II SA/Kr 1420/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska (spr.) WSA Mirosław Bator Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Uzasadnienie: Decyzją z dnia 3 lutego 2012 r. ([...]) na podstawie art. 12 ust. 4 a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 a, 2 i 5, art. 133 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 kpa Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. W. s. S. i A. w wysokości 167 939,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], przejętą na rzecz Gminy [...] decyzją Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. ([...]) o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gminnej drogi dojazdowej do [...] i modernizacji odcinka ul. W. w miejscowości M. gm. W. oraz o wypłacie odszkodowania w wysokości 167 939,00 na rzecz W. W. s. S. i A. całości. Decyzją z dnia 7 sierpnia 2012 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda [...] uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia 18 stycznia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 12 ust. 1, 2, i 5, art. 133, art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 kpa Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz S. W. s. S. i A. w wysokości 262 295,00 zł za nieruchomość oznaczoną jako działka nr. [...] pow. 0,1860 ha, objętą księgą wieczystą [...], obr. M., jedn. ewid. W., przejętą na rzecz Gminy [...] decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 30 stycznia 2011 r. ([...]) o zezwoleniu na realizację drogi dla przedsięwzięcia polegającego na budowie gminnej drogi dojazdowej do [...] i modernizacji odcinka ul. W. w miejscowości M. gm. [...] oraz o wypłacie odszkodowania w wysokości 262 295,00 zł. na rzecz W. W. s. S. i A. w całości. Decyzją z dnia 1 sierpnia 2013 r. ([...]) na podstawie art. 138 § 2 kpa Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia 18 stycznia 2013 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia 25 lutego 2014 r. ([...]) na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowana i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 687) oraz art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2 i 5, art. 133, art. 134 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 102, poz. 651 ze zm.), art. 104 kpa Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz W. W. s. S. i A. w wysokości 276 984,00 zł (słownie zł: dwieście siedemdziesiąt sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt cztery 00/100) za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha objętej księga wieczystą [...] obr. M. jedn. ewid. [...], przejętą na rzecz Gminy [...] decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. ([...]) o zezwoleniu na realizacje drogi dl przedsięwzięcia polegającego na budowie gminnej drogi dojazdowej do [...] i modernizacji odcinka ul. W. w miejscowości M. gm. [...] oraz o wypłacie odszkodowania w wysokości 276 984,00 zł. (słownie złotych: dwieście siedemdziesiąt sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt cztery 00/100) na rzecz W. W. s. S. i A. w całości. Starosta [...] podał, co następuje: Operatem podziału nr [...] z dnia 20 września 2010 r. działka nr [...] o pow. 0,34 ha, obr. M. jedn. ewid. W., podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,1860 ha - wydzieloną pod drogę i nr [...] o pow. 0,1492 ha. W oparciu o treść odpisu z księgi wieczystej [...] ustalono, że w dniu, w którym decyzja nr [...] Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. stała się ostateczna, tj. 9 lutego 2011 r. objęta nią była działka nr [...], a w dziale II, jako właściciel wpisany był W. W.. Aktualnie działka nr [...] objęta jest księgą wieczystą [...] i stanowi własność Gminy [...]. Zawiadomieniem z dnia 5 maja 2011 r. wszczęto z urzędu postępowanie, w trybie art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687) w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha, przejętą na rzecz Gminy [...] decyzją nr [...] Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. znak [...]. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowią w szczególności przepisy art. 14 ust. 4 f i ust. 5 ww. ustawy. W myśl art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych: "Wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania". Z kolei stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami "Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości", a zgodnie z art. 134 ust. "Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 wartość rynkowa nieruchomości". Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Szczegółowe zasady wyceny nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne reguluje rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sposób postępowania przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne określa § 36 ust. 1 ww aktu. Rzeczoznawca majątkowy P. T. w dniu 12 września 2013 r. sporządził operat szacunkowy, którym objął wyceną nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o pow. 0,1860 , która w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla gminy [...], podjętym Uchwałą Rady Gminy Wielka Wieś Nr XXXVIII/178/2005 z dnia 11 marca 2005 r., znajduje się w przeważającej części (około 93%) w konturze terenów rolniczych oznaczonych symbolem "R", a w części pozostałej południowo - wschodniej (stano około 7% jej powierzchni) - w konturze terenów zieleni, w tym objętej formami ochrony przyrody, oznaczonych symbolem "ZN". Na rysunku planu przy symbolu "R" podana zostało dodatkowo: cyfra "5" oraz litery: "a", "o", "m", "u", "n", "h". Zaś przy symbolu "ZN" cyfra "5" oraz litery: "m", "u", "h". Przedmiotowa działka położona jest w M. w odległości około 110 m na północny-zachód od ul. W., na północny - wschód od ul. K. i około 650 m na północ od Węzła M.. Odległość od ścisłego centrum [...] wynosi około 9 km w linii prostej. Na dzień wydania decyzji, tj. 3 stycznia 2011 r. najbliższe otoczenie nieruchomości stanowiły tereny niezabudowane – łąki przeznaczone w miejscowym planie pod tereny rolne. Wzdłuż południowo - wschodniej granicy działki płynął potok [...], a wzdłuż granicy północno - zachodniej, częściowo również na terenie działki, znajdował się rów melioracyjny. Najbliższe zabudowania zlokalizowane były w odległości około 80 m w kierunku południowo - wschodnim (domy jednorodzinne przy ul. W.). W odległości około 290 m w linii prostej (na wschód) przebiegała droga krajowa nr [...], za którą zlokalizowany był obszar o charakterze usługowym (w tym m.in. [...], [...], salon samochodowy, salony meblowe i skład budowlany) – na dzień wydania decyzji częściowo również w budowie. Działka nr [...] o pow. 0,1860 ha stanowi pas gruntu o zmiennej szerokości - od około 20 do 26 m o nieco nieregularnej południowo - wschodniej granicy. Na dzień wydania decyzji działka odznaczała się płaskim terenem. Nieruchomość nie posiadała uzbrojenia w media ani nie posiadała prawnie uregulowanego dostępu do drogi publicznej. Wzdłuż wschodniej granicy działki tj. wzdłuż brzegu potoku [...] rosły szpalerem stare drzewa olszy, reszta szpaleru znajduje się na działce nr [...]. Poza wymienionymi olchami na działce w tej części rosły również pojedyncze samosiejki (młode drzewka i zakrzaczenie), nie przedstawiające jednak żadnej wartości użytkowej. Na działce znajdowało się również ogrodzenie - drut kolczasty rozpięty na drewnianych kółkach o wys. 1,5 m, biegnące wzdłuż rowu melioracyjnego (rejon północno - zachodniej granicy) wzdłuż potoku [...] o łącznej długości 40 mb. W związku z treścią art. 48 kc, ze względu na brak trwałego związania z gruntem znajdujące się na działce ogrodzenie nie stanowi jej części składowej działki i co za tym idzie nie podlega wycenie. Ze względu na fakt, że przeznaczenie działki nr [...] wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (R i ZN) jest odmienne od celu, na jaki działka ta została przeznaczona decyzją Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. o zezwoleniu na realizację drogi dla wymienionego w niej przedsięwzięcia konieczne było przeprowadzenie analizy kształtowania się cen transakcyjnych zarówno w przypadku niezabudowanych nieruchomości gruntowych jak i o przeznaczeniu pod tereny rolne i zieleni (art. 134 ugn). Z uwagi na bardzo zbliżony charakter i wartość, analizą objęto nieruchomości gruntowe zarówno o przeznaczeniu pod tereny rolne jak i tereny zieleni. Pod uwagę brano nieruchomości o powierzchni z zakresu od 0,10 do 0,35 ha, które były przedmiotem transakcji kupna sprzedaży w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających datę wyceny. Badaniem objęto tylko obrót prawem własności. Jako rynek lokalny przyjęto pierwotnie obszar miejscowości: M., M. i T. (gmina [...]) oraz Z., B. i R. - w zakresie części usytuowanej na zachód od drogi krajowej nr [...] (gmina [...]). Z