa 1553/04 LEX nr 192950). Nadto zauważyć należy, ze organ odwoławczy nie ustosunkował się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z przyczyn wyżej wskazanych uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 7 , 77 i 107 kpa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi, że narusza ona przepisy postępowania, jeżeli mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że opisane uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego, na podstawie powołanego wyżej przepisu, orzeczono jak w sentencji.