II SA/Kr 1442/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: WSA Mirosław Bator WSA Jacek Bursa Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 lipca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego S.J. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.J. pismem z dnia 12 grudnia 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2009 r., nr [....] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pod nazwą: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z użytkowym poddaszem i garażem na części działki nr [....] obr. [....] wraz z wjazdem z działki nr [....] obr. jw. przy ul. [....] w K". Rażącego naruszenia prawa w wydaniu powyższej decyzji wnioskodawca upatrywał w braku uzyskania w sprawie zgody właściwego organu na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w trybie art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przez co naruszona została norma art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie zostały spełnione łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy. Wnioskodawca wskazał, że wbrew ustaleniom przyjętym w decyzji z dnia 12 grudnia 2011 r. znaczny obszar inwestycji objętej tą decyzją (działka nr....) znajduje się w terenach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków symbolem Lz (a nie jak przyjął organ w terenach oznaczonym symbolem Bp) i dla przeznaczenia tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy pod realizację inwestycji budowlanej konieczne było zachowanie wyżej opisanego wymogu wynikającego z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wskazano, że obszar oznaczony w ewidencji symbolem Lz jest w rzeczywistości gruntem leśnym w rozumieniu art. 3 ust. 1 ustawy o lasach. Ponadto z art. 2 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że gruntami leśnymi są m.in. grunty pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, a zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. symbolem Lz oznacza się m.in. tereny zajęte pod śródpolne skupiska drzew i krzewów niezaliczone do lasów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 2 marca 2012 r., nr [....] po rozpatrzeniu wniosku S.J. , odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. nr [....] z dnia 30 października 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z użytkowym poddaszem i garażem na części działki nr [....] obr. [....] z wraz z wjazdem z działki nr [....] obr. jw. przy ul. [....] w K". W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie żadna z podstaw stwierdzenia nieważności, enumeratywnie wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. nie zachodzi. W tym również sugerowane w piśmie wnioskodawcy naruszenie prawa - mające polegać na braku wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych nie ma charakteru "rażącego naruszenie prawa" o jakim mowa w tej normie prawnej. Kolegium wskazało, że w świetle rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wskazana wyżej wadliwość procesowoprawna ostatecznej decyzji obwarowana jest sankcją wznowienia postępowania, natomiast wady materialno-prawne obwarowane zostały sankcją stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok z 29.12.1986 r. II SA 1035/86 ONSA 1986 ). W dniu 27 marca 2012 r. S.J. , reprezentowany przez radcę prawnego S.K. , złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 marca 2012 r. We wniosku wskazano, że w ocenie odwołującego się wydanie decyzji o warunkach zabudowy nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie naruszenie natomiast może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy niezależnie od tego, czy jej wydanie zostało poprzedzone uzyskaniem wymaganego prawem uzgodnienia, czy też decyzja została wydana bez takiego uzgodnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 31 lipca 2012 r., nr [....] , działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 marca 2012 r. nr [....] w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem prawnym służącym do wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej. Stanowi ono zatem odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a.. Z powyższego wynika zatem, iż do stwierdzenia nieważności decyzji może dojść wyłącznie z przyczyn określonych w wyczerpującym katalogu art. 156 § 1 pkt 1 - 7 k.p.a., a zatem niedopuszczalna jest wykładania rozszerzająca tego przepisu. Kolegium podało, że jedną z przesłanek, uzasadniających wyeliminowanie decyzji administracyjnej z obrotu prawnego jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym wyjaśniono, że rażące naruszenie prawa zachodzi, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub znacznej części (cyt. B. Adamiak, J. Borkowski str. 746). Inaczej mówiąc "rażące naruszenie prawa" to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2006 r. w którym Sąd ten w sprawie sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717 – wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Kolegium przypomniało, że zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 marca 2012 r., nr [....] (odmawiającej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. , nr [....] z dnia 30 października 2009 r.) sprowadzają się do braku uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego zarzutu wywodzone jest rażące naruszenia prawa. Wskazano w kontekście przedstawionych wcześniej uwag, odnoszących się do przesłanek stwierdzenia nieważności, że nieprawidłowy jest podnoszony przez stronę we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 marca 2012 r., znak [....] pogląd, że naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 30 października 2009 r. nr [....] , (o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) był brak wymaganego przepisem art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Podniesiono, że w świetle rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego wadliwość procesowoprawna ostatecznej decyzji (w tym również brak wymaganego uzgodnienia) obwarowana jest sankcją wznowienia postępowania, natomiast wady materialnoprawne obwarowane zostały sankcją stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok z 29.12.1986 r. II SA 1035/86, ONSA 1986). Wskazano zatem , że w razie stwierdzenia braku uzgodnienia, wymaganego w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami istnieje podstawa do wznowienia postępowania przewidziana w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Podkreślono, że ustawodawca przewidział odrębny katalog przesłanek skutkujących wznowieniem postępowania oraz odrębny katalog dający podstawę do stwierdzenia nieważności. Żadna z przesłanek do wznowienia postępowania wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. nie może jednocześnie skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej. Na takim stanowisku stoi także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 14 sierpnia 2001 r. sygn. akt I SA 343/01). W oparciu o powyższe stwierdzono, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 2 marca 2012 r., nr [....] , orzekająca o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. , nr [....] z dnia 30 października 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z użytkowym poddaszem i garażem na części działki nr [....] obr. [....] z wraz z wjazdem z działki nr [....] obr. jw. przy ul. [....] w K. " jest prawidłowa i jako taka podlega utrzymaniu w mocy. Na zakończenie odnosząc się do złożonego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. , nr [....] z dnia 30 października 2009 r. Kolegium wyjaśniło, że postanowieniem z dnia 2 marca 2012 r. nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wstrzymania wykonania opisanej wyżej decyzji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 31 lipca 2012 r., nr [....] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie S.J. , reprezentowany przez pełnomocnika radcę prawnego S.K. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W treści skargi zarzucono, że utrzymując w mocy wydaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w I instancji decyzję z dnia 2 marca 2012 r. nr [....] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji z dnia 30 października 2009 r. nr [....] , Kolegium dopuściło się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niedostateczne ustalenie przez organ orzekający stanu faktycznego sprawy. Podniesiono również zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego niezastosowanie oraz art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewłaściwą interpretację. W uzasadnieniu skargi streszczono przebieg postępowania i rozwinięto argumentację wcześniej przytaczaną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Kolegium podniosło, że zarzuty zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w skardze, są tożsame i sprowadzają się do braku uzgodnienia o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a Kolegium szczegółowo odniosło się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył, co następuje: Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz.U. z 2012 r., nr 270). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ze względu na powyższą zasadę oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustalającej warunki zabudowy. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.). Oznacza ona, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych albo stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Wszystkie więc sytuacje, w których kodeks lub ustawy szczególne dopuszczają wzruszenie decyzji ostatecznej, są wprowadzone jako wyjątki od zasady i zgodnie z regułami wykładni, jako wyjątki, powinny być interpretowane ścieśniająco. Wykładnia ścieśniająca oznacza m.in. to, że sytuacja prawna i faktyczna uzasadniająca zrealizowanie tych wyjątków, powinna być badana szczególnie starannie i organy administracyjne powinny tu szczególnie dbać o dochowanie reguł znajdywania prawdy obiektywnej i o prawidłowość i zupełność postępowania dowodowego. Powyższe uwagi dotyczą m.in. interpretacji warunków stwierdzania nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.), w tym przesłanki "rażącego naruszenia prawa" (art. 156 § 1 pkt 2). Pojęcie to nie jest zdefiniowane a jego kształt jest ustalany w drodze orzecznictwa. Jest to przy tym pojęcie nieostre, zmuszające do szczególnie starannej wykładni i dokładnego wyważania granicy między "rażącym" i "nierażącym" naruszeniem prawa. W szczególności należy przyjąć, że rażące naruszenie prawa polega m.in. na wyraźnej sprzeczności wydanej decyzji z jej podstawa prawną. Analizując na tym tle sytuację prawną i faktyczną, występującą w analizowanej tu sprawie trzeba najpierw zauważyć, że ustawowe przesłanki wydania pozytywnej decyzji w sprawie warunków zabudowy są jasno skatalogowane w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jedną z tych jasno określonych przesłanek jest wymóg, aby teren nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 60 ust. 1 pkt 2). Przy czym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Skarżący konsekwentnie w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji podnosi, że upatruje rażącego naruszenia właśnie tej normy, zgodnie z którą dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2009 r., nr [....] została wydana mimo nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Istotna w niniejszej sprawie była zatem odpowiedź na pytanie, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2009 r., nr [....] została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie – jak to uczyniło Kolegium – czy okoliczność będąca podstawą wznowienia postępowania administracyjnego może być jednocześnie traktowana jako przejaw rażącego naruszenia prawa. Nie znajduje podstaw w świetle stanowiska skarżącego prezentowanego w toku postępowania administracyjnego twierdzenie Kolegium, że "zarzuty wnioskodawcy sprowadzają się do braku uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a z którego to zarzutu wywodzone jest rażące naruszenie prawa". W tym stanie rzeczy trafne co do zasady spostrzeżenia Kolegium poczynione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej zgodnie z którymi przesłanka wznowienia postępowania określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie może być interpretowana jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - nie stanowią odpowiedzi na zarzuty zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności Prezydenta Miasta K. z dnia 30 października 2009 r., nr [....] i jako takie nie mogą uzasadniać odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 30 października 2009 r., nr [....] . Kolegium powinno ustalić, czy naruszona została norma określona w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, a w dalszej kolejności ocenić, czy ewentualne naruszenie miało charakter rażącego naruszenia prawa. Należy zwrócić uwagę, że w orzecznictwie podkreśla się konieczność odróżniania kwestii zasadności stosownych uzgodnień od spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2008 r., II SA/Gl 711/08, LEX nr 529550). W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie ustaliło należycie stanu faktycznego, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. koncentrując się wyłącznie na analizie relacji pomiędzy wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego a wadami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa. Nie zbadało również istoty sprawy w kontekście zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Tym samym naruszony został również art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu Kolegium naruszyło wskazane wyżej przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia, które na tym etapie postępowania było rozstrzygnięciem przedwczesnym. W związku z powyższym zaistniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i wcześniejszej decyzji SKO w K. z dnia 2 marca 2012 r., nr [....] . Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uchylenie decyzji obydwu instancji przez sąd administracyjny jest niezbędne do końcowego załatwienia niniejszej sprawy, gdyż konieczność przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego w sprawie nie może być konwalidowana w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wyżej wyrażone stanowisko powinno być przez organ potraktowane jako wskazanie co do dalszego postępowania, o jakim mowa w art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu administracyjnym. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowiącego, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).