uwagi jednak na małą ilość odnotowanych transakcji sprzedaży tego rodzaju nieruchomości, w celu dokładnego badania rynku, analizę poszerzono na cały obszar tych dwóch gmin ([...] i [...]) z pominięciem części miejscowości R. usytuowanej na wschód od drogi krajowej nr [...] (w przypadku której odnotowane ceny gruntów są wyraźnie wyższe od ich średniego poziomu w przypadku pozostałej części badanego obszaru) oraz gminę [...], charakteryzującą się podobną odległością od K., zbliżonymi walorami i cennością gruntów. W analizie nie uwzględniano transakcji uznanych za nierynkowe oraz transakcji zawartych przy zaistnieniu szczególnych warunków. Odrzucono nieruchomości o skrajnie wysokich i skrajnie niskich cenach jednostkowych. Ustalono, że w badanym okresie odnotowano 16 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości spełniających żądane kryteria. Na stronie 13 operatu szacunkowego, jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości podobnych mieszczą się w przedziale od 3,75 zł/m² do 37,72 zł/m². Cechuje je spora rozbieżność. Monitoringiem objęto również nieruchomości drogowe - nieruchomości przeznaczone na cele drogowe w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w decyzjach o warunkach zabudowy i w planach zagospodarowania przestrzennego lub w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Analizą objęto okres od września 2011 r. do września 2013 r. Jako rynek lokalny przyjęto pierwotnie obszar miejscowości: M., M. i T. (gmina [...]) oraz [...], [...] i [...] – w zakresie części usytuowanej na zachód od drogi krajowej nr [...] (gmina [...]). Z uwagi jednak na małą ilość odnotowanych transakcji sprzedaży tego rodzaju nieruchomości, analizę poszerzono na cały obszar tych dwóch gmin ([...] i [...]) z pominięciem części miejscowości R. usytuowanej na wschód od drogi krajowej nr [...] (w przypadku której odnotowane ceny gruntów są wyraźnie wyższe od ich średniego poziomu w przypadku pozostałej części badanego obszaru) oraz gminę [...]. W wycenie nieruchomości "drogowych" na terenie innych gmin powiatu [...] stwierdzono, że w segmencie tym dominuje obrót działkami o powierzchniach bardzo małych, najczęściej celowo wydzielanymi pod budowę lub poszerzenie drogi. Transakcje działkami większymi zawierane są sporadycznie. Ceny transakcyjne w przypadku nieruchomości o powierzchniach większych nie odbiegają w sposób istotny od przeciętnych cen transakcyjnych uzyskiwanych w tych samych lokalizacjach za nieruchomości o powierzchniach małych. Z powyższego wynika, że powierzchnia w przypadku segmentu nieruchomości drogowych nie jest cechą różnicującą poziom cen (nie posiada istotnego wpływu na wartości nieruchomości). W badanym okresie zawartych zostało 12 transakcji kupna-sprzedaży nieruchomości spełniających żądane kryteria. Na stronie 14 operatu szacunkowego wskazano, że jednostkowe ceny transakcyjne nieruchomości "drogowych" na terenie gmin [...], [...] i [...] (z pominięciem części miejscowości R. usytuowanej na wschód od drogi krajowej nr [...]) wahają się w przedziale od 103,45 zł/m2 do 200,00 zł/m2. Ustalono, że grunty drogowe posiadają wyższą wartość od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zieleni; ceny nieruchomości drogowych na badanym rynku zależały od lokalizacji, kategorii drogi i otoczenia oraz topografii. Z powyższego wynika, że cel na jaki nieruchomość została przeznaczona zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011r. powoduje wzrost jej wartości. Z tego względu zgodnie z art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami wycena nieruchomości przeprowadzona zostanie przy przyjęciu jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń w/w decyzji, czyli w oparciu o nieruchomości podobne przeznaczone pod drogi. Do sporządzenia wyceny działki nr [...] zastosowano § 36 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Wycenę przeprowadzono w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Dla analizowanego segmentu rynku ustalono następujące cechy mające wpływ na wartość rynkową nieruchomości: lokalizacja, kategoria drogi, otoczenie, topografia oraz przyporządkowano parametry, które zostały zestawione w tabeli na stronie 16 operatu szacunkowego. Cechom tym przypisano procentowe wagi, które wynoszą: lokalizacja - 40%, kategoria drogi - 20%, otoczenie - 20% i topografia - 20%. Wyznaczony trend wahał się w poszczególnych miesiącach jednak w skali badanego okresu oscylował wokół zera. W związku z tym nie zachodzi potrzeba dokonania korekty cen transakcyjnych na datę wyceny. W sporządzonym w dniu 12 września 2013 r. operacie szacunkowym dobór cech korygujących i wagi tych cech oraz skala ich ocen nie nasuwają zastrzeżeń. 