II SA/Gl 711/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Referent Katarzyna Wajs, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej J. K. sprawy ze skargi A. D. i J. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżone postanowienie i orzeka, że nie podlega ono wykonaniu w całości; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym z up. Starosty B. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy P. na podstawie art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), uzgodniono ustalenia warunków zabudowy dla budowy [...] budynków mieszkalnych wraz z bezodpływowymi zbiornikami na ścieki na działce nr [...] k.m. [...], położonej w P., stanowiącej własność A. i J. D. – w zakresie użytku rolnego [...] klasy [...] – poprzez zobowiązanie do przeprowadzenia procedury wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów objętych inwestycją. Następnie po wszczęciu z urzędu postępowania Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 w zw. z art. 126 kpa, orzekło o stwierdzeniu nieważności powyższego postanowienia Starosty B. W uzasadnieniu Kolegium podało, że projektowana inwestycja jest fragmentem szerszego zamierzenia, polegającego na budowie [...] budynków mieszkalnych na [...] sąsiednich działkach, realizowanego przez jednego inwestora na zwartym obszarze o pow. [...] ha [...] m2, podzielonym wcześniej na [...] części. Tymczasem zgodnie z treścią art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, stanowiących użytki rolne klasy [...], jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, wymaga zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Stąd też zdaniem organu, Starosta B. wydając postanowienie uzgadniające warunki zabudowy dla "sztucznie" podzielonego zamierzenia inwestycyjnego, w sposób rażący naruszył powołany wyżej przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy, zwłaszcza że w tym samym dniu wpłynęło do niego [...] wniosków o uzgodnienie warunków zabudowy, bowiem kryterium obszarowe dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka (wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 1734/2005, LEX nr 229971. Tymczasem ochrona gruntów rolnych według art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. D. i J. D. zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako że ich zdaniem wskazane przez organ przepisy dopuszczają rozbieżną interpretację. Przywołując odmienne orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyroki WSA w Szczecinie z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 830/07 i z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Sz 874/07, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 25 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Bk 14/08 i z dnia 5 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Bk 21/07, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 30/07) wnioskodawcy podnieśli, że projektowany obszar gruntu rolnego do przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, to teren przedsięwzięcia wskazany w projekcie decyzji, a zatem brak podstaw do rozszerzenia terenu planowanej inwestycji na działki sąsiednie i rozpatrywania wniosku o uzgodnienie w szerszym aspekcie. Nadto, przywołując uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 13/96 (ONSA 1997/3/105), wskazali że w przypadku inwestycji na działce nr [...] o pow. [...] m2, powierzchnia zabudowy ma wynosić [...] m2, a co więcej, nawet wzięcie pod uwagę inwestycji planowanych na wszystkich działkach powstałych z podziału działki nr [...], nie doszłoby do zmiany przeznaczenia gruntów o pow. 1 ha i nie byłby to przy tym obszar zwarty. W konsekwencji, zdaniem wnioskodawców, w niniejszej sprawie spór dotyczy wykładni prawa, lecz nie może być mowy o jego przekroczeniu w sposób jasny i niedwuznaczny. Nadto, wnioskodawcy zarzucili, że SKO w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, dwukrotnie uchylając decyzję odmownie we wszystkich równolegle prowadzonych sprawach, przywoływało właśnie wydane przez Starostę B. postanowienie uzgadniające. Wreszcie, wskazali na wadliwe doręczenie im postanowienia Kolegium z dnia [...] r. z pominięciem ustanowionego przez nich pełnomocnika i wyjaśnili, że decyzją Starosty B. z dnia [...] r. zatwierdzono gleboznawczą kwalifikację uzupełniającą o zaliczeniu użytków do klasy [...] jako nie będących glebami pochodzenia organicznego czy torfowiska, co wyłącza zastosowanie art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zaskarżonym postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy poprzedniego postanowienia, podzielając zawarty w nim pogląd prawny. Zdaniem organu, nie mogły odnieść skutku zarzuty co do odmiennego stanowiska, wyrażonego w przywołanych przez stronę wyrokach, zaś dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma znaczenia zatwierdzenie przez Starostę B. decyzją z dnia [...] r. gleboznawczej klasyfikacji uzupełniającej. W skardze do sądu administracyjnego A. D. i J. D. wnieśli o uchylenie obydwu postanowień Kolegium i zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania, domagając się nadto przeprowadzenia dowodu z akt postępowań w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w ramach których wydano kwestionowane obecnie postanowienia uzgadniające. W uzasadnieniu skarżący ponowili argumentację, zawartą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, zwłaszcza w zakresie rozumienia pojęcia "rażące naruszenie prawa", które musi być oczywiste, co ich zdaniem nie ma miejsca w niniejszej sprawie z uwagi na zarysowanie się w orzecznictwie sądów dwóch różnych poglądów co do interpretacji art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przy czym Kolegium w ogóle nie odniosło się do tej kwestii. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn zawartych w motywach zaskarżonego postanowienia. Nadto, odwołując się do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 928/07, którego przedmiotem było analogiczne postanowienie Starosty B., organ wskazał, iż zostało ono uchylone jako wykraczające poza zakres kompetencji organu uzgadniającego. W związku z treścią odpowiedzi na skargi, w kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący zarzucili, że przywołana obecnie argumentacja organu nie była zawarta w zaskarżonym postanowieniu. Nadto, podali że Starosta B. decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie w sprawie wyłączenia z produkcji rolniczej użytku rolnego klasy [...] o pow. [...] m2 (obszar projektowanej zabudowy) na nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2. W toku rozprawy sądowej Prokurator Prokuratury Apelacyjnej w K. wniosła o oddalenie skargi, przychylając się do stanowiska Kolegium. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z mocy art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), decyzję o warunkach zabudowy wydaje z zastrzeżeniem ust. 3, co nie dotyczy niniejszej sprawy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4. W świetle art. 53 ust. 4 pkt 6 tej ustawy, w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję wydaje się zaś po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych. Organem takim jest Starosta (art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych – tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 kpa, co przewiduje art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Regulacja powyższa ma na celu ochronę gruntów rolnych, polegającą m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne jako ustaleniu innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania takich gruntów (art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego m.in. zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii rolniczej w odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klasy [...], jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 1 ha, dokonuje się zaś w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 tej ustawy). Konsekwencją tej zasady jest niedopuszczalność wydania dla takiego terenu decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przyjąć należy, że w takim wypadku wydanie decyzji odmownej nie wymaga uzgodnienia ze starostą w trybie art. 106 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy. Jednakże w sytuacji, gdy pomimo przesłanki negatywnej z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wystąpi do organu ochrony gruntów rolnych o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 kpa, jedynym możliwym rozstrzygnięciem organu uzgadniającego jest wydanie postanowienia odmownego. Pozytywne uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu, którego przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne dopuszczalne jest jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nosi bowiem znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa. Skład orzekający nie podziela bowiem poglądu skarżących, iż przepis art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, budzi wątpliwości redakcyjne, dopuszczając rozbieżną interpretację. Nie ma też prawnego znaczenia na tym etapie postępowania teren, podlegający wyłączeniu z produkcji rolniczej lub leśnej przed uzyskaniem pozwolenia na budowę w trybie art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego dotyczy przywołana w skardze uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 13/96. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to jedynie teren, objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a zatem, czy treść wniosku zawęża zakres rozstrzygnięcia organu uzgadniającego. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 638/06 (LEX Nr 322325), użyty w art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwrot "po uzgodnieniu", należy rozumieć w ten sposób, że organ prowadzący postępowanie główne przygotuje projekt rozstrzygnięcia, na którego podjęcie musi uzyskać przyzwolenie organu współdziałającego. Owo przyzwolenie lub jego brak winny opierać się na tych elementach przyszłego rozstrzygnięcia, które mieszczą się w zakresie właściwości współdziałającego organu. Tymczasem wymogi treści decyzji o warunkach zabudowy reguluje przepis art. 54 w zw. i art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym. Ustawodawca posłużył się zaś pojęciem "teren inwestycji", co koreluje z treścią art. 52 ust. 2 ustawy, określającego wymogi wniosku o wydanie takiej decyzji, aczkolwiek określenia tego nie zdefiniowano. Ustawa zawiera bowiem jedynie legalną definicję pojęcia działki budowlanej ( art. 2 pkt 12 ustawy ). I tak, działka budowlana to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, które to określenia zostały z kolei zdefiniowane w art. 4 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.). W rozumieniu tej ustawy, nieruchomość to grunt wraz z częściami składowymi, jeżeli stanowi odrębny przedmiot własności, zaś działka gruntu, to niepodzielna, ciągła część powierzchni ziemskiej, stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Działki graniczące ze sobą mogą być traktowane odrębnie, nawet jeżeli stanowią przedmiot tych samych praw, jeżeli : 1) zostały wyodrębnione w wyniku podziału nieruchomości zgodnie z zasadami określonymi w przepisach odrębnych, 2) są wyszczególnione w istniejących dokumentach dotyczących stanu prawnego nieruchomości, 3) ich wydzielenie jest celowe ze względu na stan faktyczny ( vide: ustawa o gospodarce nieruchomościami, Komentarz, G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Wyd. Lexis