II SA/Kr 1419/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Magda Froncisz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi W. K. i J. K. na postanowienie Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 września 2015, znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające go postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 9 stycznia 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z 9 stycznia 2015 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4, art. 100 §1 i art. 101 k.p.a., zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy przepustu zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. , z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie współwłaścicieli działki nr [...] położonej miejscowości R. W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowy przepustu zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. , zostało wszczęte z urzędu, w związku z pismem J.K. i W.K. . W toku postępowania ustalono, że współwłaścicielami działki nr [...] w miejscowości R. są K.M. , H.Z. , W.Z. oraz D.B. i M.B. w części wynoszącej 1664/86016. W pozostałej części tj. 84352/86016 właściciel jest nieustalony. Organ uzyskał informację, że w Sądzie Rejonowym w W. I Wydział Cywilny toczy się postępowanie z wniosku W.K. i innych o zasiedzenie działki nr [...] położonej w miejscowości R . W związku z tym, iż kwestia stron postępowania może być rozstrzygnięta dopiero po wydaniu orzeczenia właściwego sądu lub notariusza, organ uznał za zasadne zawieszenie postępowania w sprawie. W myśl art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Regulacja ta stanowi formę realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 k.p.a. Realizacja tej zasady możliwa jest tylko wówczas, gdy każda ze stron jest świadoma, że takie postępowanie się toczy. Zatem organ z urzędu winien ustalić komu przysługuje w postępowaniu status strony. J. i W.K. złożyli zażalenie na ww. postanowienie. Żalący przedstawili przebieg postępowania w sprawie, podkreślając, że przepust został wybudowany w ramach samowoli budowlanej i miał zostać rozebrany. Zamiast tego został przebudowany przez "[...] " również bez zezwolenia. Nadmienili, że postępowanie sądowe trwa już 10 lat. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 11 września 2015 r., znak: [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 123 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane i k.p.a. Przedmiotem postępowania było zbadanie, czy zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania w sprawie rozbudowy przepustu zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. , ze względu na istnienie zagadnienia wstępnego w postaci toczącego się przed Sądem Rejonowym w W. Wydział I Cywilny postępowania o zasiedzenie działki nr ewid. [...] . Organ II instancji wyjaśnił, że świetle doktryny zagadnieniem wstępnym jest sytuacja, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane uprzednim rozstrzygnięciem owego zagadnienia przez inny organ lub sąd. Jego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne. Zawieszenie postępowania na tej podstawie uzależnione jest od zaistnienia łącznie trzech przesłanek: postępowanie administracyjne jest w toku, rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej będącej przedmiotem postępowania administracyjnego zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd oraz zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Istnienie w przedmiotowej sprawie pierwszej z wymienionych przesłanek nie budzi wątpliwości. Do chwili wydania skarżonego postanowienia organ I instancji nie wydał decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Ponadto stan prawny działki nr [...] w miejscowości R. jest nieustalony. W postępowaniu legalizacyjnym w trybie art. 48 u.p.b. zgodnie z art. 52 u.p.b. nakazy winny być nakładane w pierwszej kolejności na inwestora, który ma tytuł prawny do nieruchomości na której zrealizowano obiekt bez pozwolenia na budowę. W sytuacji zaś braku prawa własności przez inwestora obowiązek nakładany jest na właściciela nieruchomości. Dla nieruchomości nr ewid. [...] nie jest prowadzona księga wieczysta. Poprzednia księga wieczysta dla przedmiotowej nieruchomości została zamknięta w 1988 r. Zatem istnieje potrzeba ustalenia własności nieruchomości na drodze sądowej. Organ powziął informację, że postępowanie o sygnaturze [...] w przedmiocie zasiedzenia działki o nr ewid. [...] prowadzone przez Sąd Rejonowy w W. zostało ponownie podjęte. Zatem zawieszenie przez PINB postępowania ze względu na nieustalony stan prawny nieruchomości jest zasadne. Organ nie podzielił uwag podnoszonych w zażaleniu. Wyjaśnił, że prawa określenia prawidłowego kręgu stron postępowania legalizacyjnego i adresata decyzji ma zasadnicze znaczenie, gdyż warunkuje prawidłowe postępowanie i wykonalność zapadłego rozstrzygnięcia w sprawie. J.K. i W.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Wskazali w niej, że mostek – wbrew twierdzeniom organu – nie został zniszczony i osoby które go miały naprawić tak naprawdę go przebudowały. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., - dalej w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia. Zgodnie z 134 § 1 p.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli legalności dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z uwzględnieniem ww. uregulowań jest zaskarżone postanowienie [...] WINB w K. z 11 września 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z 9 stycznia 2015 r., którym na podstawie art. 97 § 1 pkt. 4, art. 100 §1 i art. 101 k.p.a. zawieszono z urzędu postępowanie w sprawie rozbudowy przepustu zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości R. z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie współwłaścicieli działki nr [...] położonej miejscowości R. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie [...] WINB w K. jest orzeczeniem o charakterze procesowym, a zatem zakres kognicji Sądu ogranicza się wyłącznie do oceny legalności zawieszenia postępowania i nie obejmuje kwestii przyszłego rozstrzygnięcia merytorycznego. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. , na który powołały się organy obu instancji zawieszenie postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumieć należy kwestię prawną, która nie była jeszcze prawomocnie przesądzona na właściwej drodze, wyłaniającą się w toku postępowania administracyjnego, gdy jej uprzednie rozstrzygnięcie, a więc poprzedzające rozpatrzenie sprawy, leży w kompetencji innego organu lub sądu. Konieczne jest przy tym istnienie bezpośredniej zależności pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego, a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Trzeba wskazać, że przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga istnienia między rozstrzygnięciem sprawy, a zagadnieniem wstępnym związku bezpośredniego, rozumianego jako bezwzględne uzależnienie rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W przypadku braku takiego związku, zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. Innymi słowy, zawieszając postępowanie na podstawie ww. przepisu organ nie może kierować się przewidywaniami co do wyniku postępowania lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno bowiem zależeć rozpoznanie sprawy w ogóle, a nie wydanie mniej lub bardziej pozytywnej bądź negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ zobowiązany jest zatem ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym ( wyrok WSA w Warszawie z 11.02. 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2937/13, wyrok NSA z 12. 04. 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11). Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania. Postępowanie może zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. tylko wtedy, gdy w sprawie wystąpi zagadnienie, którego brak rozstrzygnięcia wyklucza każde, zarówno pozytywne jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z 20 grudnia 2012 r. II OSK 1570/11). Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy trzeba podkreślić, że kwestia ustalenia kto jest właścicielem działki nr [...] w R. , która nie ma ustalonego stanu prawnego – co jest niesporne w sprawie - nie ma bezpośredniego wpływu, a więc i przełożenia na wynik sprawy dotyczącej legalności przepustu zlokalizowanego na dz. ewid. nr [...] w m. R., toczącej się w oparciu o przepis art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), który przewiduje, że właściwy organ nakazuje, za strzeżeniem ustępu 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (ust. 1). Należy bowiem zważyć, że organy nadzoru budowlanego prowadzące przedmiotową sprawę mogą czynić ustalenia dotyczące realizacji względnie przebudowy przedmiotowego przepustu na dz. nr [...] w zakresie ustalenia ich przebiegu, legalności oraz inwestora także w sytuacji gdy stan nieruchomości, na której zrealizowano ww. przepust jest nieustalony. A zatem, nawet jeżeli dla nieruchomości tej nie jest urządzona księga wieczysta, ponieważ poprzednia została zamknięta w 1988 r., a nadto w Sądzie Rejonowym w W. jest prowadzone postępowanie w przedmiocie jej zasiedzenia do sygn. [...] , którego zakończenie może mieć wpływ na ustalenie podmiotu zobowiązanego do ewentualnej rozbiórki nielegalnie zrealizowanego przepustu to samo postępowanie w sprawie legalności wykonania przedmiotowego przepustu może się toczyć i może być zakończone wydaniem decyzji, w tym także orzeczenia nakazu rozbiórki (gdy zostaną ustalone przesłanki dla wydania takiego nakazu). Trzeba bowiem zważyć na treść przepisu art. 52 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Regulacja art. 52 Prawa budowlanego wskazuje krąg podmiotów, do których należy skierować decyzję zwierającą nakaz rozbiórki. Jak się podkreśla w orzecznictwie, kolejność wskazana w tym przepisie nie jest przypadkowa, a decyzje wydawane na podstawie powołanych tam przepisów Prawa budowlanego winny być kierowane w pierwszej kolejności do inwestora, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem, następnie do właściciela lub zarządcy. Jak wskazano wyżej w rozpoznawanej sprawie właściciel działki ewid. nr [...] w R. nie jest ustalony, co jednak w ocenie Sądu nie oznacza, że postępowanie zmierzające do jego ustalenia stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W zagadnieniu wstępnym nie chodzi bowiem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących prawnych aspektów sprawy lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia, bez którego nie jest w ogóle możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. W przypadku braku takiego związku – zawieszenie postępowania nie jest dopuszczalne. Mając to na uwadze należy także wskazać, że w rozpoznawanej sprawie w sytuacji gdy brak ustalonego stanu własności działki nr [...] , a także gdy nie istnieje już inwestor organ ma możliwość wydania ewentualnego nakazu rozbiórki wobec podmiotu sprawującego zarząd przedmiotową nieruchomością – do czego uprawnia cyt. art. 52 Prawa budowlanego. Na marginesie można zauważyć, że w przedłożonych aktach administracyjnych sprawy zalegają wypisy z rejestru gruntów, w których przedmiotowa działka ewid. nr [...] jest oznaczona jako działka stanowiąca drogę w jedn. rej. [...] we władaniu Gminy A. (k. [...] ). W świetle przedstawionych rozważań brak było zatem podstaw do zawieszenia postępowania z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30. 08. 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.