1 m² przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 148,52 zł (słownie złotych: sto czterdzieści osiem 52/100), wartość rynkowa prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,1860 ha została ustalona na kwotę 276 984,00 zł (słownie złotych: dwieście siedemdziesiąt sześć tysięcy dziewięćset osiemdziesiąt cztery 00/100) - w tym wartość rynkowa prawa własności gruntu - kwota 276 247,00 (słownie złotych: dwieście siedemdziesiąt sześć tysięcy dwieście czterdzieści siedem 00/100) oraz wartość porastających działkę olch określona na podstawie wartości rynkowej możliwego do pozyskania z nich drewna - kwota 737,00 zł (słownie złotych: siedemset trzydzieści siedem 00/100), według jej stanu na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. Operat szacunkowy został sporządzony prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów: art. 130 ust. 2 w zw. z art. 134 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o opinię (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego, sporządzoną z naruszeniem art. 134 ww. ustawy ora § 36 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez przyjęcie przez biegłego istnienia w sprawie tzw. zasady korzyści i określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości w oparciu o ceny transakcyjne nieruchomości podobnych przeznaczonych pod drogi, podczas gdy wniosek biegłego o wyższej wartości gruntów drogowych od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne /zielone nie został w operacie szacunkowym dostatecznie wykazany i uzasadniony; art. 7, 77 § 1 kpa poprzez nieprawidłowe prowadzenie, wyjaśnienie i rozważenie sprawy polegające na oparciu zaskarżonej decyzji i ustaleniu wysokości odszkodowania na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która to opinia została sporządzona sposób nieprawidłowy, a przez to - zebranie, zbadanie i rozpatrzenie okoliczności sprawy w sposób niewyczerpujący, czego skutkiem było oparcie zaskarżonej decyzji na stanie faktycznym niezgodnym z rzeczywistością; art. 80 kpa polegające na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, dokonanej z ograniczeniem się do stwierdzenia, iż "sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy (...) został sporządzony prawidłowo" i z zaniechaniem weryfikacji tego dokumentu - konsekwencją czego było przyjęcie przez organ I instancji, iż ustalona przez biegłego wartość rynkowa działki nr [...] odpowiada jej wartości rzeczywistej; art. 107 § 1 i 3 kpa poprzez niepełne i niewyczerpujące przedstawienie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji procesu weryfikacji prawidłowości przedmiotowej opinii rzeczoznawcy majątkowego jako środka dowodowego, a stanowiącego podstawę wydania decyzji z dnia 25 lutego 2014 roku (pismo znak: [...]). W związku z powyższym strona odwołująca się wniosła o uchylenia decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Decyzją z dnia 21 lipca 2014 r. ([...]) na podstawie art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz art. 138 kpa Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy wskazał, że ponieważ ustalenie wysokości odszkodowania następuje w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym, operat szacunkowy jako element materiału dowodowego podlega ocenie przez organ administracji w trybie art. 80 kpa. Operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale wręcz obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności z przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. Organ winien również ustalić, czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku zaś istniejących wątpliwości może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny . W niniejszym postępowaniu odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o prawidłowo sporządzoną opinię biegłego z dnia 12 września 2013 r. Ponieważ cel, na jaki nieruchomość została przeznaczona zgodnie z decyzją Starosty [...] z dnia 3 stycznia 2011 r. powoduje wzrost jej wartości, biegły dokonał wyceny nieruchomości przy przyjęciu jej przeznaczenia wynikającego z ustaleń w/w decyzji, w oparciu o nieruchomości podobne