II SA/Kr 1437/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 sierpnia 2015 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala Wnioskiem z dnia 10.08.2012 r. A. B. zwrócił się do Wójta Gminy Kościelisko o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działek nr [...], [...] i [...] (d. pb. l. kat. [...]) w W. , na cele realizacji stajni, owczarni i szałasu dla prowadzenia działalności rolniczej w zabudowie zagrodowej. Organ I instancji decyzją z dnia 14.11.2012 r. znak [...] odmówił wydania żądanej decyzji, podając w uzasadnieniu, że działka sąsiednia nr [...] stanowi współwłasność 123 osób, spośród których znane są adresy tylko 3 osób. Organ uznał, że wobec możliwego oddziaływania projektowanej zabudowy na sąsiednie nieruchomości nie jest możliwe zabezpieczenie ich interesu prawnego. Strony powinny być zidentyfikowane, a to - zdaniem organu - nie było możliwe. Decyzja ta została w postępowaniu odwoławczym uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 31.12.2013 r. znak [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że organ orzekający nie wyczerpał wszystkich procesowych możliwości w celu ustalenia stron postępowania, w tym z art. 34 § 1 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że przesłanka przeprowadzenia postępowania z braku możliwości ustalenia kręgu stron postępowania, jako podstawa odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy - jest niedopuszczalna. Wójt Gminy Kościelisko w okresie od dnia 28.01.2013 r. do czerwca 2015 r. prowadził postępowanie w celu ustalenia stron postępowania i ich adresatów doręczeniowych. W dniu 25 lutego 2015 r. Rada Gminy Kościelisko uchwałą Nr IV/27/15 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Siwa Polana " w Witowie. Plan objął m.in. działki stanowiące przedmiot wniosku A. B. z ważnością od 02.04.2015 r. Decyzją z dnia 09.06.2015 r. Wójt Gminy Kościelisko umorzył postępowanie wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 10.08.2012 r. wobec braku podstawy do ustalenia warunków zabudowy w trybie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199). Od decyzji tej odwołał się A. B. , zarzucając jej: 1) Naruszenie przepisów prawa - art. 105 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na bezzasadnym zastosowaniu normy prawnej, w sytuacji gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed uchwaleniem miejscowego planu i w związku z tym powinno zostać zakończone wydaniem merytorycznej decyzji w tym zakresie, tym bardziej, że uchwała Rady Gminy Kościelisko podjęta w przedmiocie planu zagospodarowania dla obszaru Siwej Polany zawiera wady skutkujące jej nieważnością z mocy prawa i tym samym została wszczęta procedura skargowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 2) Naruszenie przepisów art. 9, art. 10, art. 11 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów i wniosków inwestora, a wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość jest aktualnie użytkowana w ramach działalności rolniczej i wnioskowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania. 3) Naruszenie art. 7, art. 8 k.p.a. - niezastosowanie zasad postępowania administracyjnego, zwłaszcza o zamiarze wydania decyzji merytorycznej, co skutkowało naruszeniem słusznych interesów wnioskodawcy. 4) Naruszenie art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na zaniechaniu dogłębnego i wyczerpującego uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 18.08.2015 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 59 ust. 1 stanowi, że "zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy". W dniu 25 lutego 2015 r. Rada Gminy Kościelisko uchwałą Nr IV/27/15 uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Siwa Polana" w Witowie. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 18.03.2015 r. poz. 1526 i weszła w życie 2 kwietnia 2015 r. Od tego dnia organ nie mógł ustalić warunków zabudowy, co wynika wprost z cytowanego przepisu art. 59 ust. 1 ustawy p.z.p. Zarzut "bezzasadnego" zastosowania przedmiotowej normy prawnej wobec faktu (co podkreśla strona skarżąca) wszczęcia postępowania przed uchwaleniem planu miejscowego jest nieuprawniony i co więcej - niezrozumiały. Oczywistym jest bowiem, że z dniem wejścia w życie planu zagospodarowania przestrzennego postępowanie prowadzone w kierunku ustalenia warunków zabudowy stało się bezprzedmiotowe, a ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje żadnych wyjątków w tym zakresie, przepisów "przejściowych" lub temu podobnych. Nie ma przy tym żadnego dla sprawy znaczenia wszczęcie przez stronę skarżącą "procedury skargowej" przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia przepisów art. art. 9-11 k.p.a. poprzez nieodniesienie się organu do zarzutów i wniosków inwestora, wskazujących na użytkowanie objętych wnioskiem działek w ramach działalności rolniczej w ramach kontynuacji dotychczasowego sposobu zagospodarowania gruntów. Ta kwestia - po wejściu w życie planu miejscowego - może być rozważona wyłącznie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy w sprawie rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę w zakresie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane). Podniesiony