Nexis, W-wa 2005, str. 24 ). Pojęciami "powierzchnia działki" oraz "teren" posługuje się też rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W konsekwencji, przyjąć należy, że teren inwestycji może obejmować jedną działkę lub kilka działek, zgodnie ze wskazaniami inwestora zawartymi we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym organ administracji określa teren inwestycji i bada przesłanki z art. 61 ustawy jedynie w zakresie wniosku inwestora, skutkiem czego działki nie objęte wnioskiem w danym postępowaniu stanowią działki sąsiednie w rozumieniu pkt 1 ust. 1 tego przepisu. Zatem w przypadku uprzedniego podziału nieruchomości gruntowej na działki gruntu, treść wniosku inwestora determinuje zakres badania i rozstrzygnięcia sprawy. Skoro zaś organ współdziałający władny jest odnieść się jedynie do projektu przyszłego rozstrzygnięcia i to w zakresie własnej właściwości, brak podstaw prawnych do rozszerzenia zakresu współdziałania na działki, które nie zostały wskazane jako teren inwestycji w danym postępowaniu administracyjnym. Co prawda, skutkiem podziału nieruchomości i skierowania przez inwestora odrębnych wniosków o ustalenie warunków zabudowy dla poszczególnych działek, może być niemożność wykazania tzw. dobrego sąsiedztwa, jednak organ właściwy w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych nie jest władny odmówić z tej przyczyny uzgodnienia decyzji. Dla poparcia tezy związania treścią wniosku, gdy idzie o teren inwestycji, rozważyć należy przypadek, gdy inwestor po uprzednim podziale nieruchomości, występuje sukcesywnie o wydanie decyzji dla poszczególnych działek, bądź też z wnioskami takimi występują różne podmioty – równocześnie, bądź sukcesywnie. Wszak w każdym z tych przypadków wystąpi w końcowym etapie efekt w postaci przekroczenia łącznie areału gruntów rolnych i leśnych wskazanego w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wydaje się jednak oczywiste, że organ administracji nie może sumować terenu inwestycji i wydać decyzji odmownej dla inwestycji, której teren przekroczy dopuszczalny obszar – przy uwzględnieniu decyzji pozytywnych, wydanych w odrębnych postępowaniach, ani też wydać decyzji odmownej już dla pierwszego wniosku. Stąd też podzielić należy stanowisko skarżących o braku podstaw do rozszerzania terenu inwestycji na działki, które objęte są innymi postępowaniami i sumowania obszarów poszczególnych inwestycji. zdaniem sądu administracyjnego, jedyną konsekwencją podziału nieruchomości jest obowiązek zakwalifikowania działek, które nie zostały objęte wnioskiem w danej sprawie, jako działki sąsiednie. Kwestia ta nie wchodzi jednak w zakres postępowania uzgadniającego z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wreszcie, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, wskazać przyjdzie, że przywołany przez Kolegium wyrok tut. Sądu z dnia 20 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 928/07, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Wszak w tejże sprawie Sąd nie dopatrzył się żadnej wady kwalifikowanej postanowienia uzgadniającego, bowiem orzekł o jego uchyleniu, a nie – stwierdzeniu nieważności. Tymczasem postępowanie nadzwyczajne z art. 156 kpa, ma na celu jedynie wyeliminowanie z obrotu prawnego aktów, które w sposób rażący naruszają prawo, obowiązujące w dacie ich wydania, a więc powodują skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nadto, uchylenie postanowienia uzgadniającego w powyższej sprawie nastąpiło z zupełnie innych przyczyn, niż wskazane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Z tych też względów skład orzekający nie podzielił poglądu Kolegium, iż kryterium obszarowe z art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, dotyczy nie tylko powierzchni działki, na której planowana jest inwestycja, lecz całego zwartego kompleksu gruntów rolnych, w skład którego wchodzi ta działka, skoro przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne to ustalenie innego sposobu ich użytkowania, które następuje w odniesieniu do terenu inwestycji, wskazanego przez inwestora we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie zapadło z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa, co winno skutkować jego uchyleniem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi zgodnie z art. 152 cyt. ustawy należało orzec o niewykonalności zaskarżonego postanowienia, które to rozstrzygnięcie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie [...] zł, orzeczono na wniosek skarżących po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 powołanej ustawy. Odnosząc się zaś do żądania skargi co do uchylenia poprzedzającego postanowienia Kolegium, wyjaśnić przyjdzie, iż sąd administracyjny nie jest związany wnioskami skargi, zaś wyeliminowanie tego aktu nie jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy ( art. 134 i art. 135 cyt. ustawy ). Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały też znaczenia przyczyny uchylenia przez Kolegium decyzji o odmowie uwzględnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy przedmiotowego terenu. Zatem wniosek o przeprowadzenie dowodu z tychże decyzji podlegał oddaleniu jako nieuzasadniony w świetle art. 106 § 3 tej ustawy. Podobnie, nieistotna była w niniejszej sprawie zmiana okoliczności faktycznych, spowodowanych zatwierdzeniem gleboznawczej klasyfikacji uzupełniającej o zaliczeniu przedmiotów użytków do klasy [...]. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze winno zatem uchylić poprzedzające postanowienie tego organu i orzec o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia starosty B. z dnia [...] r. z braku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 kpa.