przeznaczone pod drogi. Następnie rzeczoznawca majątkowy przedstawił skalę ocen w przyjętych cechach rynkowych oraz ustalił wagi i zakresy współczynników korygujących w przypadku poszczególnych cech rynkowych oszacowując jednostkową wartość rynkową prawa własności gruntu przedmiotowej działki w wysokości 148,52 zł za m². Wedle organu odwoławczego operat szacunkowy sporządzono prawidłowo i wykonano go zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Na str. 12-15 operatu przedstawiono analizę i charakterystykę rynku nieruchomości przeznaczonych pod tereny rolne i zieleni oraz analizę nieruchomości przeznaczonych pod drogi. W tym zakresie przedstawiono stosowne zestawienia nieruchomości i ustalono, że grunty drogowe mają wyższą wartość od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne/zieleni. Ceny nieruchomości drogowych na badanym rynku zależały od lokalizacji, kategorii drogi, otoczenia oraz topografii. Nie uwzględniono więc powierzchni jako cechy od której zależy cena nieruchomości. Z powyższego wynika, że brak jest podstaw do kwestionowania nieuwzględnienia przez biegłego powierzchni jako cechy rynkowej przy dokonywanej wycenie przedmiotowej nieruchomości. Niezrozumiałe dla organu odwoławczego okazały się zarzuty o doborze 2-stopniowej skali ocen cechy "kategoria drogi" oraz oceny "zadowalającej", ponieważ doboru cech i wielkości ich wpływu na cenę nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy na podstawie przeprowadzonej analizy rynku zgodnie z procedurą wymienioną w pkt 5.2.3.-5.2.5. Noty Interpretacyjnej Nr 1 Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW). Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w operacie została wskazana wartość porastających działkę nr [...] olch, określona na podstawie wartości rynkowej możliwego do pozyskania z nich drewna wskazał, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową na podstawie art. 135 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Co się zaś tyczy wniosku W. W. zawartego w piśmie z dnia 17 czerwca 2014 r. odnośnie orzeczenie odsetek ustawowych organ wyjaśnił, że art. 132 ustawy o gospodarce nieruchomościami określa skutki prawne w przypadku zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania ustalonego decyzją, która stała się ostateczna. Natomiast decyzja Starosty [...] z dnia 25 lutego 2014 r. o ustaleniu wypłacie odszkodowania nie posiada waloru ostateczności dlatego uwzględnienie ww. wniosku nie jest możliwe. Nie jest to możliwe również ze względu na brak regulacji w tym zakresie w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na powyższą decyzję Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie art. 138 §1 pkt 1 w zw. z art. 7 i art. 77 §1 kpa poprzez nieprawidłowe prowadzenie, wyjaśnienie i rozważenie sprawy polegające na oparciu zaskarżonej decyzji i ustaleniu wysokości odszkodowania na opinii rzeczoznawcy majątkowego, która to opinia została sporządzona w sposób nieprawidłowy. Wedle strony skarżącej, dokonując wyceny nieruchomości na podstawie art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, biegły pominął cechę nieruchomości w postaci powierzchni błędnie przyjmując, że powierzchnia w przypadku segmentu nieruchomości drogowych nie jest cechą różnicującą poziom cen. Nadto biegły objął analizą zaledwie 12 tzw. nieruchomości podobnych, z których kilka charakteryzuje się znacznie mniejszą powierzchnią niż powierzchnia nieruchomości wycenianej (działki nr [...] o pow. 0,1860 ha), a to: nieruchomości o pow. w m²: 51, 53, 37, 34, 45 (dane z tabeli ze strony 14 operatu). Dokonując takiego doboru nieruchomości biegły nie uzasadnił wyboru, podczas gdy powierzchnia działki ma wpływ na jej wartości. Nadto w połączeniu z ww. zarzutem braku uzasadnienia dla określenia wartości wycenianej działki w oparciu o nieruchomości o znacznie mniejszej powierzchni-uczynienie przedmiotem analizy jedynie 12 działek może nasuwać wątpliwości co do sporządzenia operatu w sposób prawidłowy –zgodny z ww. przepisami. Co więcej opis przyjętych do porównania nieruchomości, będących podstawą wyceny działki nr [...], w kontekście możliwości ich identyfikacji, a tym samym – weryfikacji sporządzonej opinii z punktu widzenia przydatności dowodowej – jest niewystarczający; nie został jasno opisany tok rozumowania, który doprowadził biegłego do wniosków wyrażonych w tabeli na str. 17 operatu; nie podano numerów