przez stronę skarżącą zarzut "bardzo opieszałego" prowadzenia postępowania i "celowego przedłużania" rozstrzygnięcia - jest przedmiotem odrębnego postępowania przed Kolegium i odrębnego orzeczenia w związku z zażaleniem strony z dnia 10.06.2015 r. na nierozpoznanie sprawy w terminie. W kwestii "bezprzedmiotowości postępowania" Kolegium wskazało, że bezprzedmiotowość jako przesłanka umorzenia postępowania może powstać na skutek zdarzenia prawnego zaistniałego w toku postępowania, a w rozpatrywanym przypadku z ustaniem podstawy prawnej do działania organu administracji właściwego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Umorzenie "ostateczne" zamyka drogę do konkretyzacji praw strony i kończy bieg postępowania w określonej instancji, stanowiąc o załatwieniu sprawy w "inny sposób" w zrozumieniu art. 104 § 2 k.p.a. Mając to na uwadze Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutów naruszenia art. 7, 8, 9, 10, 11, 77 i 107 § 3 k.p.a., ponieważ "zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów i wniosków podnoszących prze inwestora" oraz "zaniechanie dogłębnego i wyczerpującego wyjaśnienia w ramach uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy" - nie miało wpływu na rozstrzygnięcie. Wskutek zaistnienia zdarzenia prawnego, niweczącego dotychczasowe wyniki postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji - postępowanie zostało przerwane, a więc nie zostało zakończone w sposób, który wymagałby zawiadomienia stron w trybie art. 10 §1 k.p.a. Opisaną wyżej decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. B., zarzucając jej I. naruszenie przepisów prawa, a mianowicie art. 105 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na bezzasadnym zastosowaniu powołanej w tym miejscu normy prawnej, w sytuacji, gdy postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym powinno zostać zakończone wydaniem merytorycznej decyzji w tym zakresie, tym bardziej, że uchwała Rady Gminy Kościelisko podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru urbanistycznego Siwa Polana zawiera wady skutkujące jej nieważnością z mocy prawa i tym samym została wszczęta odpowiednia procedura skargowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, II. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a. i 11 k.p.a., poprzez całkowicie nieuzasadnione zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów i wniosków, podnoszonych przez inwestora, a wskazujących, że przedmiotowa nieruchomość jest aktualnie użytkowana w ramach działalności rolniczej i wnioskowana zabudowa będzie stanowiła kontynuacje dotychczasowego sposobu jej zagospodarowania, III. art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., polegające na niezastosowaniu zawartych w tych przepisach podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zwłaszcza zaniechaniu powiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i zamiarze wydania decyzji merytorycznej, co skutkowało naruszeniem słusznych interesów A. B., IV. art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez zaniechanie dogłębnego i wyczerpującego wyjaśnienia w ramach uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w tym m.in. odniesienia się do zarzutów i wniosków, zgłaszanych przez A. B. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja, wydana na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz.23), w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku. Zgodnie z powołanym w zaskarżonej decyzji art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z kolei art. 4 ust. 2 tej ustawy przewiduje, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Z obu tych przepisów jednoznacznie wynika, że decyzję o warunkach zabudowy wydane się tylko w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy czym data wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie ma znaczenia. Istotny jest stan prawny obowiązujący w dacie wydawania decyzji. Jeżeli plan miejscowy wchodzi w życie po wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, w trakcie takiego postępowania - nie jest możliwe wydanie decyzji merytorycznej, lecz jedynie umorzenie toczącego się postępowania. Nie mają przy tym znaczenia powody, dla których postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie planu miejscowego. Sam fakt uchwalenia, opublikowania w dzienniku urzędowym oraz wejścia w życie aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozbawia organ właściwy kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy ustalenia warunków zabudowy oraz odnoszenia się do stanowiska stron w tym zakresie. Całe postępowanie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu bez względu na inne okoliczności sprawy. Wynika to wprost z omawianego przepisu i jest jednolicie uznawane w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach o sygn. II OSK 3128/14, II OSK 2165/13, II OSK 138/13). Skarżący podnosi, że "uchwała Rady Gminy Kościelisko podjęta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania dla obszaru urbanistycznego Siwa Polana zawiera wady skutkujące jej nieważnością z mocy prawa i tym samym została wszczęta odpowiednia procedura skargowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego". Sądowi z urzędu wiadomo, że A. B. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchwałę Rady Gminy Kościelisko z dnia 25 lutego 2015 r. nr IV/27/15 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Siwej Polany we wsi Witów, jednak jego skarga została oddalona wyrokiem z dnia 10 listopada 2015 r., sygn. II SA/Kr 1129/15, który nie jest prawomocny. Uchwała ta obowiązuje, ma moc powszechnie obowiązującą, jako akt prawa miejscowego i musi być stosowana. Ani organy rozpoznające sprawę ustalenia warunków zabudowy, ani też Wojewódzki Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu niniejszej skargi nie ma uprawnień by odnieść się do zarzutów dotyczących nieważności planu, bowiem pozostają one poza granicami sprawy. Można zauważyć, że zarzuty skargi stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych wcześniej w odwołaniu, do których Samorządowe Kolegium Odwoławcze szczegółowo odniosło się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Można więc jedynie powtórzyć, że wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza, że od tej pory to ten właśnie akt stanowi podstawę do ustaleń w zakresie sposobu zagospodarowania terenów, bez konieczności (i możliwości) wydawania dodatkowej decyzji w tym zakresie. Z kolei interpretacji planu w kontekście dopuszczalnej zabudowy na tym terenie będzie dokonywał organ administracji architektoniczno - budowlanej, wydający pozwolenie na budowę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze od momentu wejścia w życie planu miejscowego nie tylko nie miało obowiązku odnosić się do argumentów skarżącego przemawiających jego zdaniem za dopuszczalnością wnioskowanej przez niego zabudowy na tym terenie, lecz zobowiązane było takiej analizy zaniechać. Za bezzasadne należy również uznać zarzuty dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Kolegium nie miało obowiązku informowania stron o zakończeniu zbierania materiału dowodowego, bowiem w żaden sposób tego materiału nie gromadziło. Wbrew zarzutom skargi nie naruszono przy tym również "słusznych interesów A. B.". Sąd nie stwierdził także "zaniechania dogłębnego i wyczerpującego wyjaśnienia w ramach uzasadnienia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, w tym m.in. odniesienia się do zarzutów i wniosków, zgłaszanych przez A. B.". Jak już wyżej wskazano wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odebrało Wójtowi Gminy Kościelisko i Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w [...] uprawnienie do merytorycznego badania sprawy ustalenia warunków zabudowy, w tym również do badania zasadności stanowiska skarżącego. W sytuacji obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego żadne inne okoliczności faktyczne nie miały wpływu na stwierdzenie, że postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe i jako takie wymagało umorzenia. W tym miejscu trzeba zauważyć, że na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. kurator dla nieznanych z miejsca pobytu uczestników postępowania zgłosił wątpliwości, co do prawidłowości postępowania przed organami administracji, bowiem prawdopodobnie wiele osób będących uczestnikami nie żyło i prawidłowo organ powinien wystąpić o ustanowienie kuratora spadku nieobjętego a nie kuratora dla osób nieznanych z miejsca pobytu. Odnosząc się do tego argumentu należy wyjaśnić, że na etapie postępowania administracyjnego strony nieznane z miejsca pobytu reprezentował kurator ustanowiony postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] III Wydział Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] listopada 2014 r., sygn. [...] . Na etapie postępowania sądowego reprezentował ich zaś kurator ustanowiony postanowieniem WSA w Krakowie z dnia 18 maja 2016 r. Zgodnie, bowiem z art. 78 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jeżeli stronie, której miejsce pobytu nie jest znane, ma być doręczona skarga lub inne pismo w postępowaniu sądowym albo orzeczenie wywołujące potrzebę podjęcia obrony jej praw, doręczenie może do chwili zgłoszenia się strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika nastąpić tylko do rąk kuratora ustanowionego na wniosek osoby zainteresowanej przez sąd orzekający. Działający w trakcie niniejszego postępowania kurator nie odnalazł żadnej ze stron, nie powołuje się na akty zgonu czy też postanowienia o uznaniu za zmarłych bądź stwierdzające zgon, nie dostarczył też żadnych innych informacji, które mogłyby podważyć skuteczność doręczania mu pism dla stron, dla których został ustanowiony. Brak jest, więc podstaw, aby skutecznie podważyć reprezentację nieobecnych uczestników również na etapie postępowania administracyjnego. Trzeba również pamiętać, że przedmiotem skargi jest decyzja umarzająca postępowanie administracyjne, z której dla żadnej ze stron nie wynikają uprawnienia ani obowiązki. Wydana decyzja nie wpływa w żaden istotny sposób na sytuację prawną uczestników postępowania. Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe okoliczności należało uznać, że zaskarżona decyzja była prawidłowa, a zarzuty skargi okazały się bezzasadne. Z tego względu Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 poz. 718 ze zm.).