II SA/Kr 1417/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Krystyna Daniel Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi L.J. na decyzję Wojewody M. z dnia 11 września 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu działki skargę oddala. Decyzją nr [....] z dnia 21 listopada 2014 r. znak: [....] Prezydent Miasta K. orzekł wobec L.J. o odmowie zwrotu części działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] , m. [....] w granicach b. parceli l. kat. [....] , b. gm. kat. [....] . Organ I instancji, wskazał, iż wnioskiem z dnia 15 lutego 2014 r. L.J. wystąpiła o zwrot wywłaszczonych orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. znak [....] z dnia 16 sierpnia 1960 r. nieruchomości oznaczonych jako l. kat. [....] . l. kat. [....] , l. kat. [....] b. gm. kat. [....] . Na podstawie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po W.J. , poprzedniej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości, organ I instancji ustalił, że spadek po wyżej wymienionej osobie nabyła córka L.J. — w całości. Ponadto na podstawie zgromadzonych dokumentów, organ I instancji ustalił, że w granicach parceli l. kat. [....] b. gm. kat. [....] znajduje się cześć działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] ,m. K. , której dotyczy przedmiotowe postępowanie. Na podstawie księgi wieczystej nr [....] organ I instancji ustalił, iż w dniu 22 października 1991 r. jako użytkownik wieczysty działki nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] została ujawniona [....] na podstawie decyzji Wojewody [....] znak: [....] z dnia 5 sierpnia 1991 r. Następnie na podstawie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w K. z dnia 17 grudnia 1991r. znak: [....] użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości zostało Przedsiębiorstwo [....] w K. Umową sprzedaży zorganizowanej części przedsiębiorstwa z dnia [....] 1996 r. Rep. Nr [....] przedsiębiorstwo państwowe pod nazwą: [....] w K. sprzedało K.L. , Z.M. i A.D. zorganizowaną część przedsiębiorstwa, w tym prawo użytkowania wieczystego m.in. ww. nieruchomości. Następnie prawo użytkowania wieczystego przeniesiono na rzecz ,, [....] " sp. z o.o. z siedzibą w K. na mocy umów zawartych w dniu 16 października 1996 r. Rep [....] i Rep [....] . Biorąc pod uwagę, iż działka nr [....] , z której powstała działka nr [....] , obr. [....] , jedn. ewid. [....] została oddana w użytkowanie wieczyste, przed 1 stycznia 1998 r., organ I instancji odmówił zwrotu części działki [....] na podstawie art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, tj. przed dniem 1 stycznia 1998 r. nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Od tej decyzji odwołanie wniosła L.J. , podnosząc, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 28.02.2005 r. i Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29.08.2006 r. stwierdził, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości o jej zwrot powstaje już z chwilą gdy nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. W dalszym ciągu obowiązuje zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, którego konsekwencją jest istniejący po stronie organu obowiązek zawiadomienia byłego właściciela o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i umożliwienie mu złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Dopiero bezskuteczny upływ ustawowego terminu do wniesienia wniosku o zwrot powoduje wygaśnięcie roszczeń byłego właściciela. Jako spadkobierca byłego właściciela nie została powiadomiona o możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Materialno prawną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz byłego właściciela jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia określony w decyzji wywłaszczeniowej. Organ orzekający nie może do czasu przejęcia na powrót nieruchomości we władanie wydać decyzji orzekającej o zwrocie, dlatego do czasu zakończenia takich działań postępowanie w sprawie zwrotu powinno być zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Powstałe na mocy prawa użytkowanie wieczyste na działce [....] nastąpiło na skutek rażącego naruszenia prawa tj. nieuwzględnienia prawa byłego właściciela do złożenia wniosku o jej zwrot, co daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wojewoda [....] , decyzją z 11 września 2015r. znak: [....] , na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. W uzasadnieniu podał, iż w obecnym stanie prawnym i faktycznym przedmiotowej sprawy, zgodnie z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o zwrot części działki nr [....] , obecnie nie przysługuje spadkobiercy poprzedniej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości. Dopiero zaś ewentualna stosowna zmiana stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości, wskutek której jedynym właścicielem nieruchomości na powrót stałby się Skarb Państwa pozwoliłaby na wyeliminowanie podstawowej przeszkody prawnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości określonej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ponownie prowadzonym postępowaniu. Doprowadzenie zaś do takiego stanu mogłoby nastąpić w przypadku wystąpienia przez zainteresowaną z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody K. nr [....] z dnia 5 sierpnia 1991 r. stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego przez uprawniony wówczas podmiot. W takim przypadku w odmiennym stanie faktycznym i prawnym sprawy spadkobierca poprzedniego właściciela będzie mógł ponownie złożyć wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, który zostanie na nowo oceniony przez organ administracji. Do czasu jednak osiągnięcia wskazanego skutku (wyeliminowanie z obrotu prawnego ww. decyzji Wojewody [....] ) decyzja ta w obrocie tym funkcjonuje i wywołuje określone skutki prawne, które organy administracji m.in. orzekając w sprawie o zwrot działki nr [....] obowiązane są uwzględniać. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania odwołującego się do orzeczeń sądów administracyjnych WSA w Krakowie i Naczelnego Sądu Administracyjnego podano, iż powoływane wyroki do czasu wydania uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt. I OPS 3/14 powodowały praktykowanie zawieszania postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do czasu wyeliminowanie wskazanej wyżej przeszkody prawnej tj. prawa użytkowania wieczystego, ale tylko w tych przypadkach, gdy przedmiotowe prawo nie zostało ujawnione w wymaganym przez art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami terminie. Przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem samodzielną, negatywną przesłankę zwrotu, która wyklucza możliwość badania merytorycznych przesłanek art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto zarówno art. 136, jak i art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami weszły w życie w tej samej ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a zatem inne rozumienie ww. przepisów byłoby sprzeczne z wykładnią systemową prawa (w tym regułą lex specialis derogat legi generali, tj., iż przepis szczegółowy uchyla przepis ogólny), a także z założeniem, iż zamierzeniem ustawodawcy jest uchwalanie ustaw, których przepisy są regulacją spójną i logiczną. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyła L.J. , zarzucając iż dopiero bezskuteczny upływ czasu na złożenie wniosku o zwrot powoduje wygaśniecie roszczenia byłego właściciela. Organ winien zawiadomić o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel niż przewidywało wywłaszczenie i umożliwić tym samym złożenie wniosku o zwrot. Dodatkowo skarżąca podtrzymała także zawarte w odwołaniu zarzuty dotyczące nieważności w świetle art. 58 kodeksu cywilnego rozporządzenia wywłaszczoną nieruchomością przy naruszeniu art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Natomiast w myśl art. 151 p.p.s.a. Sąd nie uwzględniając skargi, oddala ją. Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 1998 r. art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 (dotyczące zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy tj. 1 stycznia 1998r. nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Wobec tego dla przyjęcia, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie przysługuje konieczne jest łączne spełnienie trzech przesłanek : 1) nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego 2) sprzedaż nieruchomości lub ustanowienie prawa użytkowania wieczystego nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r. 3) prawo własności bądź prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998 r. Treść powołanego przepisu jest precyzyjna i jasna, a zatem w sytuacji gdy spełnione są jego przesłanki organ administracji zobowiązany jest do wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Stanowisko w tym zakresie wielokrotnie wyraził zarówno Naczelny Sąd Administracyjny (m.in. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2007 r. sygn. akt I OSK 386/06), wskazując, iż jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu - choćby spełnione były przesłanki do zwrotu wynikające z art. 136 w związku z art. 137 powołanej ustawy. NSA w wyroku z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 949/07 wskazał, iż przepis art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 136 ust. 3 i uniemożliwia dochodzenie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w przypadku, gdy przed 1 stycznia 1998r. ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 2 lutego 2010r. sygn. akt II SA/Kr 1727/09 wskazał również, iż w sytuacji opisanej w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, organ administracji nie ma obowiązku badać, czy zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości, w szczególności, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje to, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany na spornej nieruchomości w rozumieniu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sam fakt, że nieruchomość wywłaszczona została zbyta osobie trzeciej bądź na rzecz tej osoby ustanowiono prawo użytkowania wieczystego, a zarówno zbycie (ustanowienie), jak i ujawnienie prawa w księdze wieczystej nastąpiło przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, czyli najpóźniej 31.12.1997r., wyłącza możliwość skutecznego zgłoszenia roszczenia o jej zwrot. Oznacza to, że do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wystarcza ustalenie, że w danym wypadku zaistniały przesłanki negatywne zwrotu nieruchomości, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Również zbieżny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. sygn. akt II CSK 275/08 w którym wskazano, iż prawidłowa wykładnia art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że jeżeli przed dniem 1 stycznia 1998 r. rozporządzono wywłaszczoną nieruchomością w sposób określony w tym przepisie i fakt ten został ujawniony w księdze wieczystej, to roszczenie o zwrot tej nieruchomości nie przysługuje byłemu właścicielowi - następcy prawnemu, choćby spełnione były przesłanki do zwrotu określone w powołanych przepisach. W efekcie w okolicznościach objętych hipotezą art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dochodzi do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi, skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości. Powyższe poglądy prawne zostały w ocenie Sądu prawidłowo uwzględnione przy wydaniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuty podnoszone w skardze nawiązują do okoliczności, które w stanie faktycznym sprawy nie podlegały badaniu i nie mają znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia. Nieruchomość, której sprawa dotyczy została oddana w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej w rozumieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prawo to ujawniono w księdze wieczystej przed 1 stycznia 1998r., a zatem zostały zrealizowane negatywne przesłanki jej zwrotu, o jakich mowa w tym przepisie. Skoro skarżącej nie przysługiwało roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie mogła ona skutecznie domagać się wydania decyzji administracyjnej żądanej treści. Zbędnym było też prowadzenie dalej idącego postępowania dowodowego dla wyjaśnienia podnoszonych przez nią okoliczności dotyczących samego wywłaszczenia, czy niezrealizowania jego celu. W zakresie zaś zarzutu nieważności w świetle art. 58 kodeksu cywilnego rozporządzenia wywłaszczoną sporną nieruchomością, Sąd podziela również powołany przez skarżony organ pogląd zawarty w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt. I OPS 3/14, iż ewentualna kolizja prawa własności "nowego" właściciela z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, która chroni nabywcę (zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa obrotu i ochrony prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych). Ze wskazanych powyżej względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. Zatem tylko jeśli w tym przedmiocie postępowanie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Wobec powyższego niezasadne okazały się wszystkie podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i pominięcia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności. Organy dokonały wystarczających ustaleń stanu faktycznego dla wydania decyzji i w związku z tym, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.