przyjętych do porównania działek, co powoduje, że weryfikacja dokonanej oceny staje się niemożliwa. Niezależnie od powyższego wybrane i opisane przez biegłego ceny nieruchomości, wykorzystane do porównania nie stanowiły cen uzyskanych w wyniku transakcji rynkowych, gdyż w tych przypadkach kupującym była gmina. Dodatkowo podniesiono, że w operacie szacunkowym została wskazana wartość porastających działkę nr [...] olch, określona na podstawie wartości rynkowej możliwego do pozyskania z nich drewna, co również wskazuje na sporządzenie operatu szacunkowego w sposób nieprawidłowy. Zgodnie bowiem z orzecznictwem sądów administracyjnych analiza treści art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami daje podstawy do uznania, że ustalona w oparciu o ten przepis wartość rynkowa nieruchomości obejmuje już wartość znajdującego się na niej drzewostanu jako elementu mającego wpływ na określenie rodzaju, sposobu użytkowania, przeznaczenia nieruchomości oraz jej stanu. Tak ustalana wartość nieruchomości obejmuje już zatem wartość znajdującego się na niej drzewostanu jako jej części składowej elementu mogącego mieć istotny wpływ na określenie jej rodzaju, sposobu użytkowania i przeznaczenia. Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, oraz art. 3 – 5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu. Dokonując tej oceny sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Granice sądowej kontroli ograniczają tylko granice sprawy i zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności aktu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U.2013.687) wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę drogi ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W/w ustawa nie reguluje metod i sposobów szacowania nieruchomości, oczywiste jest więc, że zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2014.518) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego( Dz.U.2004.207.2109). Wskazane przepisy mają bowiem charakter "uniwersalny", określony art. 149 ustawy o gospodarce nieruchomościami (ugn), zgodnie z którym przepisy rozdziału pt. "Określanie wartości nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości, bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z wyłączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Tak więc ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającego wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ugn), a podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi – co do zasady – wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1ugn). W sprawie została sporządzona opinia szacunkowa. Rzeczoznawca, stosownie do przepisu art. 154 ugn, dokonał wyboru podejścia oraz metody wyceny nieruchomości przewidzianych ustawą i rozporządzeniem. Zastosował podejście porównawcze i metodę korygowania ceny średniej (art. 152, 153 ugn, § 4 rozporządzenia). Tej opinii przede wszystkim i jej oceny dotyczą zarzuty skargi. Rację ma strona skarżąca, a twierdzeniu temu nie przeczą organy, że operat szacunkowy jest dowodem w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi i – jako taki – podlega ocenie stosownie do przepisu art. 80 kpa. Zastrzec jednakże należy, że zakres dokonywanej przez organy administracji kontroli limitowany jest przepisem art. 157 ust. 1 ugn, zgodnie z którym oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Organy administracji dokonują oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego. Do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych należy zaś ocena merytorycznej prawidłowości tego operatu. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 ugn nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych ( por. wyrok NSA z 9 stycznia 2014 I OSK 1459/12). Podnoszone w skardze zarzuty po części dotyczą właśnie tej merytorycznej zawartości operatu. Zaliczyć do tej grupy należy zarzut przyjęcia do porównań "tylko" 12 transakcji nieruchomościami drogowymi, a także przyjęcia założenia, że powierzchnia nieruchomości drogowych nie wpływa istotnie na ich cenę. Liczba 12 odpowiada wymaganiom przepisu § 4 ust. 4 rozporządzenia RM z dnia 21 września 2004 r., zgodnie z którym przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Z kolei opisane powyżej założenie nie zostało przyjęte bezpodstawnie, lecz – jak wynika to z opinii rzeczoznawcy – zostało oparte na analizie rynku. Założenie to znajduje