II SA/Kr 1431/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA WSA Beata Łomnicka (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 14 września 2016 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego skargę oddala. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14 września 2016 r. znak [....] po rozpatrzeniu odwołania skarżącego - J.K. od decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 14 lipca 2016 r. znak: [....] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: Rozbudowa sieci wodociągowej na działkach nr nr [....][....] obr. [....] w rejonie ul. [....] w K. , na podstawie: - art 50 ust. 1, 2 a, art. 53 ust. 4 pkt. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016. poz. 778); - art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016. poz. 23) dalej k.p.a.; utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym: Zaskarżoną decyzją organ pierwszej instancji działając na wniosek skarżącego ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: Rozbudowa sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] w rejonie ul. [....] w K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano, iż wnioskowana inwestycja wypełnia przesłanki określone w przepisach prawa określających pojęcie "inwestycja celu publicznego o znaczeniu lokalnym". W dalszej części uzasadnienia decyzji zostały przedstawione wymogi pozyskania uzgodnień jednostek branżowych, ich znaczenie dla wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Organ I instancji podał, że w rozstrzyganej sprawie wystąpił o niezbędne dla wydania decyzji uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 cyt. wyżej ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej ustawa) pozyskując pozytywne dla wnioskowanej inwestycji uzgodnienia. Projekt decyzji, oraz analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu, oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się inwestycję sporządziła osoba uprawniona na mocy przepisu art. 50 ust. 4 ustawy do opracowywania takich dokumentów. Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący podnosząc niejednoznaczność zapisu dotyczącego osuwisk. Z decyzji nie wynika, czy istnieje możliwość realizacji zamierzenia inwestycyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazało, że Prezydent Miasta K. działając na wniosek skarżącego po przeprowadzeniu postępowania wydał decyzję o ustaleniu zgodnie z wnioskiem lokalizacji inwestycji celu publicznego dla opisanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] w rejonie ul. [....] w K. We wniosku zostały zgodnie z wymogami ustawowymi cyt. art. 52 ust.2 ustawy określone granice terenu przedstawione na kopii wymaganej przepisami mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego określono charakterystykę parametrów technicznych inwestycji. Organ I instancji zawiadomił w sposób prawem przewidziany o wszczęciu postępowania ustalone strony postępowania. Organ wskazał, że zgodnie z wymogami wydania decyzji ustalającej lokalizację celu publicznego wskazanymi w art. 53 ust. 3 ustawy została opracowana; "Analiza warunków zagospodarowania terenu, oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizacje inwestycji". W dokumencie tym stwierdzono, że działka stanowiąca teren zainwestowania znajduje się w obszarze nieobjętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś w oparciu o uzgodnienie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 9.05.2016 r. uzupełnione w dniach 11.05 2016 r. i 16.05.2016 r. ustalono, że inwestycja nie jest zaliczona do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Teren wnioskowanej inwestycji znajduje się w obrębie osuwiska oznaczonego nr [....] ujętym w opracowaniu pt. Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 dla Miasta K. z 2015 r.", oraz w "Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują". Uzgodnienie Wydziału Kształtowania Środowiska UMK jest pozytywne dla wnioskowanej inwestycji, jednakże formułuje nakaz opracowania dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego dokumentacji geologiczno- inżynierskiej sporządzonej w sposób określony dla dokumentowania osuwisk. Ta dokumentacja wedle treści uzgodnienia ma rozstrzygnąć ostatecznie o możliwości i ewentualnych warunkach realizacji przedmiotowej inwestycji. Projekt decyzji został sporządzony zgodnie z art. 50 ust.4 ustawy przez osobę uprawnioną - mgr inż. arch. W.G. wpisanego na listę [....] Okręgowej Izby Architektów do nr ewid. [....] . Organ wskazał, że podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowi ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która przewiduje w art. 4 ust. 2 pkt. 1, 2, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczalne dwa rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie: decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego, oraz decyzję o warunkach zabudowy. Ustawodawca zdecydował się określić ustawowo pojęcie "inwestycji celu publicznego" w art. 2 pkt 5 ustawy precyzując, jakiej inwestycji przysługuje status inwestycji celu publicznego. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami Dz.U.2015.1774 (dalej u.g.n.), a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Tak, więc z treści art. 2 pkt 5 ustawy wynika, iż warunkiem przyporządkowania inwestycji do wskazanej kategorii jest jej lokalne lub ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego, że winien być to cel, o jakim mowa w art. 6 u.g.n. Wszystkie te warunki wypełnia wnioskowana inwestycja rozbudowa sieci wodociągowej. W ustalonej sytuacji faktycznej braku planu miejscowego przeprowadzono postępowanie wyjaśniające w oparciu o przepisy art. 50 ust. 1 i następne ustawy. Wobec obowiązku pozyskania wymaganych na podstawie art. 53 ust.4 ustawy uzgodnień zwrócono się o dokonanie ich do Dyrektora Regionalnego Ochrony Środowiska w K. , Starosty K. w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych, Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 11.05.2016 r. z zakresie ochrony wód, geologii przyrody i zieleni. Uzgodnienia i opinie wydane w trybie cytowanego ostatnio przepisu są pozytywne dla wnioskowanej inwestycji. Pozyskano także stanowisko MPWIK SA w K. z dnia 13.03.2015 r. odnośnie potrzeby rozbudowy sieci wodociągowej. W postanowieniu wydanym w oparciu o przepis art. 53 ust.4 pkt. 5 a ustawy organ ochrony środowiska Prezydent Miasta K. działał jako Starosta w mieście na prawach powiatu dokonał uzgodnienia wprowadzając nakaz wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej części terenu inwestycji, na której znajduje się osuwisko. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. (art. 53 ust. 4 pkt 5 ustawy). Odpowiadając na zarzut skarżącego Kolegium stwierdziło, że została podjęta decyzja rozstrzygająca pozytywnie wniosek Inwestora. Decyzja ta ma umocowanie w omówionych wyżej przepisach prawa, zaś postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone poprawnie. Organ podkreślił, że w przepisach regulujących postępowanie planistyczne brak obowiązku przeprowadzenia na tym etapie specjalistycznych badań geologicznych. Wydana decyzja stanowi podstawę dla dalszego postępowania administracyjnego, w którym Inwestor powinien uzyskać i przedstawić wymagana dokumentację. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga skarżącego J.K. na powyższą decyzję. Przedmiotowej decyzji skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a to art. 110 a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2001.100.1085 ze zm.) poprzez przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne p.n "Rozbudowa sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] , w rejonie ul. [....] w K. " znajduje się w rejonie osuwisk, co miało istotny wpływ na wynik postępowania oraz naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne p.n "Rozbudowa sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] , w rejonie ul. [....] w K. " znajduje się w rejonie osuwisk, co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 14 lipca 2016 roku nr [....] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że zgodnie z posiadaną przez skarżącego decyzją o warunkach zabudowy z dnia 28.02.2013 roku na terenie inwestycji nie ma osuwisk. Powyższe wprost wynika z decyzji WZ. Wymaga przy tym zaznaczenia, iż decyzja WZ została wydana w dniu 28.02.2013 roku, a co za tym idzie po ogłoszeniu przez Prezydenta Miasta K. opracowania p.n. "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 dla miasta K. - listopad 2015 roku" wykonanego na zlecenie Gminy Miejskiej K. przez Państwowy Instytut [....] w K. Pomimo faktu, iż osuwisko nr [....] zostało wpisane do Rejestru terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi i terenów, na których ruchy te występują, prowadzonego przez Prezydenta Miasta K. , decyzja WZ z dnia 28.02.2013 roku określała wprost, iż dla inwestycji w niej wskazanej nie istnieje ryzyko wystąpienia osuwiska. Organ natomiast ma obowiązek wydać decyzję w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący na dzień wydania decyzji. Skarżący podkreślił, że jak wynika z wstępnych badań geologicznych wykonanych na zlecenie skarżącego a to załączonego do niniejszej skargi opracowania z września 2016 roku p.n. "Wstępna ocena warunków gruntowo-wodnych dla działki nr [....] zlokalizowanej przy ul. [....] w K. " opracowanej przez mgr in. K.J. nie stwierdzono jednoznacznego zagrożenia osuwiskiem. W podłożu gruntowym nie stwierdzono występowania wody gruntowej ani gruntów słabonośnych. Od głębokości 0,7 m ppt do głębokości rozpoznania tj.: 12 m ppt podłoże stanowi jednorodna warstwa iłów mioceńskich, która wraz z głębokością przechodzi stopniowo od stanu twardoplastycznego w półzwarty. Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, iż ustalenie lokalizacji celu publicznego nie ustala zakresu dla jakiego należy wykonać dokumentację, nie ustalono czy cały teren zamierzenia znajduje się na osuwisku, co więcej nie ustalono również czy osuwisko to jest aktywne czy też nie. Zgodnie natomiast z samą charakterystyką rejonu określoną w opracowaniu wykonanym na zlecenie Prezydenta Miasta K. p.n. "Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 dla miasta K. - listopad 2015 roku" zdaniem Skarżącego nie ma w obrębie planowanej inwestycji osuwisk aktywnych. Powyższe zostało potwierdzone wstępną oceną warunków gruntowo-wodnych dla działki nr [....] zlokalizowanej przy ul. [....] w K. opracowaną przez mgr in. K.J. . Brak zatem, zdaniem skarżącego podstaw do nakazania wykonania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla zamierzenia inwestycyjnego, w tym w szczególności dla całego zamierzenia. Wobec treści ww. wyceny wątpliwa staje się również konieczność wykonania przedmiotowej dokumentacji dla części zamierzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014.1647) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016.718) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 września 2016 r. znak [....] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 14 lipca 2016 r. znak: [....] ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji pod nazwą: Rozbudowa sieci wodociągowej na działkach nr nr [....] [....] obr. [....] w rejonie ul. [....] w K. Podstawę prawną decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016. poz. 778). Art. 50 ustawy ustala zasady lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z ustępem 1 inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem art. 61 ust. 2a. W ustępie 2 a wskazano, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, budowa sieci, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 19 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290), wymaga uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 5 a decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z starostą, jako właściwym organem ochrony środowiska - w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie został opracowany przez osobę uprawnioną - mgr inż. arch. W.G. wpisanego na listę [....] Okręgowej Izby Architektów do nr ewid. [....] projekt decyzji, oraz analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu, oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych, oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planuje się inwestycję. Prowadząc postępowanie w sprawie Prezydent Miasta K. wystąpił o niezbędne dla wydania decyzji uzgodnienia w trybie art. 53 ust.4 cyt. wyżej ustawy z dnia 27.03.2003 r. Bezspornym w sprawie jest, to że działka stanowiąca teren zainwestowania znajduje się w obszarze nieobjętym żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że pozyskane uzgodnienie, wydane w trybie art. 53 ust.4 pkt. 5 a ustawy, działającego jako Starosta - Prezydenta Miasta K. z dnia 9.05.2016 r., uzupełnione w dniach 11.05.2016 r. i 16.05.2016 r. stwierdza, że teren wnioskowanej inwestycji czyli działki nr [....] i [....] obr. [....] znajduje się w obrębie osuwiska oznaczonego nr [....] ujętym w opracowaniu pt. Mapa osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi w skali 1:10 000 dla Miasta K. z 2015 r., oraz w "Rejestrze terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których ruchy te występują". Uzgodnienie formułuje w związku z tym nakaz opracowania dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego dokumentacji geologiczno - inżynierskiej sporządzonej w sposób określony dla dokumentowania osuwisk. Sąd wskazuje, iż w przepisach regulujących postępowanie planistyczne, brak jest obowiązku przeprowadzenia na tym etapie specjalistycznych badań geologicznych, a wydana decyzja stanowi podstawę dla dalszego postępowania administracyjnego, w którym skarżący powinien uzyskać i przedstawić wymaganą dokumentację. Odnośnie decyzji ustalającej warunki zabudowy z 28 lutego 2013 r., w której nie stwierdzono istnienia na terenie inwestycji ryzyka czynnego osuwiska podkreślić należy, że decyzja WZ została wydana w innym postępowaniu, w innej dacie na podstawie innych przepisów prawa, innych uzgodnień i opinii. Mapa osuwisk powstała dopiero w roku 2015 r. brak jest więc sprzeczności pomiędzy tymi dokumentami. Zgodnie zaś z Mapą osuwisk i terenów zagrożonych ruchami masowymi, pod numerem [....] określono występowanie osuwisk w terenie objętym wnioskiem. W związku z powyższym konieczne było dokonanie uzgodnienia właściwego organu wydane w trybie art. 53 ust.4 pkt. 5 a ustawy, posiadające bezpośredni wpływ na decyzję. Odnośnie przedłożonego przez skarżącego dokumentu p.t. "Wstępna ocena warunków gruntowo – wodnych" Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2009 r., w sprawie I FSK 1860/08, że opinia prywatna stanowi jedynie umotywowane stanowisko strony i jej znaczenie dowodowe w postępowaniu nie dorównuje opinii biegłego powołanego w tym postępowaniu. Ponad to zauważyć należy, że ocena ta sporządzona została dla działki [....] podczas gdy teren inwestycji skała się z trzech działek tj. działek nr nr [....] [....] . Wnioski z niej wynikające zostały zaś podjęte, jak w wskazuje sam jej autor, jedynie w oparciu o jeden odwiert, zatem trudno uznać ten dokument za wystarczający do skutecznego zakwestionowania stanowiska organów zaprezentowanego w zaskarżonych decyzjach. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2016.718 ze zm.) skargę jako oczywiście nieuzasadnioną oddalił.