potwierdzenie w zestawieniu transakcji w tabeli na stronie 14 opinii. Stwierdzić więc należy, że w przedstawionym zakresie nie było dostatecznych podstaw do dokonania negatywnej oceny operatu. Inaczej rzecz ma się z pozostałymi zarzutami. Rację ma strona skarżąca, że operat zawiera braki w zakresie opisu nieruchomości będących przedmiotami transakcji przyjętych do porównań, uniemożliwiające stronom, ale także i organowi zidentyfikowanie tych nieruchomości, a w konsekwencji weryfikację wiarygodności operatu. W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym dane, o jakich mowa w punktach 1-9 ust. 1 § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. § 56 rozporządzenia nie zawiera jednak zamkniętego katalogu danych, które winny być zawarte w operacie. Chodzi o to, aby dane te były wystarczające dla oceny rzetelności i operatu jego adekwatności do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z 8 sierpnia 2008 II OSK 2017/06). Tymczasem ani sam operat, ani dołączone doń dokumenty danych takich (np. numerów działek) nie zawierają . Rację też ma strona skarżąca co do braku podstaw do ustalenia odrębnego odszkodowania za drzewa. Odszkodowanie ustalano w nawiązaniu do ceny rynkowej nieruchomości. (art. 134 ugn). W takiej sytuacji drzewa stanowiące część składową nieruchomości mogą być traktowane co najwyżej jako cecha nieruchomości i tylko w tej "postaci" wpływać mogą na ostateczny wynik wyceny. Wartość drzewostanu szacowana jest odrębnie w wypadku przewidzianym w art. 135 ust. 5 ugn tj. wtedy, kiedy ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, (gdyż tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie), wartość całej nieruchomości określa się jej wartość odtworzeniową. Nie jest zatem dopuszczalne jednoczesne stosowanie przepisu art. 134 ust. 1 dla szacowania "gruntu" i art. 135 dla szacowania jego "składników". Przyjęcie przez rzeczoznawcę odmiennego założenia stanowi wadę operatu: nie jest bowiem możliwe stwierdzenie, czy i jaki ewentualnie wpływ na wynik wyceny miałoby przyjęcie założenia prawidłowego (drzewa jako składnik szacowanej nieruchomości). Przede wszystkim jednak opisany błąd jest błędem organu, który – także i w tym zakresie – uznał operat za prawidłowy. Uchybienie to stanowi w istocie naruszenie prawa materialnego; to bowiem do organu, a nie do rzeczoznawcy należy zastosowanie prawidłowej podstawy rozstrzygnięcia. Ustalenie wysokości odszkodowania jako sumy dwóch osobno , i wedle odrębnych reguł szacowanych, elementów nastąpiło z naruszeniem art. 134 i 135 ugn. Już tylko wskazane uchybienia uzasadniają konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, i to poczynając od I instancji. Za taką potrzebą przemawiają także wyniki sądowej kontroli przeprowadzonej w granicach sprawy, ale poza zarzutami skargi. Zarówno w operacie, jak i w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (powtarzającym zresztą dosłownie treść operatu) cytowany jest w całości przepis art. 134 ugn i w całości przepis § 36 rozporządzenia RM z 21 września 2004 r. Rzeczoznawca, a za nim organ przyjęli, że skoro "grunty drogowe odznaczają się wyraźnie wyższą cennością od gruntów przeznaczonych pod tereny rolne", to zastosowanie w sprawie winien mieć przepis art. 134 ust. 4 ugn, zgodnie z którym jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Odwołując się do określonej w/w przepisem zasady korzyści, rzeczoznawca, a przede wszystkim organ zupełnym milczeniem pominęli treść cytowanego równorzędnie przepisu § 36 ust. 3 rozporządzenia. § 36 dotyczy określania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, niewątpliwe więc ma znaczenie dla rozstrzyganej sprawy. Zgodnie jednak z jego ust. 3 w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Choć stan faktyczny sprawy zdaje się odpowiadać przesłankom cytowanego przepisu, żaden z organów do jego treści w ogóle się nie odniósł, nie przeprowadził jego analizy i nie wyjaśnił, z jakich powodów odstąpił od jego stosowania. Przepis ten zaś w sposób odmienny niż art. 134 ust. 4 reguluje "zasadę korzyści" dla nieruchomości "drogowych". Dlatego pominiecie jego treści milczeniem stanowi poważne uchybienie przepisowi art. 107 § 3 kpa. W ponownym postępowaniu administracyjnym organy będą musiały uwzględnić powyżej sformułowane uwagi. Decyzje organów obu instancji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a i 1c w zw. z art. 135 ppsa.